Institutioneel beleid: spelregels en spelers van de Europese Unie - Montesquieu Instituut

De afspraken tussen de lidstaten van de Europese Unie zijn vastgelegd in verdragen. Die verdragen zijn verscheidene malen aangepast en aangevuld. In de verdragen worden de doelstellingen van de Europese Unie omschreven. Kort samengevat werkt de EU aan een veiliger en welvarender leven voor de Europese burgers. Om dat te bereiken is de EU actief op vrijwel ieder beleidsterrein.

Ook regelen de verdragen op welke manier en door welke instellingen de EU die doelen kan proberen te bereiken. Zo zijn er per beleidsterrein afspraken gemaakt over welke bevoegdheden de EU op dat terrein heeft, en wat de lidstaten zelf regelen. Er is vastgelegd welke besluitvormingsprocedures er gebruikt worden en wat de bevoegdheden van de verschillende Europese instellingen zijn. Die kunnen per beleidsterrein verschillen, wat het totaal aan regels vrij ingewikkeld maakt.

Inhoudsopgave van deze pagina:

Delen

1. Ontwikkeling van de spelregels
2. De verhouding tussen de lidstaten en de Europese Unie
3. De Europese instellingen

4. Besluitvormingsprocedures
5. Rechtsinstrumenten

De spelregels in de Europese Unie en haar voorgangers hebben in ruim vijftig jaar een stormachtige ontwikkeling doorgemaakt. Er zijn twee belangrijke lijnen te ontdekken:

• 1. 

  Er is sprake van een stapsgewijze uitbreiding van de bevoegdheden : de EU speelt op steeds meer beleidsterreinen een rol.
• 2. 

  De verandering van de manier waarop besluiten worden genomen: op veel terreinen zijn de landen overgestapt van besluitvorming op basis van unanimiteit - iedere lidstaat moet akkoord zijn, anders kan een voorstel niet worden aangenomen - naar besluitvorming op basis van meerderheden. Ook kreeg de volksvertegenwoordiging (het Europees Parlement) een steeds grotere rol in de besluitvorming. In het begin kon het alleen advies uitbrengen. Na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2009 is het Europees Parlement (EP) op verreweg de meeste terreinen medewetgever geworden.

Een derde belangrijke ontwikkeling is de uitbreiding van het aantal lidstaten van de EU. Wat begon als een samenwerkingsverband tussen zes landen in 1952, groeide uit tot een unie van 27 lidstaten. Naar verwachting zal Kroatië op 1 juli 2013 toetreden als 28e lidstaat.

De verdragen in vogelvlucht

Het allereerste verdrag leidde in 1952 tot de oprichting Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS). Zes landen droegen een deel van hun bevoegdheden op het terrein van de productie van kolen en staal over naar Europese instellingen. Een paar jaar later volgde de Europese Economische Gemeenschap (EEG). De samenwerking werd uitgebreid tot landbouw, economie en handel. De overdracht van bevoegdheden op die terreinen bleef heel beperkt. Ook gingen de lidstaten samenwerken op het terrein van atoomenergie via het Euratom-verdrag.

Midden jaren tachtig werden de eerste grote aanpassingen op die verdragen vastgelegd in de Europese Akte. Op economisch gebied leverden de lidstaten hun veto in; één land kon Europese besluitvorming niet langer tegenhouden. Ook werd in de Akte vastgelegd dat de Europese Gemeenschappen zich met beleidsterreinen die direct effect hadden op de economie bevoegdheden zou krijgen, zoals milieu- en onderzoeksbeleid.

Het aantal terreinen waar Europa zich mee bezig hield werd pas echt uitgebreid met het Verdrag van Maastricht, dat eind 1992 van kracht werd. De lidstaten gingen, zij het heel voorzichtig, samenwerken op de terreinen van justitie, buitenlands beleid en sociaal beleid. Op de terreinen waar de lidstaten al op samenwerkten kreeg het Europees Parlement in een aantal gevallen eindelijk medebeslissingsbevoegdheid. De verdragen van Amsterdam (1999) en Nice (2004) bouwden hier op voort. Op steeds meer terreinen werd het vetorecht ingeleverd, en de rol van het EP werd steeds verder uitgebreid. Ook het laatste verdrag, het Verdrag van Lissabon (2009), volgt de lijn van de eerdere ontwikkelingen van de Europese Unie.

Wat de EU mag doen

De verdragen die de bevoegdheden en het functioneren van de Europese Unie vastleggen zijn gesloten door de lidstaten van de Europese Unie. Zij bepalen dus hoeveel soevereiniteit zij overdragen aan de EU. De Europese Unie mag niet zelfstandig haar bevoegdheden uitbreiden.

De verdeling van de bevoegdheden is op drie manieren afgebakend:

• 1. 

  Beleidsterreinen waarop de Europese Unie het exclusieve recht heeft om beleid te maken. Dit betreft slechts een paar beleidsterreinen.
• 2. 

  Beleidsterreinen waarop de EU en de lidstaten de bevoegdheid om beleid te mogen maken delen. De EU maakt dan op Europees niveau beleid, en de lidstaten doen dat ieder afzonderlijk op nationaal niveau. Wel moeten de lidstaten rekening houden met wat er op Europees niveau is besloten - regels mogen elkaar niet tegenspreken.
• 3. 

  Beleidsterreinen waarop de EU een ondersteunde rol heeft. De EU bevordert de samenwerking en onderlinge afstemming op deze terreinen, maar het echte beleid wordt gemaakt door de lidstaten zelf.

Op beleidsterreinen die niet in de verdragen genoemd worden mag de Europese Unie geen beleid maken.

Afweging nationaal of Europees?

Dat de Europese Unie beleid mag en kan opstellen betekent niet automatisch dat de Europese Unie alle regels maakt. De Unie houdt zich bij het maken van beleid aan drie principes:

De rol van de lidstaten is niet beperkt tot het sluiten van de verdragen. In de Europese Unie spelen zij een grote rol. Dat wordt duidelijk wanneer men de rol van verschillende Europese instellingen bekijkt.

Invloed van de nationale parlementen

Nationale parlementen kunnen een rol spelen bij Europese besluitvorming. Daarvoor kunnen zij twee routes bewandelen.

• 1. 

  Parlementen kunnen - afhankelijk van hoe de onderlinge verhouding tussen parlement en regering is geregeld in de lidstaat - hun regering verzoeken of dwingen bepaalde standpunten in te nemen bij vergaderingen van de Raad van Ministers en de Europese Raad.
• 2. 

  Parlementen kunnen bezwaar maken tegen voorstellen van de Europese Commissie als ze vinden dat het voorstel de bovenstaande principes schendt. Als genoeg parlementen bezwaar maken krijgt de Commissie een gele of oranje kaart. Het voorstel is dan formeel misschien niet meteen van tafel, maar in de praktijk zal de Commissie het voorstel flink aanpassen of intrekken.

In Nederland hebben zowel de Eerste als de Tweede Kamer een aparte commissie die zich met Europese zaken bezig houdt. Die commissies werken samen met de vakcommissies.

De Europese Unie kent een aantal instellingen. Een viertal daarvan bepaalt in grote lijnen wat de EU doet. Hier wordt de nadruk gelegd op de plaats die zij innemen in de balans tussen het nationale en Europese niveau van besluitvorming.

• 1. 

  De Europese Commissie is het 'dagelijkse bestuur' van de Europese Unie. De Commissie vertegenwoordigt de EU als geheel, de Commissie moet uitgaan van het Europese belang. In de praktijk houdt de Commissie in haar werk wel rekening met nationale belangen en wensen.
• 2. 

  De Raad van Ministers is - soms gedeeld met het Europees Parlement - wetgever. In de Raad zijn alle lidstaten van de EU vertegenwoordigd. In de Raad worden de nationale belangen behartigd.
• 3. 

  De Europese Raad vertegenwoordigt de lidstaten op het hoogste niveau. De Europese Raad moet ontwikkeling van de EU als geheel in grote lijnen uitzetten, maar in de praktijk spelen nationale belangen een zeer grote rol in het werk van de Europese Raad.
• 4. 

  Het Europees Parlement is, samen met de Raad van Ministers, wetgever. De gekozen volksvertegenwoordigers in het EP moeten opkomen voor de burgers uit de gehele Europese Unie. In de praktijk speelt behalve politieke overtuiging nationaliteit in meer of mindere mate wel mee bij de afweging die individuele Europarlementariërs maken.

De Europese Unie kent verschillende procedures om besluiten te nemen. Naast de gewone wetgevingsprocedure gelden er voor een aantal onderwerpen bijzondere wetgevingsprocedures. Daarnaast zijn er een aantal aparte procedures voor het vaststellen van afgeleide regelgeving.

De Europese Unie gebruikt verschillende instrumenten om Europese wet- en regelgeving mee vast te leggen, om beleid van de lidstaten mee te coördineren of de lidstaten mee te adviseren. Rechtsinstrumenten zijn onder te verdelen in twee categorieën, bindende en niet-bindende rechtsinstrumenten.