Budgetrecht - Montesquieu Instituut

Het samenstel van parlementaire rechten op het gebied van de Rijksbegroting wordt budgetrecht genoemd. Zo moeten begrotingswetsvoorstellen (wijzigingsvoorstellen daarvoor) worden goedgekeurd door de Tweede en Eerste Kamer. Het kabinet is het parlement ook achteraf verantwoording schuldig over het gevoerde begrotingsbeleid. In tegenstelling tot de Eerste Kamer kan de Tweede Kamer de begrotingen ook zelf wijzigen (amenderen).

Omdat voor een groot deel van het kabinetsbeleid geld nodig is, is het budgetrecht één van de belangrijkste parlementaire rechten.

Inhoudsopgave van deze pagina:

Delen

1. Grondwet
2. Comptabiliteitswet
3. Rol van het parlement bij de vaststelling van de begroting

4. Betekenis van de begrotingsbedragen
5. Premiegefinancierde uitgaven
6. Historie

De Grondwet bevat een aantal bepalingen over de Rijksbegroting. Zo moet de begroting van de ontvangsten en de uitgaven van het rijk bij de wet worden vastgesteld (art. 105, lid 1). Deze begrotingswetsvoorstellen moeten bovendien jaarlijks door of vanwege de Koning op een in de Grondwet genoemd tijdstip worden ingediend (art. 105, lid 2).

Het tijdstip waarop de begrotingswetsvoorstellen moeten worden ingediend wordt genoemd in art. 65 van de Grondwet: jaarlijks op de derde dinsdag van september of op een bij de wet te bepalen eerder tijdstip. Art. 65 geeft ook aan dat op deze dag door of namens de Koning in een Verenigde Vergadering van de Staten-Generaal een uiteenzetting van het door de regering te voeren beleid gegeven moet worden. De aanbieding van de begroting op Prinjesdag en de op die dag voorgelezen troonrede vloeien dus voort uit grondwettelijke verplichtingen.

Volgens art. 105, lid 3 van de Grondwet moet conform wettelijke bepalingen verantwoording worden afgelegd aan de Staten-Generaal over de ontvangsten en uitgaven van het Rijk. Hieraan is toegevoegd dat aan de Staten-Generaal een rekening moet worden overgelegd die is goedgekeurd door de Algemene Rekenkamer.

Ten slotte zegt art. 105, lid 4 van de Grondwet dat er wettelijke regels worden gesteld over het beheer van de Rijksfinanciën.

Meer over...

De Comptabiliteitswet bevat allerlei nadere regels over zaken als:

• - 

  de wijze waarop de begroting moet worden ingericht;
• - 

  procedures en tijdschema's die in acht genomen moeten worden;
• - 

  taken en bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer;
• - 

  begrotingsbeheer en bedrijfsvoering door het Rijk;
• - 

  toezicht;
• - 

  verantwoording;
• - 

  accountantscontrole;
• - 

  agentschappen.

De Comptabiliteitswet geeft de minister van Financiën binnen het kabinet een toezichthoudende rol op de uitvoering van de begrotingen.

Omdat begrotingsstaten bij wet moeten worden vastgesteld, moeten de begrotingswetsvoorstellen (net als andere wetsvoorstellen) worden goedgekeurd door achtereenvolgens de Tweede en Eerste Kamer. Ook kabinetsvoorstellen voor begrotingswijzigingen en/of suppletore begrotingen hebben goedkeuring van het parlement nodig. De Tweede Kamer mag ook amendementen (wijzigingsvoorstellen) op een begroting indienen en aannemen. De Eerste Kamer heeft dat recht niet.

De Tweede Kamer kan dus zowel het begrotingsbeleid mede bepalen als de regering controleren. Het is gebruikelijk dat Tweede Kamerleden bij amendementen met uitgavenverhogingen aangeven hoe dit moet worden betaald (of door ergens anders de uitgaven te verlagen of de inkomsten (met name de belastingen) te verhogen, of door het begrotingstekort te laten oplopen (dan wel het begrotingsoverschot te verminderen).

In plaats van amendementen te maken vragen Tweede-Kamerleden vaak in moties aan het kabinet om bepaalde wijzigingen in de begroting aan te brengen. Meestal betreft dat wensen voor extra uitgaven.

De door het parlement goedgekeurde bedragen op de begrotingsartikelen voor het betreffende begrotingsjaar vormen voor de regering een machtiging voor het verrichten van uitgaven. Minder uitgeven mag wel, voor hogere uitgaven is toestemmingen (en dus een wijziging van de begrotingswet) vereist.

Meer over...

In de Rijksbegroting worden de beoogde (maximum) uitgaven en financiële verplichtingen van de rijksoverheid voor een bepaald begrotingsjaar worden vastgelegd, evenals de inkomsten. Ministers mogen in principe niet meer aan een bepaald doel besteden dan in de begroting is vastgelegd. Minder mag wel. De begrotingswetten geven de ministers dus een machtiging en geen verplichting om bepaalde uitgaven te doen.

Het komt wel eens voor dat een amendement wordt aangenomen waarin de uitgaven op een bepaald begrotingsartikel worden verhoogd, zonder dat de betrokken minister het extra geld uitgeeft omdat deze het niet met de uitgavenverhoging eens is. Formeel mag de minister dit doen, maar het gaat in zo'n geval wel in tegen de wens van het parlement en staat op gespannen voet met de geest van het budgetrecht.

Het budgetrecht is van toepassing op de rijksbegroting. De sociale zekerheid en de gezondheidszorg worden voor een belangrijk deel gefinancierd met premies. Hoewel ook hier sprake is van een grote mate van overheidsbemoeienis (en dus van bemoeienis van het parlement) worden de geldstromen in deze sectoren niet in begrotingswetten vastgelegd, waardoor het budgetrecht niet op deze premiesectoren van toepassing is.

Meer over...

Het budgetrecht bestaat sinds 1814. De Grondwet vermeldde dat de Staten-Generaal toestemming moesten geven voor gewone uitgaven van de Staat. De begroting werd éénmalig vastgesteld en alleen wijzigingen zouden aan de orde komen. In 1815 werd de tienjarige begroting ingevoerd. Jaarlijks werden wel de bijzondere uitgaven in verband met oorlog vastgesteld.

In 1840 werd vastgelegd dat de begroting één keer in de twee jaar moest worden voorgelegd. Daarnaast werd in dat jaar de departementale begroting ingevoerd. De begroting moest worden opgesplitst per ministerie. Hierdoor kon het parlement de begroting gedeeltelijk, namelijk per departement, afkeuren.

In 1848 werd de jaarlijkse begroting ingevoerd. Bovendien zorgde het recht van amendement ervoor dat de Tweede Kamer de mogelijkheid kreeg begrotingsvoorstellen te amenderen.

De Tweede (of Eerste) Kamer kan door verwerping van een begrotingswetsvoorstel het vertrouwen in de betrokken minister opzeggen. Dat is echter reeds lang niet meer voorgekomen.