Schengen- en visabeleid - Montesquieu Instituut

Het Verdrag van Schengen regelt het vrije verkeer van personen tussen 26 deelnemende landen. Tussen deze landen zijn de controles aan de binnengrenzen verdwenen. Burgers kunnen vrij reizen. Ook vier niet-EU-landen vallen onder de Schengenbepalingen:  IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland.

Niet alle EU-landen doen mee: het Verenigd Koninkrijk en Ierland hebben hebben nog steeds een paspoortcontrole bij de grens. De toetreding van Roemenië en Bulgarije werd in maart 2013 voorlopig nog geblokkeerd door de andere lidstaten. Voor Cyprus is het verdrag nog niet in werking getreden. 

Hoewel de interne grenzen in principe open moeten zijn, kwam de Europese Raad op 24 juni 2011 overeen een uitzonderingsconstructie in het Verdrag op te nemen. Als er een kritieke situatie ontstaat, moet een bijzonder mechanisme de mogelijkheid bieden om tijdelijk opnieuw grenscontroles in te stellen.

Op 9 april 2013 is het Schengen Informatie Systeem II (SIS II) operationeel geworden. Dit systeem vervangt het intergouvernementele SIS-systeem dat sinds medio jaren '90 van kracht is en moet zorgen voor een betere informatie-uitwisseling tussen de lidstaten. Hierbij gaat het om verbeterde alarmering aangaande personen die mogelijk betrokken zijn bij een zwaar misdrijf, personen die geen toegang zouden mogen hebben tot de EU, vermiste personen - met name kinderen - en om informatie over gestolen of verloren goederen.

Inwoners van niet-EU-landen Servië, Montenegro, Macedonië (sinds 2009), Albanië en Bosnië-Herzegovina (sinds 2010) kunnen visumvrij reizen naar de EU. Er is afgesproken dat bij een te grote toestroom de vrijstelling kan worden opgeschort. In 2010 is bepaald dat burgers van niet-Schengenlanden slechts één visum nodig hebben voor alle Schengenlanden. Met Rusland, Oekraïne, Moldavië, Georgië en Kaapverdië zijn regelingen getroffen over een versoepeling van de visumplicht met Schengenlanden. 

Inhoudsopgave van deze pagina:

Uitgebreid

Delen

1. Ontwikkeling in vogelvlucht
2. Wie doet wat

3. Juridisch kader
4. Meer informatie

Het Verdrag van Schengen trad op 14 juni 1985 in werking. Het doel was om druk uit te oefenen op de andere lidstaten om hun binnengrenzen open te stellen en te komen tot vrij verkeer van personen. Frankrijk, Duitsland en de Benelux-landen tekenden dit verdrag; zij openden hun grenzen voor elkaar. Ze kwamen tot deze overeenkomst in het plaatsje Schengen in Luxemburg.

Inmiddels kan binnen 26 landen vrij gereisd worden en staan Roemenië en Bulgarije in de wacht. De controles aan de binnengrenzen tussen de overeenkomstsluitende staten zijn afgeschaft en er is één enkele buitengrens gecreëerd waar de controles bij de binnenkomst in de Schengen-ruimte volgens identieke procedures uitgevoerd worden. Ook zijn er gemeenschappelijke voorschriften vastgesteld inzake visa, asielrecht en controle bij de buitengrenzen, opdat het vrije verkeer van personen binnen de Schengen-ruimte niet ten koste gaat van de openbare orde.

Als laatste is Liechtenstein deel uit gaan maken van de Schengenzone: op 19 december 2011. De EU hoopt met de toetreding van Liechtenstein op een betere justitiesamenwerking. Vooral fiscale opsporingsdiensten hebben daar belang bij: bij banken in Liechtenstein blijkt veel zwart geld uit EU-landen ondergebracht te zijn.

Het Verenigd Koninkrijk en Ierland bleven buiten dit verdrag. Eén argument daarvoor is, dat beide landen al een Common Travel Area zijn en dat zij geen binnengrenzen met andere landen van de EU hebben. Overeenkomstig het Schengen-protocol kunnen Ierland en het Verenigd Koninkrijk aan alle of aan een deel van de bepalingen van het Schengen-acquis deelnemen. Hiervoor is in de Raad eenparigheid van stemmen nodig van de lidstaten die de akkoorden wel ondertekend hebben.

Schengenlanden

• * 

  Denemarken kan kiezen of het nieuwe maatregelen overneemt, zelfs als zo'n maatregel een uitbreiding inhoudt. Denemarken is echter wel gebonden aan bepaalde maatregelen op het gebied van het gemeenschappelijk visumbeleid

** IJsland en Noorwegen zijn geassocieerd lid. De landen behoren, samen met Zweden, Finland en Denemarken, tot de Noordse paspoortunie, die de controles aan hun gemeenschappelijke grenzen hebben afgeschaft.

*** Wel is de grenscontrole al versoepeld voor Bulgaren en Roemenen die een bezoek van minder dan 5 dagen aan de EU brengen.

Compenserende maatregelen

Om vrijheid en veiligheid met elkaar in overeenstemming te brengen werden er naast dit vrije verkeer zogenaamde "compenserende" maatregelen ingevoerd. Het doel daarvan was de coördinatie tussen de diensten van politie, douane en justitie te verbeteren, en de nodige maatregelen te nemen om met name terrorisme en georganiseerde misdaad te bestrijden. Met het oog daarop is er een complex informatiesysteem ingesteld om gegevens uit te wisselen over de identiteit van personen en de beschrijving van gezochte voorwerpen: het Schengen-informatiesysteem (SIS).

Meer specifiek zijn de belangrijkste maatregelen:

• - 

  de afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke binnengrenzen en het verschuiven van deze controles naar de buitengrenzen
• - 

  de gemeenschappelijke vastlegging van de voorwaarden voor het overschrijden van de buitengrenzen
• - 

  de scheiding van reizigers uit de Schengen-ruimte en die van buiten deze zone op luchthavens en in havens
• - 

  de gelijktrekking van de voorwaarden bij binnenkomst en visa voor korte verblijven
• - 

  de invoering van een coördinatie tussen administraties om de grenzen te bewaken (verbindingsfunctionarissen, identieke instructies en het opleiden van personeel)
• - 

  de vaststelling van de rol van de transportondernemingen in de strijd tegen illegale immigratie
• - 

  de verplichte aanmelding voor onderdanen van derde landen die van het ene naar het andere land reizen
• - 

  de vastlegging van verantwoordelijkheden voor de behandeling van asielaanvragen, opgenomen in de Verordening Dublin II
• - 

  de invoering van een recht voor politieagenten van de bij de Schengen-ruimte behorende lidstaten om personen tot buiten het nationale grondgebied te schaduwen of te vervolgen
• - 

  de versterking van de samenwerking van justitie-autoriteiten. Een regeling moet zorgen voor een snellere uitlevering en een beter systeem om de uitvoering van straffen door te geven
• - 

  de instelling van het Schengen-informatiesysteem (SIS) (sinds april 2013 SIS II)

Gemeenschappelijk visumbeleid

Een wezenlijk onderdeel van de totstandkoming van een gemeenschappelijke ruimte zonder controles aan de binnengrenzen is een gemeenschappelijk visumbeleid, ook wel Visumcode genoemd. Deze Visumcode is op 5 april 2010 in werking getreden. Hierdoor kunnen burgers van niet-Schengenlanden met één visum door alle Schengenlanden reizen. Dat visum in negentig dagen geldig.

De voor een visum benodigde persoonsgegevens, inclusief biometrische gegevens, worden opgeslagen in het Visum Informatiesysteem (VIS). Ingebruikname van het VIS stond op de planning voor eind 2010. Door vertraging van het project is dat uiteindelijk 11 oktober 2011 geworden.

Visa-verplichtingen voor burgers uit Servië, Montenegro en Macedonië zijn vereenvoudigd. In juli 2009 maakte voormalig eurocommissaris Jacques Barrot bekend dat inwoners uit deze landen vanaf 2010 in principe zonder visa de Europese Unie mogen betreden. De landen moesten wel aan een aantal voorwaarden voldoen voordat de regels werden vereenvoudigd. Zo moest er voldoende grenscontrole zijn, de landen moesten een biometrisch paspoort invoeren en harder werken aan de bestrijding van corruptie. Servië, Macedonië en Montenegro voldeden in 2009 aan deze eisen.

Recente ontwikkelingen

In april 2011 lieten de presidenten Sarkozy (Frankrijk) en Berlusconi (Italië) weten het Schengenverdrag te willen wijzigen. Aanleiding was de toestroom van illegale migranten vanuit Noord-Afrika naar Italië, na de onrust in de Arabische wereld. De Europese Commissie stelde daarop voor herinvoering van grenscontroles toe te staan als een land wordt geconfronteerd met massale toestroom van (illegale) migranten.

De Europese Raad ging met dit voorstel akkoord in juni 2011. Er is een uitzonderingsmechanisme in het Verdrag toegevoegd om aan de binnengrenzen controles van vijf dagen mogelijk te maken. Het moet gaan om bijzondere omstandigheden , waardoor lidstaten niet meer in staat zijn om zonder deze controles toezicht te houden op immigratie en douane.

Denemarken heeft in de zomer van 2011 enkele maanden verscherpte grenscontroles uitgevoerd, nadat Italië 25.000 Noord-Afrikaanse migranten die naar het Italiaanse eiland Lampedusa waren gevlucht, een visum voor de hele EU verstrekte.

In juni 2012 besloot de Raad justitie en binnenlandse zaken dat lidstaten zelf mogen beslissen of zij tijdelijk hun grenzen gaan controleren. De Raad legde een voorstel van de Europese Commissie om dit volgens vaste criteria te doen en in samenspraak met het Europees Parlement, naast zich neer. Voorzitter Schulz van het Europees Parlement sprak van een ernstig incident.

Roemenië en Bulgarije, die sinds 2007 lid zijn van de EU, mochten vooralsnog niet toetreden tot het Schengengebied. Technisch gezien zijn de landen er wel klaar voor, maar Nederland en Finland hebben in september 2011 hun vetorecht gebruikt om te voorkomen dat de landen bij Schengen gingen horen. Oud-minister Gerd Leers vond dat de landen nog niet genoeg deden aan de bestrijding van corruptie en criminaliteit.

Finland trok in november 2011 zijn bezwaren in. Nederland deed dit in maart 2012 na een apart overleg tussen Mark Rutte en Herman Van Rompuy, voorafgaand aan een EU-top. Nederland kan nog steeds tegenstemmen, maar de druk voor Nederland is groot om het standpunt te wijzigen. In september 2012 zou het besluit vallen over de afschaffing van controles aan de grenzen van Roemenië en Bulgarije, maar dat is een maand uitgesteld. Op 11 maart 2013 besloot de Raad tot een gefaseerde toelating van Bulgarije en Roemenië tot de Schengengroep. Tijdens de eerste verdwijnen de grenscontroles tussen de twee kandidaat-leden; bij de tweede stap verdwijnen de grenscontroles naar de rest van de Schengenlanden. Pas in 2014 zal een besluit over het onvoorwaardelijk lidmaatschap gaan vallen.

Op 12 juni 2012 maakte het Europees Parlement bekend dat zij naar het Hof van Justitie stapt om een voorstel van de Schengenlanden tegen te houden. De regeringen van de 25 landen van de douanevrije Schengenzone willen namelijk zelf kunnen bepalen om in geval van nood tijdelijk hun grens te sluiten. De meerderheid van het Europees Parlement vindt dit een Europese bevoegdheid.

Nieuw Schengen Informatie Systeem (SIS II)

Op 9 april 2013 is het Schengen Informatie Systeem II van kracht geworden (SIS II). Deze tweede generatie van het Schengen Informatie Systeem moet de veiligheid verhogen en een vrij verkeer binnen het Schengengebied vereenvoudigen.

SIS II voorziet in een eenvoudige informatie-uitwisseling tussen nationale grenscontroles, douane- en politieautoriteiten met betrekking tot personen die mogelijk betrokken zijn bij een ernstig misdrijf. Het systeem bevat ook een alarmering voor vermiste personen, met name kinderen, en voor informatie over bepaalde goederen zoals bankbiljetten, voertuigen, vuurwapens en identiteitsbewijzen die zijn gestolen, verloren of verduisterd. 

Het systeem bestaat uit drie componenten: een centraal systeem, de nationale systemen van de Schengenlanden en een communicatienetwerk tussen het centrale systeem en de nationale systemen. De nieuwe functionaliteiten van SIS II zijn:

• - 

  verbeterde alarmering voor personen en objecten zoals voertuigen, vuurwapens, documenten en bankbiljetten
• - 

  nieuwe categorieën voor alarmering: gestolen vliegtuigen, schepen, scheepsmotoren, containers, industrieel materieel, securities en betalingsmiddelen
• - 

  directe zoekmogelijkheid in het centrale systeem
• - 

  koppelen van alarmeringen voor personen, objecten en voertuigen
• - 

  biometrische gegevens (vingerafdrukken en foto's)
• - 

  Europees arrestatiebevel direct verbonden met alarmering van personen voor aanhouding of uitlevering
• - 

  informatie over identiteitsmisbruik ter voorkoming van verkeerde identificatie

Eind februari 2013 heeft de Europese Commissie sinds de start van het SIS II-project in 2002 een bedrag van bijna 168 miljoen euro voor de begroting vastgelegd. Tijdens de migratie van gegevens van SIS I naar SIS II gedurende een maand zullen de systemen naast elkaar bestaan en gesynchroniseerd worden. Met ingang van 9 mei 2013 zal het nieuwe systeem de verantwoordelijkheid voor de dagelijkse gang van zaken overnemen. 

Lees meer

Bij de besluitvorming op dit beleidsterrein spelen de Europese Commissie, de Raad en het Europees Parlement een rol.

Initiatief voor nieuw beleid bij de Europese Commissie

Eerstverantwoordelijk is de Eurocommissaris voor Binnenlandse Zaken:

Invloed nationale parlementen

Nationale parlementen van de lidstaten kunnen binnen acht weken nadat de Europese Commissie een voorstel heeft bekendgemaakt, laten weten dat de Europese Unie zich niet met het onderwerp zou moeten bezighouden.

Vanuit het Nederlandse parlement zijn bij dit beleidsterrein betrokken:

Besluitvorming door Raad en Europees Parlement

De besluitvorming verloopt volgens de gewone wetgevingsprocedure.

De raadsformatie die beslist over het Schengen- en visabeleid is de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken. Besluiten worden genomen met gekwalificeerde meerderheid. Vertegenwoordigers voor Nederland in deze Raad zijn:

Voor het Europees Parlement beoordeelt de parlementaire commissie Burgerlijke vrijheden, Justitie en Binnenlandse Zaken de voorstellen van de Europese Commissie en de eventuele aanvullingen van de Raad. Voor Nederland zijn de volgende Europarlementariërs lid:

Als het Europees Parlement het (eventueel aangepaste) voorstel goedkeurt, sluit een overeenstemming in de Raad van de Europese Unie de procedure af. Nederland heeft in de Raad 13 stemmen, op een totaal van 345. Als het voorstel door de Raad is goedgekeurd, zorgt de Nederlandse regering ervoor dat het voorstel nationaal wordt uitgevoerd.

Behalve in het Schengen-verdrag zoals hierboven beschreven heeft het visumbeleid een basis in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU).

• - 

  visumbeleid: derde deel VwEU titel V hoofdstuk 1 art 67, derde deel VwEU titel V hoofdstuk 2 art. 77, 79 (lid 2a)
• - 

  Schengen: protocol 19

Hot issues

Europese Unie

Activiteitendossier

Factsheet Europees Parlement

Betrokken instanties