Rapport - EU-trendrapport 2007 - Montesquieu Instituut

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2006–2007

30 955

EU-trendrapport 2007

Nr. 2

RAPPORT

Inhoud

Terugblik en leeswijzer Samenvatting EU-trendrapport 2007

DEEL 1      EU-INSTELLINGEN

1                Inleiding deel 1

2                EU-breed: kerncijfers 2005

2.1             Bijdragen lidstaten aan EU-begroting

2.1.1          Eigen middelen

2.1.2          Overige bijdragen lidstaten

2.2             Uitgaven door EU 2000–2005

2.2.1          Gerealiseerde uitgaven EU per begrotingshoofdstuk

2.2.2          Overige uitgaven

2.3             Saldo EU-begroting

3                Ontwikkelingen in beleid financieel management EU

3.1             Financiële perspectieven 2007–2013

3.2             Stand van zaken verbetering financieel management

3.2.1          Routekaart en actieplan Europese Commissie

3.2.2          Financiële perspectieven en financieel reglement

3.2.3          Andere initiatieven Europese Commissie

3.3             Beleidswijzigingen per uitgavencategorie

3.3.1          Gemeenschappelijk landbouwbeleid

3.3.2          Structuurbeleid

3.3.3          Intern beleid

4                Systemen voor financieel management EU 2003–2005

4.1             Planning en uitvoering begroting

4.1.1          Beleidsterreinen en directoraten-generaal

4.1.2          Resultaten planning en uitvoering begroting

4.2             Maatregelen van controle door Europese Commissie

4.2.1          Maatregelen van interne controle

4.2.2          Interne audit door de Europese Commissie

4.2.3          Opvolgonderzoek naar fraude

4.3             Verantwoording

4.4             Externe audit door Europese Rekenkamer

10 17 19

21

21 21 22 22 22 23 23

24

24 25 25 26 26 27 27 29 32

34

34 34 35 37 37 38 40 40 42

5                Rechtmatigheid besteding EU-gelden

5.1             Rechtmatigheidsinformatie Europese Commissie

5.1.1          Voorbehouden per directoraat-generaal

5.1.2          Onregelmatigheden en financiële correcties per begrotingshoofdstuk

5.1.3          Fraude

5.1.4          Versterking OLAF

5.2             Oordeel Europese Rekenkamer over wettigheid en regelmatigheid

5.2.1          Algemeen oordeel 2005

5.2.2          Oordeel per hoofdstuk van de begroting

5.2.3          Geconstateerde fouten per hoofdstuk van de begroting

5.2.4          Overige informatie Europese Rekenkamer

6                Doeltreffendheid EU-beleid

6.1             Algemeen beeld beleidsresultaten 2005

6.2             Beleidsresultaten per begrotingshoofdstuk

6.2.1          Voorwaarden en richtlijnen voor evaluaties

6.2.2          Verband tussen geldstromen en evaluaties

6.2.3          Beschikbare informatie over realisatie van beleidsdoelen

6.2.4          Mate van doelrealisatie

6.2.5          Knelpunten bij doelrealisatie

7                Conclusies en trends Europese instellingen DEEL2 EU-LIDSTATEN

8                Inleiding deel 2

9                EU-lidstaten: kerncijfers

9.1             Afdrachten aan EU in 2005, per lidstaat

9.1.1          Afdrachten lidstaten aan EU-begroting

9.1.2          Afdrachten lidstaten aan Europees ontwikkelingsfonds

9.2             Ontvangsten lidstaten vanuit EU in 2005

9.2.1          Toegekende EU-gelden aan de lidstaten

9.2.2          Ontvangen EU-gelden in verhouding tot eigen begroting

44

44 44

45 47 48

49 49 50

52 54

56

56 57 57 58

59 60

61

62 67 69

71

71 71

72 73 73

74

5

9.3             Nettopositie 2005, per lidstaat74

9.4             Decommittering structuurfondsbudgetten 2005

9.5             Begroting in de periode 2007–2013

10              Rechtmatigheid besteding EU-gelden in de lidstaten

10.1           Rechtmatigheidsinformatie Europese Commissie

10.1.1        Gegevens in activiteitenverslagen

10.1.2        Gegevens lidstaatrapportages in jaarverslag OLAF

10.1.3        Correcties gemeenschappelijk landbouwbeleid

10.2           Rechtmatigheidsinformatie Europese Rekenkamer

10.3           Werkzaamheden nationale rekenkamers

10.3.1        EU-auditactiviteiten nationale rekenkamers

10.3.2        Publicaties nationale rekenkamers

10.3.3        Participatie in Contactcomité

10.3.4        Werkgroepen

11              Doeltreffendheid EU-beleid in de lidstaten

11.1           Doeltreffendheidsinformatie in activiteitenverslagen

11.2           Overige informatie Europese Commissie

11.2.1        EU-brede beleidsevaluaties

11.2.2        Doeltreffendheidsinformatie per geldstroom

12              Conclusies en trends EU-lidstaten DEEL3      NEDERLAND

00	17.2.2
75	17.3
76	17.3.1
	17.3.2
79	17.4
79	17.4.1
79	17.4.2
80	17.5
86	17.5.1
88	17.5.2
89
89	18
91	18.1
93	18.1.1
94	18.1.2
	18.1.3
96
96	18.1.4
96	18.2
96	18.3
97	18.3.1
	18.3.2
00	18.3.3
	18.4
03	18.5

Informatie vandeEuropese Rekenkamer                             147

Structuurbeleid                                                                       147

Programma’s doelstellingen 1–3                                           147

Communautaire initiatieven                                                  149

Onderzoek naar onregelmatigheden                                     150

Onderzoeksaanpakennormenkader                                     150

Systemen voor ontdekking, melding en afwikkeling           152

Intern beleid van de Europese Commissie                           158

TEN-transport                                                                         159

LeonardodaVinci-programma                                             159

Doeltreffendheid EU-beleid in Nederland                            160

Onderzoeksaanpak                                                                 160

Onderzoeksobject                                                                   160

Definities                                                                                 161 Vergelijking doelrealisatie update ten opzichte van

midtermevaluatie                                                                   161

Betrouwbaarheid vandeinformatie                                     160

Meetbaarheid doelen                                                             160

Kwaliteit van de informatie over doelrealisatie                    161

Algemeen overzicht informatie over doelrealisatie             164

Voorbeelden van indicatoren                                                 165

Oorzaken gebrekkige informatie over doelrealisatie           166

Doelrealisatie                                                                          168

Verhouding nationaal-Europees beleid                                 169

13

Inleiding deel 3

105

19

Conclusies en trends Nederland

171

14              Nederland: kerncijfers                                                            107

14.1           Ontvangsten Nederland vandeEU                                       107

14.2           Afdrachten Nederland aandeEU                                          108

14.3           Overige betalingen: Europees Ontwikkelingsfonds             109

14.4           Nettopositie Nederland                                                          109

15              Ontwikkelingen in beleid EU-financieel management 111

15.1           Beleidsontwikkelingen                                                           111

15.1.1        Gemeenschappelijk landbouwbeleid                                    111

15.1.2        Structuurbeleid                                                                       112

15.2           Ontwikkelingen in beleid financieel management               114

15.2.1        Actieplan Europese Commissie                                             114

15.2.2        Streven naar een lidstaatverklaring                                      114

15.2.3        Benodigde extra stappen voor lidstaatverklaring                115

16              Systemen EU-financieel management Nederland              117

16.1           Geldstromenenwijze van administratie                              117

16.1.1        Betrokken ministeriesengeldstromen                                 117

16.1.2        Wijze van administratie                                                          118

16.2           Rechtmatigheidscontrole ontvangsten en afdrachten         120

16.2.1        Ontvangsten                                                                           120

16.2.2        Afdrachten Nederland aandeEU                                          121

16.3           Gemeenschappelijk landbouwbeleid                                    122

16.3.1        Financiële uitvoering                                                              122

16.3.2        Controleentoezicht                                                               124

16.3.3        Verantwoording                                                                      126

16.3.4        Externe audits                                                                         127

16.4           Structuurfondsen                                                                   127

16.4.1        Financiële uitvoering                                                              127

16.4.2        Controle                                                                                   130

16.4.3        Toezicht                                                                                   133

16.4.4        Verantwoording                                                                      134

16.4.5        Externe audits                                                                         137

16.5           Intern beleid                                                                            138

16.5.1        Uitvoering intern beleid                                                         138

16.5.2        Controle, toezichtenverantwoording                                  143

DEEL 4 CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN REACTIES                 179

20              Conclusies                                                                               181

20.1           Hoofdconclusies                                                                     181

20.2           Scoresophoofdindicatoren 2003–2006                                182

20.3           Aanbevelingen                                                                        184

21              Reactie kabinet en nawoord Algemene Rekenkamer         186

21.1           Reactieopdehoofdconclusies                                              186

21.2           Reactie per aanbeveling                                                         187

BIJLAGEN EU-TRENDRAPPORT 2007                                                     193

Bijlage 1 Overzicht van belangrijkste conclusies, aanbevelingen en toezeggingen                                                                                       195 Bijlage 2 Gebruikte afkortingen en verklarende woordenlijst              198 Bijlage 3 Scores indicatoren per onderzochte DG en dienst van de Europese Commissie                                                                          202 Bijlage 4 Scores geanalyseerde EU-brede evaluaties                           212 Bijlage 5 Gepubliceerde rapporten over besteding EU-gelden door nationale rekenkamers EU-lidstaten                                              214 Bijlage 6 Extra stappen naar Nederlandse lidstaatverklaring               217 Bijlage7 Tabellen systemen Nederland                                                 220 Bijlage 8 Beheer- en controlestructuren onderzochte structuurfondsprogramma’s                                                                                   227 Bijlage 9 Geanalyseerde updates van midtermevaluaties                    230

Literatuur                                                                                                   231

17              Rechtmatigheid besteding EU-gelden in Nederland           144

17.1           Afdrachten aandeEU                                                            144

17.2           Gemeenschappelijk landbouwbeleid                                    145 17.2.1        Informatie van Nederland                                                      145

TERUGBLIK EN LEESWIJZER

Terugblik op vijf jaar EU-trendrapport

Het EU-trendrapport 2007 is de vijfde editie van de rapportage die de Algemene Rekenkamer jaarlijks uitbrengt over de stand van zaken rond het financieel management van de Europese Unie (EU). Na vijf jaar EU-trendrapport is het tijd om de stand op te maken: op welke punten is er sinds 2003 vooruitgang geboekt in het financieel management van de EU-instituties, de EU-lidstaten en in Nederland, en op welke punten niet?

In de drie figuren die hierna volgen geven we op een aantal relevante aspecten een trend weer, aan de hand van de hoofdindicatoren die we de afgelopen jaren in de EU-trendrapporten hebben gehanteerd.

Figuur 1 Vijf jaar EU-trendrapport: overzicht resultaten voor EU-instellingen

Hoofdindicator 1: Functioneren financieel management EU

Beleid Europese Commissie voor verbetering financieel management EU

toereikend

ontoereikend

t~r^r

Informatievoorziening Europese Commissie over werking systemen financieel management in activiteitenverslagen DG’s

Inzicht in rechtmatigheid in activiteitenverslagen, syntheseverslag en overzichten onregelmatigheden*

il J

'03

'04

'05

'06 '07

'03 '04 '05 '06 '07

'03

'04

'05

'06

'07

Algemeen oordeel Europese Rekenkamer over rechtmatigheid bestedingen EU-gelden*

Oordeel Europese Rekenkamer over rechtmatigheid bestedingen EU-gelden per begrotingshoofdstuk*

Inzicht in resultaten van EU-beleid op niveau van EU als geheel (Europese Commissie)

toereikend

A

ontoereikend

[Tl

'03

'04

'05

'06

'07

'03 '04 '05 '06 '07

'03

'04

'05

'06

'07

* Op basis van jaarverslagen 2001 – 2005.

Voor de EU-instellingen (figuur 1; zie ook deel 1 van dit EU-trendrapport) valt op dat de laatste jaren bij de meeste aspecten een licht positieve trend zichtbaar is. Dit geldt voor het EU-beleid voor financieel management, voor de beschikbare informatie over de werking van systemen voor financieel management, voor het inzicht in de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden én voor het rechtmatigheidsoordeel van de

Europese Rekenkamer over een aantal begrotingshoofdstukken. Tegelijkertijd kunnen we vaststellen dat op de meeste van deze aspecten (vooral het inzicht in de resultaten van het EU-beleid) het niveau nog maar ten dele toereikend is. Hierin is in de komende jaren nog veel verbetering nodig.

Figuur 2 Vijf jaar EU-trendrapport: overzicht resultaten voor EU-lidstaten

Hoofdindicator 2: Inzicht in rechtmatigheid en doeltreffendheid EU-beleid in de lidstaten

Inzicht in rechtmatigheid per lidstaat op basis van activiteitenverslagen, syntheseverslag en overzichten onregelmatigheden

Inzicht in resultaten van EU-beleid per lidstaat

Werkzaamheden nationale rekenkamers op EU-terrein

toereikend

		■!	~
'9—	—	V\

ontoereikend

'03 '04 '05 '06 '07                     '03 '04 '05 '06 '07

Hoofdindicator 3: Rechtmatigheid in de EU-lidstaten

\~1	~	~

'03 '04 '05 '06 '07

Oordeel over rechtmatigheid bestedingen EU-gelden in de lidstaten

toerei i	kend f
>
ontoe-
							-

'03

'04

'05

'06 '07

Bij de EU-lidstaten (figuur 2; zie ook deel 2 van dit EU-trendrapport) is het beeld minder gunstig dan bij de EU-instellingen. Ook hier is sprake van een licht positieve trend, maar slechts bij twee van de vier aspecten; alleen het inzicht in de rechtmatigheid per lidstaat en de EU-gerelateerde werkzaamheden van de nationale rekenkamers laten een lichte verbetering zien. Het niveau van inzicht in de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in de lidstaten is echter nog steeds laag. Daarbij komt dat het niveau van het inzicht in met name de resultaten van het EU-beleid in de lidstaten nog geheel ontoereikend is.

Figuur 3 Vijf jaar EU-trendrapport: overzicht resultaten voor Nederland

Hoofdindicator 4: Inzicht in rechtmatigheid en doeltreffendheid EU-beleid in Nederland

Beleid in Nederland voor verbetering financieel management EU-gelden in Nederland

toereikend

A

ontoereikend

Informatievoorziening over werking systemen financieel management en rechtmatigheid gelden in gedeeld beheer in Nederland

Informatievoorziening over werking systemen en rechtmatigheid overige geldstromen in Nederland

,	, 1 ,			L ,	l
	Gemeenschappelijk
	,„U~ .....L_,' ■_,
Structuurbeleid

'03

'04

'05 '06 '07

'03

'04

'05

'06

'07

'03 '04 '05 '06 '07

Inzicht in resultaten van EU-structuurbeleid in Nederland

Inzicht in resultaten van overig EU-beleid in Nederland

toereikend

A

ontoereikend

'03

'04

'05

'06

'07

'03

'04

'05

'06

'07

Hoofdindicator 5: Rechtmatigheid en doeltreffendheid van EU-beleid in Nederland

Inhoud rechtmatigheidsoordeel over besteding EU-gelden in gedeeld beheer

toereikend

ontoereikend

Resultaten van EU-structuurbeleid in Nederland

'03

'04

'05

'06

'07

1

'03

'04

'05

'06

'07

De trends die wij op de verschillende aspecten signaleren bij de lidstaat Nederland (figuur 3; zie ook deel 3 van dit EU-trendrapport) bewegen zich tussen twee uitersten. Aan de ene kant is het Nederlandse beleid ter verbetering van het financieel management van EU-gelden de laatste jaren sterk verbeterd. Dat komt vooral doordat Nederland zich duidelijk heeft ingezet voor de totstandkoming van een jaarlijkse nationale verantwoording over het beheer en de besteding van EU-gelden in

Nederland (zie deel 3, § 15.2). Aan de andere kant is de informatie over de werking van systemen voor financieel management en over de rechtmatigheid van EU-geldstromen in Nederland - met uitzondering van de landbouwgelden - ontoereikend. Datzelfde geldt voor het inzicht in de resultaten van het EU-beleid in Nederland - alleen bij het inzicht in de resultaten van structuurbeleid is een licht positieve trend zichtbaar.

Leeswijzer EU-trendrapport 2007

Opbouw van dit rapport

Het EU-trendrapport 2007 bestaat net als de vier voorgaande edities uit de

volgende onderdelen:

• • 

  Deel 1: ontwikkelingen in het EU-brede financieel management en in de rechtmatigheid en doeltreffendheid van het EU-beleid (zowel het totale beleid als de afzonderlijke begrotingshoofdstukken).
• • 

  Deel 2: een landenvergelijking op het punt van rechtmatigheid en doeltreffendheid van besteding van EU-gelden in de 25 EU-lidstaten.
• • 

  Deel 3: een overzicht van de ontwikkelingen in het financieel management, de controle van EU-gelden en de rechtmatigheid en doeltreffendheid van het EU-beleid in Nederland.
• • 

  Deel 4: conclusies en aanbevelingen, bestuurlijke reacties en het nawoord van de Algemene Rekenkamer.

Hoofdindicatoren

In de delen 1 tot en met 3 geven we een beoordeling van de actuele stand van zaken op de vijf hoofdindicatoren die de Algemene Rekenkamer cruciaal acht voor inzicht in de ontwikkeling van het financieel management van de EU:

• • 

  Hoofdindicator 1: Kwaliteit van de EU-systemen voor financieel management. We beoordelen hier op basis van openbare bronnen in hoeverre de beheer-, controle- en toezichtsystemen van de EU de rechtmatigheid (en waar mogelijk doeltreffendheid) waarborgen van de totale EU-begroting en van de afzonderlijke hoofdstukken van de begroting. De stand van zaken op deze hoofdindicator komt aan de orde in deel 1 van dit rapport.
• • 

  Hoofdindicator 2: Inzicht in de rechtmatigheid en de doeltreffendheid van de besteding van EU-gelden op EU-niveau en in de EU-lidstaten. De beschikbaarheid van rechtmatigheids- en doeltreffendheidsinfor-matie staat hier centraal. Ook hiervan geven we een beoordeling op basis van openbare bronnen. De stand van zaken op deze hoofdindicator komt aan de orde in de delen 1 en 2 van dit rapport.
• • 

  Hoofdindicator 3: Rechtmatigheid en doeltreffendheid van de besteding van EU-gelden op EU-niveau en in de EU-lidstaten. Hier kijken we naar (de rechtmatigheid en doeltreffendheid van) de bestedingen zélf. Bij de beoordeling hiervan worden openbare bronnen gebruikt. De stand van zaken rond deze hoofdindicator komt eveneens aan de orde in de delen 1 en 2.
• • 

  Hoofdindicator 4: Inzicht in rechtmatigheid en de doeltreffendheid van de besteding van EU-gelden in Nederland. Het gaat hier om de mate waarin de betrokken Nederlandse ministeries zicht hebben op (de rechtmatigheid en doeltreffendheid van) de bestedingen van de EU-gelden waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Bij de beoordeling hiervan gebruiken we eigen onderzoek en openbare bronnen. De stand van zaken op dit punt komt aan bod in deel 3.
• • 

  Hoofdindicator 5: Rechtmatigheid en doeltreffendheid van de besteding van EU-gelden in Nederland. Hier kijken we, eveneens op basis van eigen onderzoek en openbare bronnen, naar (de rechtma-

tigheid en doeltreffendheid van) de bestedingen zélf, in dit geval in Nederland. We beoordelen ook dit aspect in deel 3.

In het rapport wordt informatie over verschillende jaren gebruikt. De daarbij gehanteerde vuistregel is dat het jaar 2005 centraal staat als het gaat om de rechtmatige besteding van EU-gelden en het functioneren van de systemen. Waar mogelijk vindt een vergelijking plaats met eerdere jaren. Bij de beschrijving van beleidsontwikkelingen wordt ook informatie tot en met 2006 opgenomen.

Overeenkomsten en verschillen met vorige edities

Vergeleken met vorige edities van het EU-trendrapport zijn de hoofdindicatoren en de onderwerpen die in de delen 1 tot en met 4 aan de orde komen gelijk gebleven. Ook wordt voor delen 1 en 2 nog steeds alleen openbare informatie gebruikt. Bij voorkeur hebben we daarbij gebruikgemaakt van (voor zover beschikbaar) extern gecontroleerde informatie, zoals rapporten van nationale rekenkamers en de Europese Rekenkamer. Daarnaast hebben we gebruikgemaakt van openbare stukken van de Europese Commissie.

Het EU-trendrapport 2007 heeft zoals gezegd dezelfde opzet als het EU-trendrapport 2006 . Dat betekent dat we ons concentreren op de EU-geldstromen, de voorwaarden voor een goed financieel management, inclusief het beleid dat daarvoor wordt ontwikkeld, en de (al dan niet volledig) rechtmatige en doeltreffende besteding van de Europese gelden. In het rapport wordt – zoals in de vorige EU-trendrapporten ook het geval was – zowel het Nederlandse begrip «rechtmatigheid» als het Europese ondeelbare begrip «wettigheid en regelmatigheid» gebruikt. Het Nederlandse en het Europese begrip betekenen in de praktijk hetzelfde. Om verwarring te vermijden wordt in de tekst steeds de terminologie gehanteerd die de door ons aangehaalde bron hanteert. Daarnaast gebruiken we op verschillende plaatsen het Europese begrip «onregelmatigheid». Dit begrip verwijst heel specifiek naar inbreuken op het Gemeenschapsrecht waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen zouden kunnen worden benadeeld.

In het EU-trendrapport 2007 geven we wederom bij elke hoofdindicator in algemeen beschrijvende zin een kwalitatief oordeel. Daarnaast passen we een aantal kwantitatieve indicatoren toe.

Een verschil met het EU-trendrapport 2006 is dat we in de editie van dit jaar ook kwantitatieve indicatoren formuleren voor het functioneren van de systemen van financieel management in Nederland. Hiermee willen we het belang van transparantie op het gebied van financieel management benadrukken.

SAMENVATTING EU-TRENDRAPPORT 2007

Belangrijkste conclusies

De eerste hoofdconclusie uit onze bevindingen over de afgelopen periode is dat Nederland – als een van weinige EU-lidstaten – een belangrijke stap heeft gezet naar een betere verantwoording over EU-gelden. Nederland gaat namelijk in het voorjaar van 2007 voor het eerst een «lidstaatverklaring» over landbouwgelden naar Brussel en het parlement sturen. Vanaf 2008 wordt de verklaring in het najaar afgegeven. Deze omvat dan behalve landbouw- ook structuurfondsgelden en eigen middelen. In zo’n verklaring legt een nationale regering verantwoording af over de juiste besteding van ontvangen EU-gelden en de afdracht van gelden aan de EU. Het kabinet heeft de Algemene Rekenkamer gevraagd hierbij een oordeel te geven, en wij hebben daarin toegestemd. Wij zullen ons oordeel ten aanzien van de lidstaatverklaring baseren op normen ontleend aan de Europese regels. Onze werkzaamheden zullen echter tevens gebaseerd zijn op de Nederlandse toepasselijke normen. Als daartoe aanleiding is zullen we in onze rapportage aan de Staten-Generaal aandacht besteden aan eventuele afwijkingen en overeenkomsten.

Met de opstelling van een lidstaatverklaring bevindt Nederland zich in de voorhoede van de ontwikkeling naar een betere financiële verantwoording op basis waarvan EU-burgers te weten kunnen komen of hun geld goed besteed wordt.

Onze tweede hoofdconclusie is minder positief: het inzicht in en de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden op EU-niveau is in 2005 niet of nauwelijks verbeterd. De Europese Rekenkamer heeft voor begrotingsjaar 2005 opnieuw geen betrouwbaarheidsverklaring af kunnen geven. Er bestaat op het niveau van de begrotingshoofdstukken geen gespecificeerd beeld van de mate waarin de EU-gelden rechtmatig worden toegekend en uitgegeven. Europese burgers kunnen dus nog niet achterhalen of hun gelden juist worden besteed binnen de EU.

Geringe verbetering in het Europese financieel management is wel zichtbaar op het niveau van de Europese Commissie. De jaarlijkse activiteitenverslagen van de directoraten-generaal (DG’s) en diensten van de Commissie gaven in 2005 weer iets meer inzicht in hun resultaten dan in voorgaande jaren. Maar de activiteitenverslagen zijn nog steeds beperkt als het gaat om informatie over bijvoorbeeld controles in de lidstaten. Door de expliciete verklaring die de Commissie tegenwoordig afgeeft bij het overkoepelende Syntheseverslag, is de verantwoordingsketen van de EU verder aangevuld. De Commissie verklaart namelijk expliciet dat zij verantwoordelijk is voor het management in 2005. In de bedoelde verklaring stelt de Commissie dat de bestaande interne controlesystemen redelijke zekerheid geven over de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden (ook in de lidstaten), met inachtneming van de geformuleerde voorbehouden. Juist die voorbehouden van de DG’s en de diensten (hoewel licht afgenomen in 2005) zijn nog steeds talrijk, waardoor de werkelijke betekenis van de verklaring beperkt is.

Onze derde hoofdconclusie luidt dat er in Nederland voldoende informatie beschikbaar is over de besteding van Europese landbouw- en structuurfondsgelden om vast te kunnen stellen of de systemen voor financieel management goed werken. De systemen blijken in het algemeen ook redelijk te functioneren.

Maar: een volledig beeld van de rechtmatigheid van de bestedingen in het kader van het EU-beleid was er in 2005 niet, evenmin als in voorgaande jaren. Verder blijken er aan de manier waarop in Nederland wordt omgegaan met onregelmatigheden bij de uitvoering van EU-program-ma’s, financiële risico’s te zijn verbonden. Dit geldt vooral voor de programma’s die worden gefinancierd vanuit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO). Ook aan het feit dat gemeenten en provincies bij de EU BTW declareren die al gedekt wordt door het BTW-compensatiefonds, zijn mogelijk grote financiële risico’s verbonden.

Over de doeltreffendheid van het EU-beleid in Nederland is weinig informatie beschikbaar. Alleen over de doeltreffendheid van het structuurbeleid zijn er gegevens. De kwaliteit daarvan is wisselend. Zo is de kwaliteit van de informatie over doelrealisatie nog onvoldoende. Voor de programma’s waarover informatie van voldoende kwaliteit beschikbaar is, geldt dat de mate van doelrealisatie medio 2005 redelijk genoemd kan worden.

De verantwoording die de betrokken ministers aan de Tweede Kamer afleggen over de resultaten van het EU-beleid in Nederland, is tamelijk diffuus en onvolledig: de weinige rapportages komen laat en gaan vooral in op besteding van gelden, niet op beleidsresultaten.

Stand van zaken 2003–2006

Op basis van de bevindingen uit ons onderzoek hebben we onze analyse van de vijf hoofdindicatoren van het EU-trendrapport geactualiseerd.

Indicator 1: kwaliteit EU-systemen voor financieel management Elk jaar geeft de informatie in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de DG’s en diensten van de Europese Commissie iets meer inzicht in de resultaten van het gevoerde beleid en de inzet die daarvoor is gepleegd. De informatie is echter nog steeds beperkt als het gaat om de resultaten van controles ter plaatse in de lidstaten en van interne audits binnen de DG’s van de Commissie.

Het blijkt bovendien lastig om van jaar op jaar gegevens van de Commissie te actualiseren: wat hierover wordt vermeldt wisselt nogal eens, en met name in de informatie van het Europees antifraudebureau OLAF nemen wij onduidelijkheden en omissies waar. Het Syntheseverslag wordt niet ondertekend door één of meer politiek verantwoordelijke EU-commissarissen. Hierdoor is de verantwoordingsketen van de Commissie nog incompleet. Toch heeft het Syntheseverslag 2005 een andere lading dan eerdere Syntheseverslagen. In dit geval verklaart de Commissie namelijk expliciet dat zij verantwoordelijk is voor het management in 2005. Dat de Commissie politieke verantwoordelijkheid neemt voor het jaarlijkse overkoepelende Syntheseverslag kan op termijn tot een versterking van de Europese verantwoordingsketen leiden. Het Syntheseverslag gaat echter op dit moment nog vergezeld van zo veel voorbehouden, dat de werkelijke betekenis van de begeleidende Commissieverklaring die stelt dat de bestaande interne controlesystemen redelijke zekerheid geven over de rechtmatigheid van de bestedingen (ook in de lidstaten) beperkt is.

Indicator 2: inzicht in rechtmatige besteding EU-gelden in de EU Het inzicht in de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden binnen de EU als geheel is in 2005 niet verbeterd. Het jaarverslag van de Europese Rekenkamer geeft geen gekwantificeerd totaalbeeld voor de EU. Daarnaast zijn de beschikbare gegevens uit de EU-lidstaten zijn nog niet

voldoende om tot een beeld per lidstaat te komen. Hoopgevend is dat inmiddels drie lidstaten, waaronder Nederland, zich inzetten voor het ontwikkelen van een lidstaatverklaring over de besteding van EU-gelden in eigen land.

Indicator 3: mate van rechtmatigheid besteding EU-gelden in de EU De Europese Rekenkamer heeft ook voor begrotingsjaar 2005 geen positieve betrouwbaarheidsverklaring kunnen afgeven. Op alle belangrijke beleidsterreinen van de EU zijn er in meer of mindere mate problemen met de wettigheid en regelmatigheid van de bestedingen van EU-gelden vastgesteld. De gegevens van de Europese Commissie over onregelmatigheden en fraude, en de informatie die af te leiden is uit de betrouwbaar-heidsverklaringen van de DG’s en diensten van de Commissie, blijven tezamen onvoldoende basis bieden tot het doen van uitspraken over rechtmatigheid.

Indicator 4: inzicht in recht- en doelmatige besteding EU-gelden in Nederland

De trend dat er in Nederland wel informatie aanwezig is over de systemen van financieel management voor Europese landbouw- en structuurfondsgelden, maar niet volledig over de rechtmatigheid van de besteding daarvan, heeft zich in 2005 doorgezet. Bij de ministeries bestaat vrijwel geen inzicht in de besteding van gelden voor het intern beleid van de EU. Over de doeltreffendheid van het Europees beleid zoals dat in Nederland wordt uitgevoerd was in 2005 wel enige informatie beschikbaar – althans voor zover het gaat om het beleid dat wordt gefinancierd vanuit de structuurfondsen. De updates van de midtermevaluaties verschaffen hier enig inzicht. De verantwoording aan de Tweede Kamer over de resultaten van het EU-beleid is echter beperkt: de rapportages komen laat en gaan nauwelijks in op beleidsresultaten.

Indicator 5: mate van recht- en doelmatigheid besteding EU-gelden in Nederland

Rechtmatigheidsinformatie over de besteding van EU-gelden in Nederland beperkt zich tot informatie over onregelmatigheden en de financiële consequenties daarvan. Daaruit komt een beeld naar voren van een toename van de gemelde onregelmatigheden bij de «eigen middelen» (de bijdragen van Nederland aan de begroting van de EU), een afname van de gemelde onregelmatigheden bij de landbouwgelden en een constant aantal gemelde onregelmatigheden bij de structuurfondsgelden. De lidstaatverklaring die Nederland vanaf 2007 gaat opstellen over de nationale besteding van EU-gelden zou op termijn tot een beter totaalbeeld moeten gaan leiden.

Ons eigen onderzoek naar de uitvoering van het structuurbeleid bij drie van de zes Nederlandse structuurfondsprogramma’s heeft laten zien dat er financiële risico’s verbonden zijn aan de werkwijze die Nederland hanteert bij het opsporen en melden van onregelmatigheden. Bepaalde problemen die regelmatig voorkomen bij met name de EFRO-programma’s, worden consequent níet gemeld aan Brussel. De Europese Commissie, die dit onlangs ook zelf heeft vastgesteld, heeft haar afkeuring hierover uitgesproken. Zij is het tevens oneens met de werkwijze van gemeenten in Nederland bij het BTW-compensatiefonds. De Commissie heeft Nederland gemaand snel orde op zaken te stellen.

Belangrijkste aanbevelingen

Onze belangrijkste aanbevelingen aan de ministers van Financiën en van Buitenlandse Zaken zijn:

• • 

  De ministers van Financiën en van Buitenlandse Zaken zouden de overige EU-lidstaten actief moeten blijven informeren over de ervaringen met de Nederlandse lidstaatverklaring.
• • 

  Belangrijk is ook dat zij de Europese Commissie blijven vragen om transparantie over de besteding van EU-gelden in de lidstaten verder te bevorderen.
• • 

  Verder zouden de beide bewindspersonen bij de Commissie moeten aandringen op verdere versterking van de verantwoordingsketen van de EU. In dat verband zouden zij de Commissie onder meer moeten vragen om transparant te maken hoe haar verklaring over redelijke zekerheid in het Syntheseverslag verankerd is in de onderliggende verklaringen van de DG’s.
• • 

  Tot slot zouden de beide ministers de Commissie moeten verzoeken om systematischer beschikbare informatie te publiceren over rechtmatigheid op het niveau van individuele lidstaten, de kwaliteit van de informatie van OLAF te verbeteren en inzicht te geven in de resultaten en benutting van controles van de DG’s in de lidstaten.

De belangrijkste aanbeveling die wij richten tot de minister van Financiën afzonderlijk luidt:

• • 

  De minister zou moeten bevorderen dat de inhoud van de Nederlandse lidstaatverklaring wordt verankerd in een «single audit»-aanpak- een systeem dus waarbij elk controleniveau voortbouwt op het voorgaande - inclusief harmonisatie van controlewerkzaamheden, rapportage en formulering van deelverklaringen.

Onze belangrijkste aanbevelingen aan de ministers van Economische Zaken (EZ), van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en van Financiën zijn:

• • 

  De ministers van EZ, BZK, SZW, LNV en Financiën zouden de uitvoering van ontdekking en melding van onregelmatigheden moeten verbeteren, zodat Nederland in de nieuwe structuurfondsperiode (2007-2013) niet met dezelfde problemen geconfronteerd zal worden. Van belang hierbij is dat als onregelmatigheden worden geconstateerd, deze altijd worden gemeld aan OLAF.
• • 

  De genoemde ministers zouden in de nieuwe structuurfondsperiode moeten zorgen voor een betere aansluiting van beleidsdoelen, -indicatoren en -prestaties. Bovendien zouden alle evaluaties gebaseerd moeten zijn op realisatiegegevens, niet op prognoses, en zou meer belang moeten worden gehecht aan het bruikbaar maken van informatie over (resultaten van) EU-beleid voor de Tweede Kamer.

Reactie ministers en nawoord Algemene Rekenkamer

Op 24 januari 2007 heeft de minister van Financiën mede namens de minister van Buitenlandse Zaken de Algemene Rekenkamer de kabinetsreactie op het EU-trendrapport 2007 gestuurd.

Reactie op de hoofdconclusies

Het kabinet is de Algemene Rekenkamer erkentelijk voor de hoofdconclusie dat Nederland positieve stappen zet in de richting van een nationale verklaring (lidstaatverklaring). Verder geeft het kabinet aan

verheugd te zijn dat de Algemene Rekenkamer positief heeft gereageerd op het verzoek van het kabinet om een jaarlijks oordeel af te geven bij de nationale verklaring.

Bij de totstandkoming van de nationale verklaring zal volgens het kabinet zoveel mogelijk gebruik worden gemaakt van het principe van «single audit». Verder meent het kabinet dat met de centralisatie van de audit-functie en de certificeringsfunctie voor structuurfondsen in de nieuwe programmaperiode 2007–2013 een belangrijke stap is gezet in de richting van meer uniformiteit in het financieel beheer van EU-gelden.

In reactie op onze conclusie dat het inzicht in de rechtmatigheid van de bestedingen van EU-gelden op EU-niveau in 2005 niet of nauwelijks is verbeterd geeft het kabinet aan te betreuren dat de Europese Rekenkamer ook dit jaar niet staat is geweest om in haar jaarverslag over de EU-begro-ting 2005 tot een positieve betrouwbaarheidsverklaring te komen. Bij de Europese Commissie zal het kabinet erop aandringen dat deze het financieel beheer zodanig verbetert dat dergelijke voorbehouden in de toekomst zullen afnemen.

Over onze constatering dat ook in Nederland geen volledig beeld bestaat van de rechtmatigheid van de bestedingen van EU-gelden, merkt het kabinet op dat met de invoering van de nationale verklaring een nieuwe verantwoordingslijn wordt gecreëerd naar de Tweede Kamer over de rechtmatige besteding van EU-gelden in gedeeld beheer. De nationale verklaring is ingevoerd met de bedoeling de rechtmatigheid van de EU-bestedingen te kunnen waarborgen en een betrouwbaar beeld te creëren van de rechtmatigheid van de besteding van deze gelden.

Over de door ons gesignaleerde risico’s voor programma’s gefinancierd uit het EFRO (te weten het probleem dat sommige gemeenten en provincies in het kader van EFRO-projecten BTW bij de EU declareren die nationaal al wordt gecompenseerd via het BTW-compensatiefonds), geeft het kabinet aan hierover principieel van mening te verschillen met de Commissie. Over de uitleg van de verordening op dit specifieke punt zijn nog gesprekken gaande; het kabinet streeft ernaar op korte termijn hierover duidelijkheid te krijgen.

Het kabinet vindt dat in de huidige verantwoording over het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het structuurbeleid een goed beeld wordt gegeven van de resultaten van EU-beleid in Nederland, maar deelt met de Algemene Rekenkamer de overtuiging dat verbetering van de verantwoording over de resultaten mogelijk is.

NawoordAlgemeneRekenkamer

Wij zijn van mening dat de ontwikkeling van de lidstaatverklaring over de besteding van EU-gelden in gedeeld beheer in Nederland de belangrijkste stap is die de laatste jaren is gezet in de richting van verbetering van het financieel management van EU-gelden. Wij hopen dat hiermee inderdaad de rechtmatigheid van de EU-bestedingen kan worden gewaarborgd, waardoor ook burgers meer zekerheid krijgen over de juiste besteding van Europese gelden.

Wij zullen, aanvullend op het jaarlijks afgeven van een extern oordeel bij de lidstaatverklaring, de verdere ontwikkeling van de verklaring nauwlettend blijven volgen en waar mogelijk daaraan constructief bijdragen. In dit verband spreken wij de hoop uit dat de lidstaatverklaring vanaf 2008 niet alleen de gelden in gedeeld beheer zal bevatten, maar ook de Nederlandse afdracht aan de eigen middelen van de EU.

Wij zullen de kwestie rond het BTW-compensatiefonds blijven volgen, aangezien deze aanzienlijke financiële gevolgen kan hebben. Indien nodig komen wij op dit onderwerp terug in volgende EU-trendrapporten. Verder zijn wij verheugd dat het kabinet onze overtuiging deelt dat verbetering van de verantwoording over de resultaten van EU-beleid in Nederland mogelijk is. We zullen met belangstelling volgen op welke wijze het kabinet hieraan invulling gaat geven.

Reactie op specifieke aanbevelingen

Lidstaatverklaring, transparantie en versterking Europese

verantwoordingsketen

Het kabinet laat weten dat de ministers van Financiën en Buitenlandse

Zaken de overige lidstaten uitgebreid hebben geïnformeerd over het

Nederlandse initiatief tot de invoering van een nationale verklaring. Zij zijn

voornemens dat te blijven doen. Er is intensief samengewerkt met de

Britse en Deense EU-partners die vergelijkbare initiatieven hebben

genomen en deze samenwerking zal in de directe toekomst worden

geïntensiveerd om gezamenlijk de overige EU-lidstaten te stimuleren om

vergelijkbare initiatieven te ontplooien.

Verder zullen de ministers er bij de Europese Commissie op blijven

aandringen dat zij de transparantie van de uitgaven in de lidstaten blijft

bevorderen. Ook zullen ze blijven aandringen op een versterking van de

verantwoordingsketen van de EU. Een integraal onderdeel van de opzet

van de nationale verklaring is het streven deze te verankeren in de

verantwoording van de Commissie.

De Commissie zal worden verzocht om in het Syntheserapport de

beschikbare informatie te publiceren over rechtmatigheid op het niveau

van individuele lidstaten, en inzicht te geven in de resultaten en benutting

van controles van de DG’s in de lidstaten.

Het kabinet deelt de zorg van de Algemene Rekenkamer over de kwaliteit

van de informatie van het antifraudebureau OLAF en zal zij OLAF

oproepen de kwaliteit van haar informatievoorziening te verbeteren.

NawoordAlgemeneRekenkamer

Wij zijn content met de toezeggingen van de ministers. Wij zijn het met de ministers eens dat intensivering van relaties met Denemarken en het Verenigd Koninkrijk van groot belang is om gezamenlijk de overige EU-lidstaten te stimuleren om vergelijkbare initiatieven te ontplooien. Ook ondersteunen wij het streven van de ministers om de lidstaatverklaring te verankeren in de Europese verantwoordingscyclus, waarbij de Nederlandse informatie door de Europese Commissie en vervolgens door de Europese Rekenkamer gebruikt moet kunnen worden.

Verankering lidstaatverklaring in «single audit»-aanpak Het kabinet geeft aan dat bij de ontwikkeling van het rapportagemodel voor de nationale verklaring zoveel mogelijk wordt uitgegaan van de single-audit-gedachte. Het uitgangspunt voor de inrichting van de nationale verklaring sluit daarmee volgens het kabinet naadloos aan bij de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer. De eerdergenoemde centralisatie van de auditfunctie en de certificeringsfunctie vergemakkelijkt een inrichting van de rapportageketen conform de single-audit-gedachte.

NawoordAlgemeneRekenkamer

Wij stemmen in met de reactie van de minister van Financiën en zullen de

ontwikkelingen op dit vlak met belangstelling volgen.

Structuurfondsen: onregelmatigheden en beleidsresultaten In algemene zin onderschrijft het kabinet onze aanbeveling om de ontdekking en melding van onregelmatigheden te verbeteren. Het kabinet stelt dat het inmiddels geformaliseerde Actieplan EFRO maatregelen bevat die bijdragen tot betere en eerdere detectie en vastlegging van onregelmatigheden. Ook is het draaiboek voor onregelmatigheden aangepast en worden er trainingen verzorgd voor de beheersautoriteiten. Volgens het kabinet stellen wij terecht dat onregelmatigheden te allen tijde gemeld dienen te worden, ook al betreft het nog niet aan de Europese Commissie gedeclareerde bedragen. Wel tekent het kabinet daarbij aan dat het de vraag is of dergelijke meldingen niet bijdragen aan de administratieve lasten en bureaucratie voor de lidstaat en de Commissie.

Het kabinet is verder verheugd dat wij de doelrealisatie van het programma van het Europees Sociaal Fonds (ESF) als «redelijk goed» beoordelen en de evaluatieaanpak van het ESF-programma als positief voorbeeld noemen. Het kabinet geeft aan dat voor de periode 2007–2013 is in het nieuwe operationeel programma ruim aandacht besteed aan de opzet van de evaluatie.

Voor het doelstelling 2-programma EFRO geldt dat het Ministerie van EZ voor alle vier de operationele programma’s 2007–2013 in 2006 een ex-ante-evaluatie heeft laten uitvoeren en dat het ministerie in de afgelopen periode veel energie heeft gestoken in onderzoek naar de echte werkgelegenheidseffecten van de structuurfondsprogramma’s. Het ministerie zal zijn inspanningen conform onze aanbeveling opvoeren. Hiermee is volgens het kabinet al concreet een aanvang genomen door het invoeren van een nieuw monitorsysteem voor het bruikbaar maken van de resultaten van het EU-beleid.

NawoordAlgemeneRekenkamer

Wij zijn ingenomen met de toezeggingen van het kabinet om de systemen

voor ontdekking en melding van onregelmatigheden te verbeteren en

zullen de opvolging van deze toezeggingen blijven volgen.

Wij kunnen ons voorstellen dat het kabinet vraagtekens plaatst bij de

melding van onregelmatigheden die al vooraf hersteld en gecorrigeerd

zijn. Wij willen echter in herinnering roepen dat het in de periode

2000–2006 altijd zo was dat de gelden die betrokken waren bij een door de

lidstaat gemelde en gecorrigeerde onregelmatigheid behouden bleven

voor het programma, terwijl dit voor onregelmatigheden die niet gemeld

waren, niet het geval was.

Verder nemen wij met instemming kennis van de aandacht die voor de periode 2007–2013 in het operationeel programma voor ESF besteed is aan de opzet van de evaluatie. Wij zijn verheugd met de toezegging dat het Ministerie van EZ als beleidsverantwoordelijk ministerie voor het doelstelling 2-programma EFRO zijn inspanningen zal opvoeren om de realisatie van EU-beleid beter inzichtelijk te maken. Het invoeren van een monitorsysteem zien wij daarbij als een positieve stap. Wij gaan ervan uit dat dit dan vervolgens bruikbare informatie zal opleveren voor de Tweede Kamer.

DEEL 1 EU-INSTELLINGEN

1 INLEIDING DEEL 1

Deel 1 van het EU-trendrapport 2007 is gericht op de ontwikkelingen in het financieel management, de rechtmatigheid van de bestedingen en de doeltreffendheid van het EU-beleid voor de EU als geheel, op het niveau van de Europese instellingen. Onderstaand overzicht geeft aan welke onderwerpen uit het EU-trendrapport in deel 1 aan de orde komen.

Deel 1: Kwaliteit EU systemen financieel management, rechtmatigheid en doeltreffendheid EU-beleid voor totaal en per begrotingshoofdstuk

Ontwikkelingen in beleid EU voor financieel management

Kwaliteit systemen financieel management EU

-

Rechtmatigheid bestedingen per hoofdstuk EU-begroting

Doeltreffendheid beleid per hoofdstuk EU-begroting

Aan de orde komen hierbij:

• • 

  Financiële perspectieven
• • 

  Ontwikkelingen financieel management
• • 

  Beleidswijzigingen per uitgavencategorie

Aan de orde komen hierbij: Aan de orde komen hierbij: Aan de orde komen hierbij:

Planning en begroting Controle en onderzoek Interne audit Verantwoording Externe audit

Eigen middelen Gemeenschappelijk landbouwbeleid Structurele acties Intern beleid Externe maatregelen Pretoetreding Administratieve uitgaven

Gemeenschappelijk landbouwbeleid Structurele acties Intern beleid

Wordt volledig behandeld, inclusief indicatoren

Wordt op hoofdlijnen behandeld, met indicatoren (indien reeds beschikbaar)

Wordt buiten beschouwing gelaten

Leidt idealiter tot

Zoals het overzicht aangeeft ligt in deel 1 de nadruk op de kwaliteit van de systemen voor financieel management in de EU en de rechtmatigheid van de bestedingen in de EU als geheel (per begrotingshoofdstuk). Voor deze aspecten formuleren we indicatoren. Op basis van openbaar beschikbare informatie kennen we daaraan vervolgens waarden toe. Ook de onderwerpen in de grijsgetinte blokken («recente ontwikkelingen in het beleid van de EU voor financieel management» en «informatie over de doeltreffendheid van het EU-beleid») krijgen aandacht in deel 1, maar meer in beschrijvende zin.

De indeling van deel 1 is als volgt:

• • 

  Hoofdstuk 2: kerncijfers EU-breed over bijdragen van lidstaten aan de EU-begroting en de uitgaven van de EU in de lidstaten.
• • 

  Hoofdstuk 3: ontwikkelingen in het EU-beleid op het gebied van financieel management, zoals de nieuwe financiële perspectieven 2007-2013, en het vanuit het Europees Parlement en de Europese Commissie geïnitieerde streven naar een andere controlesystematiek in de Unie.

Hoofdstuk 4: globale beoordeling van de kwaliteit van het financieel management van de Europese Commissie, op basis van enkele indicatoren ter zake van begroting, controle, audit en verantwoording. Hoofdstuk 5: beoordeling van het inzicht in en mate van rechtmatigheid van de bestedingen per hoofdstuk van de EU-begroting, aan de hand van enkele indicatoren.

Hoofdstuk 6: beschrijving van een aantal bevindingen over de doeltreffendheid van het EU-beleid voor de drie belangrijkste geldstromen: gemeenschappelijk landbouwbeleid, structuurbeleid en intern beleid. Hoofdstuk 7: conclusies en trends bij deel 1.

2 EU-BREED: KERNCIJFERS 2005

Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de ontvangsten van de EU tot en met 2005, oftewel de bijdragen die de lidstaten leveren aan de EU-begro-ting (§ 2.1) en van de uitgaven die de EU doet vanuit deze begroting (§ 2.2). Ook staan we stil bij het saldo van deze bijdragen en uitgaven: het overschot op de EU-begroting als gevolg van onderbesteding (§ 2.3).

2.1 Bijdragen lidstaten aan EU-begroting

In 2004 en 2005 werden de totale uitgaven van de EU begroot op respectievelijke 99,7 en € 106,3 miljard.

Om de uitgaven te financieren hebben de lidstaten zoals elk jaar een per land vastgesteld bedrag afgedragen aan Brussel. Deze bijdragen aan de begroting van de EU vormen het grootste deel van de zogenoemde eigen middelen van de EU.

2.1.1 Eigen middelen

De eigen middelen van de EU zijn opgebouwd uit drie soorten bijdragen (ook wel: afdrachten) van de lidstaten:

• • 

  traditionele eigen middelen: 75% van de door de lidstaten geïnde landbouwrechten, heffingen suiker en douanerechten;
• • 

  BTW-middelen: een EU-breed vastgesteld percentage (met een plafond) van de BTW-grondslag oftewel het consumptiepeil van de afzonderlijke lidstaten;
• • 

  Afdrachten die gerelateerd zijn aan het bruto nationaal inkomen (BNI) van de lidstaten.

Overzicht 1. Werkelijke ontvangsten EU 2000–2005 (in miljoenen euro’s).

	2000	2001	2002	2003	2004	2005
	werkelijke	werkelijke	werkelijke	werkelijke	werkelijke	werkelijke
	ontvangsten	ontvangsten	ontvangsten	ontvangsten	ontvangsten	ontvangsten
Traditionele eigen middelen:	15 267,1	14 589,2	9 214,0	10 857,2	12 307,1	14 063,1
Landbouwrechten	1 198,4	1 132,9	1 180,3	1 349,1	1 751,2	1 350
Heffingen Suiker	1 196,8	840,0	864,8	510,8	535,5	695,1
Douanerechten	14 568,3	14 237,4	12 917,5	12 616,1	14 122,8	12 017,2
Af: inningskosten	-  1 696,3	-  1 621,0	-  5 748,6	-  3 618,9	-  4 102,4	-  4 687,7
BTW-middelen	35 192,5	31 320,3	22 388,2	21 260,1	13 912,2	16 018,0
BNI-afdracht	37 580,5	34 878,8	45 947,6	51 235,2	68 982,0	70 860,6
Correctie Verenigd Koninkrijk*	-  70,9	70,3	148,2	280,1	-  148	-  130,6
Werkelijk afgedragen eigen middelen	87 969,2	80 718,1	77 698,0	83 632,5	95 053,3	100 811,1
Overige ontvangsten:	4 755,2	13 571,2	17 736,4	9 836,1	8 458,7	6 279,5
Overschot voorgaand jaar	3 209,1	11 612,7	15 375,0	7 676,8	5 693,0	3 262,7
Diverse ontvangsten	1 546,1	1 958,5	2 361,4	2 159,3	2 765,7	3 016,8
Totaal	92 724,4	94 289,3	95 434,4	93 468,6	103 511,9	107 090,6

Bron: Jaarverslagen Europese Rekenkamer 2000–2005.

• * 

  Het hier weergegeven bedrag is niet de «rebate» voor het Verenigd Koninkrijk, maar een boekhoudkundige verrekening daarvan. De «rebate» zelf

(dit is het deel van de Britse afdracht aan de EU dat het Verenigd Koninkrijk nog steeds krijgt gecompenseerd vanwege het welvaartsverschil dat

vroeger bestond tussen dit land en de overige lidstaten) bedroeg in 2005 ruim € 5 miljard.

Het overzicht laat zien dat er na jaren van min of meer gelijkblijvende bijdragen van de lidstaten aan de EU-begroting, sinds 2004 sprake is van een toename. De reden daarvoor ligt in de toetreding van tien nieuwe lidstaten aan de Unie in 2004.

2.1.2 Overige bijdragen lidstaten

Europees Ontwikkelingsfonds

Het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) geeft financiële ondersteuning

aan projecten en programma’s die bijdragen aan sociale en economische

ontwikkeling van landen en gebieden in Afrika, het Caribisch gebied en de

Stille Oceaan. Het fonds wordt apart van de algemene begroting van de

EU geadministreerd en heeft een eigen financieel reglement.¹

In juli 2006 bracht de Europese Commissie het jaarlijks rapport uit over

het financieel management van het EOF (Europese Commissie, 2006a). Dit

rapport heeft betrekking op de afwikkeling van de zesde tot en met het

achtste ontwikkelingsfonds en het lopende, negende fonds. Het negende

fonds heeft een looptijd tot december 2007.

De bijdragen uit de lidstaten aan het negende EOF bedroegen tezamen € 14,943 miljard. Overdrachten uit de oude EOF’s bedroegen volgens het verslag eind 2005 € 29,512 miljard. In totaal was er eind 2005 dus een bedrag beschikbaar van ruim € 44 miljard.

Bij de besluitvorming over de financiële perspectieven voor de periode 2007–2013 is besloten geen verandering aan te brengen in de wijze waarop het EOF gefinancierd wordt. Het EOF wordt derhalve niet opgenomen in de EU-begroting.

2.2 Uitgaven door EU 2000–2005

2.2.1 Gerealiseerde uitgaven EU per begrotingshoofdstuk

Overzicht 2 toont de gerealiseerde uitgaven (2000–2005) van de EU per begrotingshoofdstuk. Er zijn vijf beleidshoofdstukken: gemeenschappelijk landbouwbeleid, Structurele acties, intern beleid, externe maatregelen en pre-toetredingssteun. Onder de «administratieve uitgaven» vallen behalve uitgaven voor de Commissie en pensioenen ook de uitgaven voor de andere instellingen van de EU, zoals het Europees Parlement en de Europese Rekenkamer.

Overzicht 2. Werkelijk verrichte betalingen per begrotingshoofdstuk financiële perspectieven 2000–2005 (in miljoenen euro’s).

	2000	2001	2002	2003	2004	2005
Gemeenschappelijk landbouwbeleid	40 505,9	41 533,9	43 520,6	44 379,2	43 579,4	48 465,8
Structurele acties	27 590,8	22 455,8	23 499,0	28 527,6	34 198,3	32 763,2
Intern beleid	5 360,8	5 303,1	6 566,7	5 671,8	7 255,2	7 972,1
Externe maatregelen	3 841,0	4 230,6	4 423,7	4 285,8	4 605,8	5 013,1
Pre-toetredingssteun	1 203,4	1 401,7	1 754,4	2 239,8	3 052,9	2 984,6
Administratieve uitgaven	4 643,0	4 855,1	5 211,6	5 305,2	5 856,4	6 191,4
Compensatie nieuwe lidstaten	-	-	-	-	1 409,5	1 305,0
Reserves	186,3	207,2	170,5	147,9	181,9	140,1
Totaal	83 331,1	79 987,4	85 144,5	90 5 57,3	100 139,4	104 835,2

Bron: Jaarverslagen Europese Rekenkamer 2000–2005.

¹ Financieel Reglement van 27 maart 2003 van toepassing op het Europees Ontwikkelingsfonds. Publicatieblad van de Europese Unie, L83 van 1 april 2003.

Het overzicht laat zien dat er sinds 2003 sprake is van een toename van de werkelijk verrichte betalingen bij het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het intern beleid, de externe maatregelen en de administratieve uitgaven. Bij het structuurbeleid en de pre-toetredingssteun is juist sprake van minder betalingen.

De bedragen die in 2004 en 2005 zijn uitbetaald onder de noemer «compensatie» waren bedoeld om ervoor te zorgen dat de nieuwe

lidstaten in de eerste jaren van hun lidmaatschap netto-ontvanger zouden zijn. In 2005 waren deze bedragen lager dan in 2004.

2.2.2 Overige uitgaven

Europees ontwikkelingsfonds

In totaal hadden aan het eind van 2005 de lidstaten ruim € 44 miljard bijgedragen aan het zesde tot en met het negende EOF. Van dit beschikbare totaalbedrag was volgens het jaarlijks rapport over het financieel management van het Europees Ontwikkelingsfonds eind 2005 bijna € 39 miljard gecommitteerd, en ruim € 28 miljard besteed (Europese Commissie, 2006a). Voor bijna € 16 miljard was aan het einde van 2005 dus nog niet duidelijk waaraan het besteed zou gaan worden.

2.3 Saldo EU-begroting

Anders dan de Nederlandse begroting mag de EU-begroting geen overschot of tekort hebben. Alle uitgaven moeten worden gedekt door inkomsten en niet-bestede kredieten moeten terugvloeien naar de lidstaten. Dat laatste gebeurt ofwel door de betreffende bedragen te verrekenen met de afdrachten van de lidstaten over latere jaren, ofwel door de bedragen volgens een bepaalde verdeelsleutel terug te storten aan de lidstaten.

In 2005 bedroeg het overschot op de EU-begroting (exclusief wisselkoersverschillen en bestemmingsontvangsten) ruim € 2,2 miljard. In de jaren 2001–2004 was dit respectievelijk € 14,9 miljard, € 8,4 miljard, € 5,5 miljard en € 2,1 miljard. Er is dus in de afgelopen jaren sprake van een stapsgewijze afname van het overschot, met een stabilisatie in 2004 en 2005.

3 ONTWIKKELINGEN IN BELEID FINANCIEEL MANAGEMENT EU

In dit hoofdstuk schetsen we de ontwikkelingen die zich in het afgelopen jaar hebben voorgedaan in het EU-beleid voor financieel management. Allereerst komen de onderhandelingen over de nieuwe financiële perspectieven aan de orde (§ 3.1). Vervolgens gaan we in op de voorstellen die van verschillende kanten zijn gedaan om het internecontrolesysteem te verbeteren (§ 3.2). Ten slotte staan we stil bij de overige relevante beleidswijzigingen; we behandelen deze per uitgavencategorie (§ 3.3).

3.1 Financiële perspectieven 2007-2013

Op 15 en 16 december 2005 voerden de EU-regeringsleiders in de Europese Raad overleg over de financiële perspectieven 2007-2013, onder voorzitterschap van het Verenigd Koninkrijk. Discussiepunten waren:

• • 

  een voorgestelde verlaging van de structuurfondsen;
• • 

  een voorgestelde bezuiniging op plattelandsontwikkeling (in reactie op het Commissievoorstel ter zake en een eerder compromisvoorstel van het Luxemburgse voorzitterschap);
• • 

  een reductie op de «rebate» voor het Verenigd Koninkrijk.²

Nederland was ontevreden over de voorgestelde verbetering van de Nederlandse nettobetalingspositie met €850 miljoen per jaar (oftewel € 5,9 miljard over de gehele periode 2007-2013). Op 17 december 2005 kwam het laatste onderhandelingsbod ter tafel. De belangrijkste elementen daarin waren een reductie op de Britse «rebate» van € 10,5 miljard voor de gehele periode 2007-2013 en toekenning van meer EU-middelen aan met name de nieuwe lidstaten. Hiermee zou het uitgavenniveau komen te liggen op 1,045% van het gezamenlijke bruto nationaal inkomen (BNI).

Gevolgen van het EU-begrotingsvoorstel 2007–2013 voor Nederland

Voor Nederland was in het Britse voorstel een correctie van € 1 miljard per jaar opgenomen, die deels zou worden gegenereerd door een korting op de BTW-afdrachten en deels door een jaarlijkse korting op de Nederlandse BNI-afdrachten. Door de combinatie van een relatief laag uitgavenplafond (1,045%) en de specifieke korting voor Nederland, zou met dit voorstel een besparing van ongeveer € 7 miljard in de periode 2007–2013 voor Nederland worden gerealiseerd (Europese Raad, 2005).

²  Dit is het deel van de Britse afdracht aan de EU dat het Verenigd Koninkrijk krijgt gecompenseerd vanwege het welvaartsverschil dat vroeger bestond tussen dit land en de overige lidstaten.

³  Gezien de voortdurende onderbesteding op de EU-begroting in de periode 2000–2006 is dit percentage echter nooit gehaald.

⁴  Het bedrag betreft de vastleggingskredieten.

⁵  In prijzen 2006 betekent dit – inclusief inflatie een totaal begrotingsbedrag van circa € 975 miljard. Zie 2006/C 139/01, Publicatieblad van de EU, C139 van 14 juni 2006 en COM(2006) 327 def. van 22 juni 2006. De financiële perspectieven van de EU-25 bedroegen voor de periode 2000–2006 in prijzen 2006 € 752,2 miljard. Zie 2005/708/EG, Publicatieblad L269 van 14 oktober 2005.

Alle 25 lidstaten hebben uiteindelijk ingestemd met het Britse voorstel. Concreet betekent dit dat er voor de nieuwe financiële perspectieven wordt gewerkt met een maximumpercentage van 1,045% van het gezamenlijk BNI. Voor de financiële perspectieven 2000–2006 bedroeg dit percentage nog circa 1,10% van het gezamenlijk BNI.³

In mei 2006 is over de financiële perspectieven 2007–2013 een nieuw «interinstitutioneel» akkoord gesloten tussen de Europese Raad (i.e. de nationale regeringsleiders), de Europese Commissie en het Europees Parlement. De Europese Raad van december 2005 had het totaalbedrag van de perspectieven vastgesteld op € 862,4 miljard.⁴ In de onderhandelingen met het Parlement werd dit verhoogd tot € 864,3 miljard (prijzen

2004).⁵

Op 17 mei 2006 zijn de afspraken goedgekeurd door het Europees Parlement. Daarbij heeft het Parlement wel aangegeven dat een aantal

problemen nog opgelost diende te worden, zoals de wijze waarop de uitgaven worden gedekt.

Pas nadat alle lidstaten het nieuwe akkoord hebben geratificeerd, zal het met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2007 inwerking treden.

3.2 Stand van zaken verbetering financieel management

3.2.1 Routekaart en actieplan Europese Commissie

Ontwikkelingen rond de routekaart

In het EU-trendrapport 2006 hebben wij vermeld dat de Commissie in 2005 een «routekaart» voor een geïntegreerd interne-controlekader heeft gepresenteerd. Deze routekaart werd op 15 juni 2005 voorgelegd aan het Europees Parlement, de Raad van Ministers en de Europese Rekenkamer. In de routekaart werd voorgesteld de lidstaten een nadrukkelijker rol te laten spelen bij controle en verantwoording over de besteding van EU-gelden. De bedoeling hiervan was de instellingen en de lidstaten aan te moedigen tot nauwere samenwerking, om zo te komen tot een kader voor interne controles op de EU-geldstromen van begin tot eind. De Europese Rekenkamer zou daarmee van voldoende en redelijke bewijzen kunnen worden voorzien om een positieve betrouwbaarheidsverklaring te kunnen opstellen over de wettigheid en regelmatigheid van de transacties, voornamelijk betalingen (Europese Commissie, 2005a). In de Ecofinraad van 8 november 2005 bleek dat er onder de lidstaten onvoldoende steun bestond voor deze plannen van de Commissie. Met name het voorstel om te komen tot «lidstaatverklaringen» (waarin een nationale regering verantwoording af over de juiste besteding van ontvangen EU-gelden), riep veel weerstand op.

De regeringsleiders hebben uiteindelijk een aantal instructies opgesteld voor de nadere uitwerking (maar ook inperking) van de plannen van de Commissie.

Het actieplan

De diensten van de Europese Commissie hebben parallel aan de gebeurtenissen rond de routekaart een inventarisatie gemaakt van de bestaande leemten («gap assessment») in de huidige interne controle op de besteding van EU-gelden. Daarbij werd de huidige situatie vergeleken met een geïntegreerd interne-controlekader dat een aanvaardbare controlezekerheid zou bieden.⁶

Op basis van deze «gap assessment» en de instructies van de Raad heeft de Commissie op 17 januari 2006 een actieplan voor een geïntegreerd interne-controlekader uitgebracht (Europese Commissie, 2006b). Het actieplan omvat een lijst van in 2006-2007 uit te voeren stappen op basis van de wensen die het Europees Parlement en de Raad naar aanleiding van de «routekaart» hadden. De acties betreffen:

• • 

  vereenvoudiging van regelgeving en het opstellen van gemeenschappelijke controlebeginselen (acties 1-4);
• • 

  beheersverklaringen en controlezekerheid, waaronder lidstaatverklarin-gen (acties 5-8);
• • 

  «single audit»-aanpak: resultaten bekendmaken en prioriteit geven aan kostenbatenverhouding (acties 9-11);
• • 

  het oplossen van sectorspecifieke leemten (acties 12-16).

⁶ Bron: http://ec.europa.eu/commission_ barroso/kallas/positive_declaration_en.htm (website EU-commissaris Kallas), geraadpleegd op 6 november 2006.

In juli 2006 heeft de Commissie een notitie gepresenteerd over de voortgang die inmiddels was geboekt met de implementatie van het actieplan (Europese Commissie, 2006c). De meeste voortgang bleek te zijn geboekt met het oplossen van sectorspecifieke leemtes. Verder wordt

gemeld dat de National Audit Office (Verenigd Koninkrijk) en het Nederlandse Ministerie van Financiën de mogelijkheden voor het opstellen van een lidstaatverklaring aan het verkennen waren.

Met een ander initiatief uit het actieplan van de Europese Commissie, de «contracts of confidence», was medio 2006 nog geen concrete vordering gemaakt.⁷ Het betreft hier de wens van de Commissie om voor het beheer van structuurfondsmiddelen bilaterale contracten af te sluiten met individuele lidstaten. Volgens het actieplan zouden per 30 september 2006 deze contracten moeten zijn gesloten met minimaal acht lidstaten, op basis van vrijwillige medewerking.

Uit de genoemde notitie van de Commissie blijkt dat er slechts met drie lidstaten (Oostenrijk, Portugal en het Verenigd Koninkrijk)⁸ onderhandelingen gaande zijn. De notitie geeft niet aan hoe de «contracts of confi-dence» zich volgens de Commissie verhouden tot lidstaatverklaringen.

Overigens zal de Commissie ieder jaar een gedetailleerd verslag openbaar maken over de geboekte voortgang; het eerste zal eind 2006 worden uitgebracht.

3.2.2 Financiële perspectieven en financieel reglement

Meer verantwoordelijkheid lidstaten voor beheer EU-geldstromen Het interinstitutionele akkoord over de nieuwe financiële perspectieven 2007–2013 gaat ook in op verbetering van het financieel management en de rol van lidstaten daarin. Artikel 44 stelt dat het Europees Parlement, de Raad van Ministers en de Europese Commissie het eens zijn over het belang van de verbetering van interne controle zonder dat dit administratieve lasten met zich meebrengt. Om te komen tot een positieve betrouw-baarheidsverklaring van de Europese Rekenkamer vinden ze dat prioriteit moet worden gegeven aan een solide financieel management van geldstromen voor programma’s die gezamenlijk (in «gedeeld beheer») worden uitgevoerd door de Commissie en partijen in de lidstaten. In dit verband dienen de relevante audit-autoriteiten van de lidstaten een overzicht te maken van de mate waarin de management- en controlesystemen voldoen aan de regels van de EU. De lidstaten zouden jaarlijks op het van toepassingen zijnde nationale niveau een samenvatting moeten maken van de beschikbare audits en verklaringen.

⁷  Zie voor een nadere bespreking van de «contracts of confidence» het EU-trendrapport 2006 , p. 28 (Algemene Rekenkamer, 2006).

⁸  Voor deze laatste lidstaat betreft het alleen Wales.

⁹  In het COREPER van 17 oktober 2006 zijn wijzigingen in het document aangebracht, maar is dit specifieke onderwerp aangeno-

De Spaanse delegatie (met steun van Duitsland, België, Frankrijk, Italië, Griekenland en Litouwen) heeft een unilaterale verklaring gevoegd bij het nieuwe interinstitutionele akkoord. Hierin geeft Spanje aan dat artikel 44 geen verandering brengt in de volledige verantwoordelijkheid van de Commissie voor de implementatie van de EU-begroting zoals vastgelegd in artikel 274 van het Verdrag, en dat alléén de Commissie informatie aan het Europees Parlement kan sturen over de uitvoering van de begroting en het functioneren van de financiële controlesystemen. De inhoud van artikel 44 van het interinstitutionele akkoord is door het Comité van Permanente Vertegenwoordigers (COREPER) van 19 oktober 2006 verwerkt in de herziening van het financieel reglement (Europese Raad, 2006a).⁹ Daarin wordt nu ook aangegeven dat Lidstaten de betreffende jaarlijkse samenvatting op moeten stellen.

3.2.3 Andere initiatieven Europese Commissie

Europees transparantie-initiatief

De inspanningen van de Europese Commissie om te komen tot meer

men.

transparantie gaan door. Nadat zij eerder (9 november 2005) het voorstel voor een «Europees transparantie-initiatief» had gelanceerd (Europese Commissie, 2005b), bracht zij op 3 mei 2006 een «groenboek» uit over dit onderwerp (Europese Commissie, 2006d). In dit groenboek zijn drie onderwerpen aangewezen waarover de Commissie een open, publieke raadpleging organiseert. Deze drie onderwerpen zijn:

• • 

  een beter gestructureerd kader voor activiteiten van belangenvertegenwoordigers (lobbyisten);
• • 

  terugkoppeling over de minimumnormen die de Commissie hanteert voor raadpleging van belanghebbenden ;
• • 

  verplichte openbaarmaking van informatie over eindbegunstigden van EU-subsidies die in gedeeld beheer met de lidstaten worden uitgegeven.

Het doel van de openbare raadpleging is om te komen tot concrete maatregelen en zonodig wetgevingsvoorstellen over transparantie. De publieke raadpleging vindt plaats met behulp van een website waarop geïnteresseerden en belanghebbenden hun mening aan de Commissie kenbaar kunnen maken.¹⁰

Voorbeeld van een transparantiemaatregel

Een concreet voorbeeld van een Commissiemaatregel die moet zorgen voor meer transparantie, is onlangs getroffen vanuit het DG Begroting. Dit DG heeft aan alle nationale rekenkamers van de lidstaten een lijst gestuurd met bedragen die door de eigen lidstaat in 2005 uit het EU-budget zijn ontvangen. Het aan Nederland toegestuurde overzicht is opgenomen in § 14.1 van dit rapport.

Overigens wordt ook buiten de Commissie, bijvoorbeeld door belangenorganisaties, gewerkt aan transparantie. Zo worden de eindbegunstigden van EU-subsidies inmiddels door verschillende instanties openbaar gemaakt op diverse websites. De Commissie presenteerde bijvoorbeeld een website met gegevens over landbouwsubsidies alsmede een centraal webportaal met informatie over eindbegunstigden die door de Commissie beheerde EU-subsidies ontvangen.¹¹ Op termijn zullen op dit webportaal links naar websites van lidstaten worden opgenomen waarop informatie is te vinden over eindbegunstigden van EU-subsidies die in gedeeld beheer worden besteed (Fischer Boel, 2006).

3.3 Beleidswijzigingen per uitgavencategorie

3.3.1 Gemeenschappelijk landbouwbeleid

¹⁰  De website http://ec.europa.eu/comm/eti/ index_en.htm stond vanaf de openbaarmaking van het groenboek (3 mei 2006) tot en met 31 augustus 2006 open. Alle bijdragen van geconsulteerde organisaties werden op de website gepubliceerd.

¹¹  Http://www.farmsubsidy.org en http://ec.europa.eu/grants/beneficaries_en.htm.

¹²  Om in aanmerking te komen voor de bedrijfstoeslag, moet de boer beschikken over toeslagrechten. Deze toeslagrechten worden berekend op basis van de betalingen die hij tijdens de referentieperiode 2000–2002 heeft ontvangen (historisch model).

De hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid staat al jaren op de Europese agenda; het formele besluit hiertoe van de Landbouwraad, waarin de landbouwministers van de lidstaten zitting hebben, dateert van juni 2003 (Europese Raad, 2003).

In hoofdlijnen komt het nieuwe systeem erop neer dat subsidies in de nabije toekomst niet langer gebaseerd zijn op hoeveelheden en aantallen geproduceerde producten, maar op historische gegevens over eerder verkregen landbouwsubsidies,¹² die per bedrijf in één bedrag worden uitgekeerd (de zogenoemde bedrijfstoeslag of «single farm payment»). Dit nieuwe, van de productie ontkoppelde subsidiesysteem moet voorkomen dat er overschotten ontstaan. Verder zou er in het nieuwe systeem meer geld vrij moeten komen voor kleinere bedrijven en voor plattelandsontwikkeling, doordat betalingen aan grote bedrijven worden verlaagd (in EU-jargon: «gemoduleerd»). Daarnaast is besloten dat de marktordenings-

mechanismen voor melk, rijst, granen, harde tarwe, gedroogde voedergewassen en noten worden hervormd.

«Cross-compliance»

Om in aanmerking te komen voor landbouwsubsidies moeten producenten van landbouwproducten voldoen aan een aantal randvoorwaarden (de zogenoemde «cross compliance»). De landbouwer dient zijn grond in goede landbouwconditie te houden en bepaalde regels in acht te nemen inzake de gezondheid van mens, dier en plant en inzake milieu en dierenwelzijn.

De eisen op het punt van goede landbouwpraktijken mogen overigens per lidstaat worden vastgesteld, afhankelijk van de landbouwomstandigheden en de milieu- en bodemgesteldheid van die lidstaat. Voldoet een aanvrager niet aan de randvoorwaarden, dan wordt zijn subsidie gekort. Voorlopig lijkt de controle op het al dan niet voldoen aan de randvoorwaarden een van de ingewikkeldste punten van het hervormde landbouwbeleid te worden.

Beschikbaarbudget

Volgens de financiële perspectieven 2007–2013 is er voor het hervormde landbouwbeleid van de Unie (inclusief Roemenië en Bulgarije) € 418 miljard beschikbaar. Hiervan is € 330,1 miljard beschikbaar voor marktordeningsmechanismen en rechtstreekse betalingen (Europese Commissie, 2006e).¹³ Ter vergelijking: in de periode 2000–2006 was dit respectievelijk € 333,6 miljard en € 294,3 miljard.¹⁴

¹³  In lopende prijzen.

¹⁴  Besluit 2005/708/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 tot aanpassing van de financiële vooruitzichten 2000–2006.

¹⁵  Het nationale totaalbedrag wordt door de Commissie vastgesteld en is gelijk aan de som van alle rechtstreekse betalingen die de betrokken lidstaat op grond van de gewone regelingen voor rechtstreekse betalingen zou ontvangen. Artikel 143 ter van Verordening (EG) nr. 1782/2003.

¹⁶  Er zijn in het kader van deze regeling geen braakleggingsverplichtingen en geen betalingen per dier of per geproduceerde ton product; er zijn alleen betalingen per hectare landbouwgrond.

¹⁷  Bron: http://ec.europa.eu/agriculture/ markets/sfp/faq/index_nl.htm#5 (website Europese Commissie).

Nieuwe lidstaten en het hervormde gemeenschappelijk landbouwbeleid De tien lidstaten die in 2004 tot de EU zijn toegetreden kunnen gedurende een overgangsperiode van drie jaar (die met twee jaar kan worden verlengd) voor de toekenning van rechtstreekse betalingen aan de landbouwers gebruikmaken van een specifieke regeling, waarbij alleen de oppervlakte van een landbouwbedrijf maatgevend is voor de hoogte van de subsidie.¹⁵ Deze regeling (de «regeling inzake een enkele areaalbetaling») is eenvoudiger dan de regeling voor bedrijfstoeslagen, omdat slechts bepaalde instrumenten van het geïntegreerd beheer- en controlesysteem hoeven te worden gebruikt.¹⁶

Alle nieuwe lidstaten met uitzondering van Slovenië en Malta passen de regeling inzake een enkele areaalbetaling toe. Slovenië en Malta hebben ervoor gekozen de oude regelingen voor akkerbouwgewassen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid toe te passen.

Recapitulatie stand van zaken hervorming gemeenschappelijk

landbouwbeleid

In juli 2006 was de situatie in de lidstaten volgens informatie van de

Europese Commissie als volgt:¹⁷

• • 

  Tien lidstaten (België, Denemarken, Duitsland, Ierland, Italië, Luxemburg, Oostenrijk, Portugal, het Verenigd Koninkrijken Zweden) passen vanaf 2005 de bedrijfstoeslagregeling toe. In deze lidstaten bestaan er geen areaalbetalingen voor akkerbouwgewassen meer; deze zijn volledig in de bedrijfstoeslag opgenomen.
• • 

  Zeven lidstaten (Finland, Griekenland, Frankrijk, Malta, Nederland, Slovenië en Spanje) moeten de bedrijfstoeslagregeling in 2006 of uiterlijk in 2007 invoeren. In deze lidstaten is in 2005 nog de traditionele regeling voor akkerbouwgewassen toegepast en blijft die regeling gelden tot en met het jaar vóór de invoering van de bedrijfstoeslagregeling.
• • 

  Acht nieuwe lidstaten (Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Slowakije en Tsjechië) passen de regeling inzake een enkele areaalbetaling toe. Na afloop van de overgangsperiode tot uiterlijk in 2009, zal in die lidstaten ook de bedrijfstoeslagregeling gelden.

Wijzigingen van het financieel management

Het beheer van de Europese landbouwgelden zal de volgende veranderingen ondergaan:

• • 

  Met ingang van boekjaar 2007, dat begint op 16 oktober 2006, wordt het gemeenschappelijk landbouwbeleid gefinancierd uit twee nieuwe fondsen: het Europees Landbouwgarantiefonds (ELG) en het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO). Uit elk van deze twee fondsen wordt één pijler van het gemeenschappelijk landbouwbeleid gefinancierd, respectievelijk inkomenssteun - de bedrijfstoeslagen en marktordeningsregelingen -(eerste pijler) en plattelandsontwikkeling (tweede pijler).¹⁸ Het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (waaruit tot die tijd de landbouwsubsidies worden betaald) zal worden opgeheven.
• • 

  Naleving van de randvoorwaarden voor landbouwsubsidies zal worden gecontroleerd door nationale autoriteiten die eerder ook al actief waren op het terrein van handhaving.
• • 

  In het nieuwe regime zal het aantal betaalorganen in de lidstaten tot een minimum aantal worden beperkt. Hiermee verwacht de Europese Commissie beter zicht te krijgen op de uitvoering in de lidstaten en eenduidige uitvoering van de subsidieregels te kunnen vergemakkelijken.
• • 

  De hoofden van de betaalorganen in de lidstaten gaan jaarlijks, vanaf het boekjaar 2007 een «statement of assurance» (borgingsverklaring) afgeven bij de jaarafrekening.

3.3.2 Structuurbeleid

Op 1 januari 2007 begint de nieuwe programmaperiode van het structuurbeleid waarvoor de Europese Commissie in juli 2004 een pakket met voorstellen had ingediend. Figuur 4 geeft een schematisch overzicht van de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de voorgaande programmaperiode.

18

Zie Verordening (EG) nr. 1290/2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.

Figuur 4. Vergelijking structuurfondsperiodes 2000-2006 en 2007-2013

Veranderingen in de financiële en organisatorische randvoorwaarden

Budget

Certificering

■vulling subsidiabiliteit

Cohesiefonds

€ 258,7 miljard, waarvan € 27,8 miljard uit het Cohesiefonds

Drie doelstellingen, vier communautaire initiatieven, innovatieve acties

Zes fondsen: EFRO, EFS, EOGFL-O, EOGFL-G, FIOV, Cohesiefonds

^reaus invulling pzet

Drie programmeringsniveaus: communautair steunbestek, enkelvoudig programmeringsdocument (EPD), programmacomplement

Geen

Europese vaststelling regels subsidiabiliteit

Additionalrtert Toetsing additionaliteit

Ierland, Griekenland, Portugal en Spanje

Aparte regimes voor het Cohesiefonds en overige structuurfondsen

N+2-regel

Autoriteiten

Managementautoriteit en betaalautoriteit

We lichten de drie nieuwe doelstellingen hieronder kort toe (Europese Raad, 2006b):

• • 

  Convergentie. Met deze doelstelling, die dichtbij de oude doelstelling 1 ligt, wordt beoogd de minst ontwikkelde lidstaten en regio’s binnen de Unie sneller aansluiting te laten vinden bij de meer ontwikkelde, door bevordering van de omstandigheden voor economische groei en werkgelegenheid. De financiering zal uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF) en het Cohesiefonds komen. Voor deze doelstelling is € 283 miljard (81,7% van het totaal van de structuurfondsmiddelen) toegewezen.
• • 

  Regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid. Deze doelstelling is erop gericht om het concurrentievermogen en de aantrekkingskracht van de regio’s binnen de Unie te versterken, en de werkgelegenheid in deze gebieden te verbeteren. De doelstelling geldt voor andere dan de minst begunstigde regio’s. De voor deze doelstelling bestemde middelen bedragen € 55 miljard (ofwel 15,8% van het totaal van de structuurfondsmiddelen), gelijkelijk verdeeld tussen het EFRO en het ESF.
• • 

  Europese territoriale samenwerking. Deze doelstelling richt zich op versterking van de samenwerking op grensoverschrijdend, transnationaal en interregionaal vlak, uitgaande van het oude initiatief Interreg. De financiering zal vanuit het EFRO plaatsvinden. De totale

middelen voor deze doelstelling bedragen € 8,1 miljard (2,4% van het totaal van de structuurfondsmiddelen).

De jaarlijkse toewijzing van middelen geschiedt op basis van een «progressief maximeringssysteem»: naarmate de relatieve welvaart in een lidstaat hoger is wordt het maximum te ontvangen middelen lager. Het toegewezen bedrag zal altijd lager zijn dan 4% van het bruto binnenlands product (BBP) van de betrokken lidstaat.

Verder wordt voor technische bijstand (beheerskosten) 0,3% van het totaal toegewezen. Lidstaten mogen daarnaast op eigen initiatief een «prestatie-en kwaliteitsreserve» aanleggen van 3% van de middelen (Europese Raad, 2006b, artikel 50). Ten slotte mag een lidstaat op eigen initiatief een reserve¹⁹ aanleggen om de gevolgen te kunnen opvangen van onvoorziene lokale of sectorale economische crises (Europese Raad, 2006b, artikel 51).

Een gedeelte van de toegewezen middelen wordt door de Commissie «ambtshalve doorgehaald» (geschrapt) als er geen gebruik van is gemaakt of als aan het einde van het tweede jaar volgend op dat van de toewijzing (de «n+2»-regel) geen enkele betalingsaanvraag is binnengekomen. een uitzondering op deze regel geldt met ingang van de nieuwe programmaperiode voor lidstaten die over de periode 2001–2003 een BBP hadden van minder dan 85% van het gemiddelde van de EU-25 over dezelfde periode. Voor deze lidstaten blijven toegewezen gelden drie jaar beschikbaar (de «n+3»-regel) (Europese Raad, 2006b, artikel 91).

Beheer, toezicht en controle

Beheer, toezicht en controle op de programma’s vinden plaats door drie

instanties die in de structuurfondsverordening worden genoemd:

• 1. 

  Een managementautoriteit. Deze is ervoor verantwoordelijk dat een operationeel programma op efficiënte, doeltreffende en correcte wijze wordt beheerd en uitgevoerd. Zij legt de Commissie uiterlijk op 30 juni van elk jaar een jaarverslag over de uitvoering (voor het eerst in 2008) en uiterlijk op 31 maart 2017 een eindverslag voor.
• 2. 

  Een certificeringsautoriteit. Deze certificeert uitgavenstaten en betalingsaanvragen en dient deze in bij de Commissie. Door middel van de certificering verklaart deze autoriteit dat de documenten juist zijn en in overeenstemming met de communautaire en nationale voorschriften. Zij houdt de boekhoudkundige gegevens bij en zorgt voor de terugvordering van de EU-subsidie in geval van onregelmatigheden.
• 3. 

  Een auditautoriteit. Dit is een onafhankelijke instantie, aangewezen door de lidstaat voor elk operationeel programma. Deze instantie voert aan de hand van een steekproef audits uit en stelt jaarlijkse controleverslagen op. Deze verslagen moeten worden toegestuurd aan de Commissie op 31 december van elk verslagjaar (voor het eerst op 31 december 2008). Bij dit jaarlijkse verslag formuleert de auditautoriteit een «opinion» of advies over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende transacties. Daarnaast geeft zij bij de eindafrekening een controleverslag met eindverklaring af (eenmalig in 2017).

¹⁹  1% van de jaarlijkse bijdrage voor de convergentiedoelstelling en van 3% van de jaarlijkse bijdrage voor de doelstelling «Regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid».

²⁰  Dit is de zogenoemde «proportionele controleregeling». Zie artikel 74 Europese Raad, 2006b.

Naast deze drie instanties die in de structuurfondsverordening worden genoemd zijn er ook nog door de lidstaat aangewezen instanties:

• • 

  één instantie die bevoegd is om de betalingen te ontvangen; en
• • 

  één of meer instanties die verantwoordelijk zijn voor het verrichten van de betalingen aan de begunstigden.

Er is overigens in de structuurfondsverordening een aangepaste regeling opgenomen voor «kleine programma’s».²⁰ Als in een programma de

21

Persbericht nr. 11 554/06 van de Raad, van

EU-bijdrage maximaal 40% bedraagt van de totale overheidsuitgaven voor het programma én deze totale overheidsuitgaven niet groter zijn dan € 750 miljoen, kan de Commissie besluiten om slechts eigen audits ter plaatse te verrichten als zij bewijzen heeft die tekortkomingen in de systemen doen vermoeden. Zij kan ook eisen dat de lidstaat extra audits verricht. Met deze regeling wil de Commissie de controlelasten voor relatief kleine programma’s verlagen.

Vooruitblik evaluaties in programmaperiode 2007–2013 In de nieuwe programmaperiode wordt de evaluatieverplichting minder omvangrijk dan in de huidige periode. Zo vervalt de verplichte actualisering van de evaluatie halverwege (Europese Raad, 2006b, artikel 47–48). Verder mogen voortaan ook indicatoren worden gebruikt die geen informatie geven over de doelrealisatie. Zo blijkt uit een methodologische handleiding van de Commissie voor indicatoren – waarin de mogelijke «kernindicatoren» per programma worden genoemd – dat voor vrijwel alle onderdelen ook de indicator «aantal projecten» is opgenomen (Europese Commissie, 2006f).

Deze aanpassing van de evaluatieverplichtingen kan gevolg hebben dat aan het eind van de nieuwe periode het inzicht in de doeltreffendheid van de programma’s gering is.

3.3.3 Intern beleid

Zevende Kaderprogramma voor onderzoek

Op 24 juli 2006 hebben de EU-regeringsleiders overeenstemming bereikt over het Zevende Kaderprogramma voor onderzoek voor de periode 2007–2013.²¹ Het raadsbesluit is aan het Europees Parlement voorgelegd voor tweede lezing, aangezien het Parlement medebeslissingsrecht heeft. Verwacht wordt dat het Zevende Kaderprogramma in het najaar van 2007 onder Fins voorzitterschap door de Europese Raad kan worden gelanceerd.

Het uiteindelijke budget voor het Zevende Kaderprogramma bedraagt € 50,5 miljard. Dat is lager dan de Commissie voorstelde; in de eerste voorstellen was sprake van € 72,7 miljard. Niettemin is er sprake van een aanzienlijke stijging ten opzichte van de vorige periode: voor het Zesde Kaderprogramma, dat een looptijd had van vijf jaar, was een budget beschikbaar van € 17,5 miljard (€ 16,3 miljard voor het EG-gedeelte en € 1,2 miljard voor Euratom).

Met het bereiken van overeenstemming over het budget van € 50,5 miljard werd ook de indicatieve verdeling ervan over de verschillende programma’s bekend. Deze verdeling is opgenomen in het volgende overzicht.

Overzicht 3. Verdeling budget Zevende Kaderprogramma 2007–2013.

Bedrag in miljarden euro’s Subprogramma                                                                                                                     Prijzen 2006

Gezamenlijk onderzoek                                                                                                                  32365 Ontwikkeling gezamenlijke ideeën, inclusief opzetten Europese

Onderzoeksraad                                                                                                                                7460 Human resources                                                                                                                             4728 Onderzoeksmogelijkheden voor het midden-enkleinbedrijf                                                       4217 Non-nucleair onderzoek door het gezamenlijk onderzoekscentrum inzake nucleaire veiligheid (2007–2011)                                                                           1751

Totaal                                                                                                                                               50521

24 juli 2006.

Overige interne beleidsterreinen

Behalve aan het zevende Kaderprogramma wordt binnen het intern beleid ook nog circa € 30 miljard uitgegeven aan andere beleidsterreinen, zoals trans-Europese netwerken, onderwijs en sociaal beleid.

4 SYSTEMEN VOOR FINANCIEEL MANAGEMENT EU 2003–2005

In dit hoofdstuk bespreken we de uitvoering van het financieel management van de EU door de Europese Commissie. We zetten de resultaten in 2005 af tegen die van 2003 en 2004, waarbij we vooral kijken naar de rol die de directoraten-generaal (DG’s) en diensten van de Europese Commissie in het financieel management spelen. Daarnaast belichten we de werkzaamheden van de Europese Rekenkamer.

Aan de hand van indicatoren beoordelen we de volgende onderdelen van het Europese financieel management:²² de planning en uitvoering van de EU-begroting (§ 4.1), de controles en interne audit die de Europese Commissie verricht (§ 4.2), de verantwoording die de DG’s en diensten van de Commissie afleggen over hun werkzaamheden en resultaten (§ 4.3) en de externe audit die de Europese Rekenkamer jaarlijks verricht naar de jaarrekening van de EU (§ 4.4).

4.1 Planning en uitvoering begroting

4.1.1 Beleidsterreinen en directoraten-generaal

Het grootste deel van de begroting van de EU betreft uitgaven voor activiteiten die worden uitgevoerd door de DG’s van de Europese Commissie, in gedeeld beheer of op gecentraliseerde wijze. Overzicht 4 laat zien welke DG’s betrokken zijn bij de uitvoering bij het beleid uit de verschillende hoofdstukken van de EU-begroting. De overige diensten worden hier buiten beschouwing gelaten.

Overzicht 4. Geraamde uitgaven en aantal vaste personeelsleden per DG van de Europese Commissie in 2004–2005

Begrotingshoofdstuk	Directoraat-generaal	2004		2005
		Kredieten (mln euro)	Personeel	Kredieten (mln euro)	Personeel
Gemeenschappelijk landbouwbeleid	Landbouw en plattelandsontwikkeling	50 460	1 125	53 186	1 243

Structuele acties

Landbouw en plattelandsontwikkeling

idem

idem

Regionaal beleid

26 785

646

Werkgelegenheid en sociale zaken

10 839

808

Visserij

931

321

idem

27 295

11 428

1 020

idem

692

909

366

Intern beleid

Energie en vervoer

1 346

1 077

Milieu

320

634

Onderzoek door derden

3 215

1 725

Onderwijs & cultuur

951

713

Ondernemingen

306

944

Mededinging

81

766

Informatiemaatschappij

1 179

1 068

Interne markt

68

535

Eigen onderzoek

306

2 400

1 416

326

3 308

944

381

89

1 375

74

366

1 161

694

1 779

661

1 045

867

1 146

584

2 655

	Gezondheid en consumentenbescherming	469	860	481	946
Externe maatregelen	Buitenlandse betrekkingen	3 526	2 404	3 333	2 734
	Ontwikkeling en relaties met ACS-landen	1 176	1 446	1 231	1 943
	Humanitaire hulp	507	167	644	176

²² De in dit hoofdstuk gehanteerde indicatoren verwijzen naar onderwerpen waarover de Algemene Rekenkamer vanuit het perspectief van de nationale rekenkamer van een EU-lidstaat transparante informatievoorziening zou willen zien.

Begrotingshoofdstuk	Directoraat-generaal	2004		2005
		Kredieten (mln euro)	Personeel	Kredieten (mln euro)	Personeel
Pretoetreding	Uitbreiding	1 284	310	2 003	570
Eigen middelen	Begroting1	-	-	1 370	657
	Belastingen en douane-unie	106	502	121	564

Overige

Economische en financiële zaken

475

Justitie en binnenlandse zaken/Ruimte voor vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid

507

532

376

400

600

538

443

Bron: Financieel verslag Europese Unie 2004 en 2005. De bedragen zijn de aan de DG’s ter beschikking gestelde kredieten. ¹ Het Financieel Verslag van de Europese Unie van 2004 bevatte geen gegevens over het directoraat-generaal Begroting.

Het overzicht laat zien dat tussen 2004 en 2005 bij vrijwel alle DG’s zowel de ter beschikking gestelde kredieten als het aantal medewerkers opnieuw²³ zijn gegroeid. Alleen bij het DG Onderwijs en Cultuur was sprake van een (kleine) achteruitgang in kredieten en personeel. De groei van het DG Uitbreiding tussen 2004 en 2005 valt op: de kredieten stegen met ruim 55% en het aantal medewerkers met ruim 80%. Dit terwijl tussen 2003 en 2004 de kredieten en het aantal personeelsleden juist sterk teruggebracht waren.

4.1.2 Resultaten planning en uitvoering begroting

Centrale documenten in de begrotings- en beleidscyclus van de DG’s van de Europese Commissie zijn het jaarlijkse managementplan en het jaarlijkse activiteitenverslag . Wij zijn nagegaan of deze documenten over 2005 openbaar beschikbaar zijn, en of er aandacht in wordt besteed aan een aantal onderwerpen die relevant zijn voor financieel management, zoals strategische doelen (worden deze expliciet beschreven in de managementplannen?), activiteitengestuurd management²⁴ (is hierover informatie opgenomen in de activiteitenverslagen?), de opstelling en uitvoering van de begroting (is duidelijk hoeveel capaciteit zoals personeel en tijd daarvoor is ingezet?). We hebben de uitkomsten vergeleken met die over de voorgaande jaren.

Overzicht 5. Planning en uitvoering begroting 2003–2005*

Onderdeel

Indicatoren

Informatie in Waarde 2003 Informatie in Waarde 2004 Informatie in Waarde 2005 2003?                                                2004?                                                2005?

Jaarlijks managementplan (JMP)**

Aantal openbaar beschikbare JMP’s

Aantal JMP’s dat strategische en specifieke doelen bevat

Deels

4 vande12          Deels

5 vande12          Deels

9 van de 12

Ja

Elk vande4         Ja

openbare

JMP’s

Elk vande5         Ja

openbare

JMP’s

Elk van de 9

openbare

JMP’s

²³  Ook tussen 2003 en 2004 was er sprake van groei bij de meeste directoraten-generaal; zie EU-trendrapport2006 ; § 4.1.1.

²⁴  Voor nadere informatie over activiteiten-gestuurd management, zie EU-trendrapport 2006, § 3.1.

Onderdeel	Indicatoren	Informatie in 2003?	Waarde 2003	Informatie in 2004?	Waarde 2004	Informatie in 2005?	Waarde 2005
Jaarlijks activi-	Aantal openbaar	Ja	Alle	Ja	Alle	Ja	Alle
teitenverslag (JAV)***	beschikbare JAV’s
	Aandacht voor activi-	Ja	Alle onder-	Ja	5 van de	Ja	Alle
	teitengestuurd bud-		zochte		onderzochte
	getteren in JAV		beleidsDG’s + DG begroting		beleidsDG’s
	Gemiddeld % van	alle 8	65,8% (min	7 van de 8	66,6% (min	Alle 8	65,5% (min
	capaciteit ingezet	onderzochte	48,7%, max	onderzochte	49,8% max	onderzochte	48,9% max
	voor uitvoering	beleidsDG’s	78,4%)	beleidsDG’s	80%)	beleidsDG’s	75,9%)
	begroting DG of
	dienst (input)
	Gemiddeld % uitput-	alle 8	88,4% (min	alle 8	83,5% (min	Alle 8	92,65% (min
	ting begroting (out-	onderzochte	80,6%, max	onderzochte	61,8%, max	onderzochte	80% max
	put)	beleidsDG’s	98%)	beleidsDG’s	99,1%)	beleidsDG’s	100%)

De resultaten per directoraat-generaal en/of dienst voor deze en volgende tabellen van dit hoofdstuk zijn opgenomen in bijlage 3.

Bron: JMP’s van beleidsDG’s Landbouw, Regio, Werkgelegenheid, Visserij, Onderwijs en Cultuur, Milieu, Transport en Energie, Onderzoek,

alsmede het DG begroting, het Secretariaat-Generaal, de Interne Auditdienst (IAS) en het Europees antifraudebureau (OLAF).

Bron: Activiteitenverslagen 2003–2005 van acht beleidsDG’s (Landbouw, Regionaal beleid, Werkgelegenheid, Visserij, Onderwijs en Cultuur,

Milieu, Transport en Energie, Onderzoek) en Report on budgetary and financial management 2003, 2004 en 2005.

Jaarlijks managementplan

De DG’s voeren de begroting voor hun eigen beleidsterrein uit. Alvorens

dat te doen stellen ze een jaarlijks werkprogramma op, het jaarlijks

managementplan.²⁵

In 2005 waren de managementplannen van negen van de onderzochte twaalf DG’s en diensten openbaar: van Landbouw, Regio, Werkgelegenheid, Visserij, Onderwijs en Cultuur, Milieu, Transport en Energie, Onderzoek, alsmede het DG begroting. Ter vergelijking: in 2003 en 2004 waren minder dan de helft van de managementplannen van de onderzochte twaalf DG’s en diensten openbaar.

Een belangrijk aspect van de managementplannen in het kader van het activiteitengestuurd management is dat ze de strategische en specifieke beleidsdoelen van het DG weergeven. Op die manier wil de Europese Commissie de kwaliteit van de (resultaten van de) werkzaamheden van de DG’s beter zichtbaar maken.

In alle openbaar gepubliceerde managementplannen waren de strategische en specifieke beleidsdoelen beschreven. De jaarlijkse managementplannen van de onderzochte DG’s geven ten opzichte van voorgaande jaren een verbetering te zien van de beschrijving van de bij de activiteiten behorende doelstellingen, output-, outcome- en impactindica-toren.

²⁵ De overige DG’s en diensten hebben hun jaarlijks managementplan niet openbaar gemaakt. «Openbaar» betekent in dit verband dat de stukken voor iedereen beschikbaar zijn, bijvoorbeeld via een algemeen toegankelijke website. Relevante informatie over de doelen van het beleid van alle directoraten-generaal is opgenomen in «Preliminary Draft General Budget of the European Commission of the Financial Year 2007», Working Document Part II, Activity Statements, Financial Statements and Human Resources, mei 2007.

Jaarlijks activiteitenverslag

Alle jaarlijkse activiteitenverslagen over 2005 zijn openbaar gemaakt. Aan het activiteitengestuurd management van de Europese Commissie werd in 2005 inhoud gegeven door de belangrijkste beleids- en implementatieresultaten die zijn bereikt, te presenteren in overeenstemming met de jaarlijkse managementplannen en -procedures, geordend naar de activiteitengestuurde begrotingslijnen. In 2003 en 2004 was dit nog maar bij een deel van DG’s en diensten het geval. Het activiteitenverslag van DG Regio behandelt met name het beheer van

de financiële middelen. Het geeft daarmee een enigszins onevenwichtige indruk van de activiteiten van het DG.

De meeste beleidsDG’s geven in hun activiteitenverslag over 2005 aan welk percentage van hun capaciteit is besteed aan de uitvoering van de begroting, dat wil zeggen de uitvoering van hun beleid. Dit percentage – met een sterke variatie tussen de DG’s – is rondom de 66% gestabiliseerd. Ook geven de meeste beleidsDG’s aan welk percentage van hun budget in 2005 is uitgeput gedurende het begrotingsjaar. Dit percentage, dat tussen 2003 en 2004 afnam, is in 2005 weer gegroeid.

4.2 Maatregelen van controle door Europese Commissie

4.2.1 Maatregelen van interne controle

Onder de noemer «interne controle» hebben wij gekeken naar de toepassing van interne-controlenormen door de DG’s van de Commissie, en naar de controles ter plaatse die de Commissie in 2005 uitvoerde in de lidstaten.

Overzicht 6. Interne controle door Europese Commissie 2003–2005

Onderdeel	Indicatoren	Informatie in 2003?	Waarde 2003	Informatie in 2004?	Waarde 2004	Informatie in 2005?	Waarde 2005
Toepasssing	Oordeel Europese	Ja	50% onder-	Ja	29% onder-	Ja	Bij 29% onder-
interne-controle-	Rekenkamer over toe-		zochte DG’s		zochte DG’s		zochte DG’s en
normen door	passing internecon-		en diensten		en diensten		diensten wor-
DG’s*	trolenormen door		voldoet aan		voldoet vol-		den normen in
	DG’s en diensten		de onder-		ledig aan de		acht genomen
	(output)**		zochte normen		onderzochte normen
Controles ter	Gemiddeld % onder-	Nee	-	Beperkt: 2	Te beperkt	Beperkt: 1	50 auditors
plaatse DG’s in	zoekscapaciteit per			van de 8	en verschil-	van de 8	van Audit
lidstaten***	beleidsDG afgezet tegen de totale capaciteit per DG (input)			beleidsDG’s	lend om waarde te geven	beleidsDG’s	Directorate
	Gemiddelde realisa-	Deels: 4 van	3 DG’s ieder	Deels: 5 van	Te verschil-	Deels: 6 van	Te verschillend
	tie beleidsDG’s	de 8 beleids-	circa 25 con-	de 8 DG’s	lend om	de 8 beleids	om waarde te
	geplande controles in	DG’s	troles, 1 DG		waarde te	DG’s	geven; 1 DG
	lidstaten (output)		27% programma’s		geven		meer gerealiseerd dan gepland
	Gemiddelde realisa-	Nee	-	Beperkt: 2	Te beperkt	Beperkt: 1	Te beperkt om
	tie beleidsDG’s			van de 8	en verschil-	van de 8	waarde te ge-
	geplande openbare			beleidsDG’s	lend om	beleidsDG’s	ven
	rapportages (output)				waarde te geven
	Gemiddelde realisa-	Nee	-	Beperkt: 1	Te beperkt	Beperkt: 1	Te beperkt om
	tie openbare rappor-			van de 4	om waarde	van de 4	waarde te
	tages met expliciet				te geven		geven
	oordeel over lidstaten
	door «gedeeld be-
	heer»-DG’s (output)

Onderdeel

Indicatoren

Informatie in 2003?

Waarde 2003

Informatie in 2004?

Waarde 2004

Informatie in 2005?

Waarde 2005

Gemiddelde realisatie openbare rapportages met expliciet oordeel over lidstaten door «intern beleid»-DG’s (output)

Nee

Beperkt: 1 van de 4

Te beperkt om waarde te geven

Nee

Bron: Jaarverslagen 2003–2005 Europese Rekenkamer.

De analyse van de Europese Rekenkamer in haar jaarverslagen betreft de invoering van de acht interne-controlenormen die rechtstreeks verband houden met de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen voor de voornaamste directoraten-generaal. In 2003 heeft de Europese Rekenkamer toepassing van deze normen onderzocht bij zestien directoraten-generaal en diensten, in 2004 bij veertien (deels andere) directoraten-generaal en diensten), in 2005 bij veertien (deels weer andere) directoraten-generaal en diensten. Bron: Activiteitenverslagen 2003–2005 van acht beleidsDG’s.

Toepassing interne-controlenormen

In het kader van de administratieve hervorming van de Europese Commissie zijn verschillende maatregelen genomen (Europese Commissie, 2000). Eén daarvan betreft de invoering van interne-controlenormen bij de DG’s en diensten.²⁶ In 2005 onderzocht de Europese Rekenkamer wederom de stand van zaken van acht verschillende controlenormen²⁷ bij veertien DG’s en diensten van de Europese Commissie. Uit het onderzoek in 2005 bleek dat ten opzichte van 2004 het aantal DG’s en diensten dat aan alle (door de Europese Rekenkamer gehanteerde) interne-controlenormen voldoet niet is toegenomen. Wel bleek dat bij vijf van de acht normen de DG’s zich in totaal elf keer verbeterd hebben van 2004 naar 2005, tegen twee gevallen van verslechtering.

Controles ter plaatse in de lidstaten

Het inzicht dat op basis van de activiteitenverslagen 2005 van de onderzochte DG’s kan worden verkregen in de resultaten van de controles ter plaatse in de lidstaten is beperkt en wijkt nauwelijks af van de informatie in 2003 en 2004. De activiteitenverslagen geven – een enkele uitzondering daar gelaten – weinig inzicht in controleresultaten binnen de verschillende lidstaten.

4.2.2 Interne audit door de Europese Commissie

²⁶  De definitie van de Europese Commissie van interne controle omvat alle aspecten van beheersprocedures, van de omgeving waarin de directoraten-generaal en de diensten opereren tot en met reguliere rapportage van de toepassing van procedures en het effect daarvan. Het interne-controleraamwerk is gebaseerd op de 24 interne-controlenormen en basisvereisten gegroepeerd naar vijf gebieden van interne controle: controleomgeving, prestatie- en risico-evaluatie, voorlichting en communicatie, controleactiviteiten, audit en evaluatie.

²⁷  Deze normen betreffen: (1) risicoanalyse en management, (2) adequaatheid van de managementinformatie, (3) melding van misstanden, (4) supervisietaken, (5) registreren van uitzonderingen, (6) registreren en corrigeren van zwakke punten van interne controle, (7) auditverslagen en (8) interne auditdienst.

Binnen de DG’s en diensten van de Europese Commissie zijn er aparte organisatieonderdelen voor het uitvoeren van interne audits, de zogenoemde Internal Audit Capabilities (IAC’s). Zij rapporteren intern aan de directeur-generaal.

De overkoepelende interne audit voor de Commissie als geheel wordt uitgevoerd door de Internal Audit Service (IAS). Deze dienst voert Commissiebrede onderzoeken uit en rapporteert aan het Audit Progress Committee (APC), bestaande uit vijf commissarissen en twee externe leden.

Overzicht 7. Interne audit 2003–2005

Onderdeel	Indicatoren	Informatie in 2003?	Waarde 2003	Informatie in 2004?	Waarde 2004	Informatie in 2005?	Waarde 2005
Interne Audit	Gemiddelde audit-	Beperkt: 1	13,4%	Beperkt: 2	Te verschil-	Nee	-
Capabilities	capaciteit IAC afgezet	van de 8		van de 8	lend om
(IAC) per DG*	tegen de totale capaciteit DG (input)	beleidsDG’s		beleidsDG’s	waarde te geven
	Gemiddeld % reali-	Beperkt: 1	5 audits	Beperkt: 2	Te verschil-	Beperkt: 2	2 beleidsDG’s
	satie van geplande	van de 8	(100%)	van de 8	lend om	van de 8	hebben alle
	audits (output)	beleidsDG’s		beleidsDG’s	waarde te geven	beleidsDG’s	geplande audits uitgevoerd (100%)
	Gemiddeld % open-	Beperkt: 1	4 rapporten	Nee	-	Nee	-
	bare rapporten IAC	van de 8
	(output)	beleidsDG’s
Interne	Auditcapaciteit IAS	Ja	67%	Ja	72%	Ja	66,6%
Auditdienst	afgezet tegen de
(IAS)**	totale capaciteit IAS (input)
	% Overgenomen IAS-	Ja	88%	Ja	85%	Ja	99%
	aanbevelingen door
	DG’s (output)
	% Realisatie van	Ja	45% (inclu-	Ja	Totaal 80%	Ja	90%
	geplande IAS-audits		sief 73% van
	(output)		high-riskge-vallen)
	% Auditrapporten IAS	Nee	0	Nee	0	Nee	0
	openbaar (output)

• * 

  Bron: Jaarlijks activiteitenverslag 2003–2005 van acht beleidsDG’s. ** Bron: Jaarlijks activiteitenverslag 2003–2005 van Interne Auditdienst.

De informatie die in de rapportages uit 2005 beschikbaar is over de inzet en resultaten van de werkzaamheden van de IAC’s van de beleidsDG’s is wederom beperkt. In 2005 hebben twee DG’s gerapporteerd dat ze de geplande audits hebben uitgevoerd.

De DG’s rapporteren in de jaarlijkse activiteitenverslagen over de specifieke controle- en risico-omgeving waarin ze verkeren en over de ontwikkeling van de interne-controlesystemen overeenkomstig (de basisvereisten van) de interne-controlenormen. De IAC’s van de DG’s

onderzoeken dit jaarlijks.²⁸

Uit de activiteitenverslagen blijkt dat zeven van de acht IAC’s oordeelden dat het betreffende DG geheel of nagenoeg geheel voldeed aan de basisvereisten. Eén DG meldde niets over de basisvereisten.

²⁸  Deze activiteit is niet in het overzicht opgenomen. Onze analyse betreft slechts de vaststelling of in de jaarlijkse activiteitenverslagen over de interne-controlenormen is gerapporteerd. De Europese Rekenkamer gaat in haar jaarverslag inhoudelijk daarop in; zie § 4.2.1.

²⁹  In het Syntheseverslag wordt aangegeven dat de Commissie vindt dat IAS dit voorbehoud niet had moeten maken. Zie § 5.1.1 van dit rapport.

Uit het activiteitenverslag 2005 van de Interne Auditdienst (IAS) van de Europese Commissie blijkt dat deze dienst in 2005 66,6% van zijn capaciteit besteedde aan onderzoek binnen de DG’s en diensten. De outputkant van de IAS toont een sterke verbetering. Het percentage geplande onderzoeken dat is afgerond bedroeg respectievelijk 45% en 80% in 2003 en 2004. In 2005 was het percentage 90%. Verder bedroeg het percentage aanbevelingen van de IAS die in 2005 zijn overgenomen door de DG’s en de diensten 99%.

Het in 2003 en 2004 geformuleerde voorbehoud over de agentschappen is in het IAS-activiteitenverslag 2005 herhaald. Ook in 2005 kon geen onderzoek naar de agentschappen worden uitgevoerd vanwege onvoldoende personele capaciteit.²⁹

4.2.3 Opvolgonderzoek naar fraude

De instellingen en lidstaten van de EU hebben de taak om onregelmatigheden op te sporen en te registreren. Deze dienen te worden gemeld aan het Europees bureau voor fraudebestrijding OLAF. Als een verdenking van fraude bestaat, stelt OLAF nader onderzoek in.

Overzicht 8. Opvolgonderzoeken naar fraude door Europese Commissie 2003–2005

Onderdeel	Indicatoren	Informatie in 2003?	Waarde 2003	Informatie in 2004?	Waarde 2004	Informatie in 2005?	Waarde 2005
Onderzoek naar	% onderzoeks-	Ja	Van 267 inge-	Ja	Van 329 inge-	Ja	Niet aan te
fraude*	capaciteit afgezet tegen de totale capaciteit OLAF (input)		vulde posten werken 111 mensen voor onderzoek en operaties = 41,6%		vulde posten werken 124 mensen voor onderzoek en operaties = 37,7%-		geven**
	% Realisatie van	Nee	-	Nee	-	Nee	-
	geplande con-
	troles/rapporten
	OLAF (output)
	% rapporten	Nee	-	Nee	-	Nee	-
	OLAF openbaar
	(output)

Bron: Jaarlijkse activiteitenverslagen 2003–2005 van OLAF.

De in Annex 3 van het activiteitenverslag 2005 opgenomen tabel «Human and financial resources by activity» vermeldt niet de bezetting voor de aldaar genoemde twee activiteiten: (1) «Administrative expenditure in the fight against fraud policy area» (374 mensen) en (2) «Fight against fraud» (13 mensen). In het verslag over 2004 werd de bezetting van de specifieke werkzaamheden zoals HRM, financiën, communicatie, juridisch advies en follow-up, audit enzovoort nog wel aangegeven.

Het jaarlijkse activiteitenverslag van OLAF over 2005 biedt – net als in eerdere jaren – geen inzicht in het aantal onderzoeken dat OLAF realiseert ten opzichte van zijn planning, en welk deel van deze onderzoeken openbaar is.

Het activiteitenverslag van 2005 geeft wel aan welk deel van de personeelscapaciteit van OLAF wordt ingezet voor de externe en interne administratieve onderzoeken naar fraude, corruptie en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen worden geschaad.

OLAF stelt behalve de jaarlijkse activiteitenverslagen ook operationele rapporten samen. Deze rapporten bevatten veel informatie over aantallen potentiële fraudegevallen per beleidsterrein van de EU en de behandel-duur binnen OLAF. Zie hiervoor § 5.1.2 en § 5.1.3 van dit rapport.

4.3 Verantwoording

In hun jaarlijkse activiteitenverslagen leggen de DG’s en diensten van de Commissie verantwoording af over hun verrichte werkzaamheden en de bereikte resultaten. De Commissie maakt op basis van de verschillende activiteitenverslagen het Syntheseverslag.

Wij zijn bij twaalf DG’s en diensten nagegaan welk inzicht de activiteitenverslagen in 2005 geven in de rechtmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid, en in de inzet die geleverd is voor het opstellen van de activiteitenverslagen en het Syntheseverslag.

Overzicht 9. Verantwoording 2003–2005

Onderdeel

Indicatoren

Informatie 2003?

Waarde 2003

Informatie 2004?

Waarde 2004

Informatie 2005?

Waarde 2005

Jaarlijks activi-           Gemiddelde capa-

teitenverslag per citeit ingezet voor DG*                            verantwoording door

activiteitenverslag in DG afgezet tegen de totale capaciteit per DG (input)

Nee

Nee

Nee

Aantal «voorbehou-	Ja	24 bij onder-	Ja	13 bij onder-	Ja	11 bij onder-
den» van DG’s (out-		zochte be-		zochte be-		zochte be-
put)		leids-DG’s (totaal 49)		leids-DG’s (totaal 32)		leids-DG’s (totaal 31)
Aantal «voorbehou-	Beperkt	2 van de 24	Grotendeels	11 van de 13	Deels	6 van de 11
den» waarvan finan-		gekwantifi-		gekwantifi-		gekwantifi-
cieel belang gekwan-		ceerd		ceerd		ceerd
tificeerd (output)

Aantal DG’s met verantwoordingsinformatie op land-niveau (output)

Beperkt

2 van de 8 beleidsDG’s

Deels

4 van de 8 beleidsDG’s

Deels

4 van de 8 beleidsDG’s

Syntheseverslag**

Capaciteit SG ingezet voor verantwoording door Syntheseverslag afgezet tegen de totale capaciteit SG (input)

Nee

Nee

Nee

Aantal afzonderlijk geadresseerde DG’s in Syntheseverslag (output)

Nee

Nee

Ja

Aantal afzonderlijk geadresseerde lidstaten in Syntheseverslag (output)

Nee

Nee

Ja

Negen (Verschillende DG’s in § 2.3 «Terugkerende voorbehouden»)

Eén (Griekenland in § 2.3 «Terugkerende voorbehouden»)

• * 

  Bron: Jaarlijkse activiteitenverslagen 2003–2005 van alle onderzochte beleidsDG’s.

** Bron: Jaarlijkse activiteitenverslagen 2003–2005 van het Secretariaat-Generaal en Syntheseverslagen 2003–2005.

De activiteitenverslagen van de DG’s en diensten blijken geen inzicht te geven in het tijdsbeslag dat nodig was om verantwoordingsinformatie zoals deze verslagen op te stellen. Hetzelfde geldt voor het Syntheseverslag.

De activiteitenverslagen bevatten ook in 2005 maar ten dele informatie over de rechtmatigheid van de bestedingen in de lidstaten. Over de doeltreffendheid van het beleid in de lidstaten bevatten ze geen informatie.

Bij de activiteitenverslagen wordt een betrouwbaarheidsverklaring afgegeven, ondertekend door de directeur-generaal. Hierbij vermeldt de directeur-generaal ook hoeveel en welke voorbehouden hij maakt. De dalende trend in het aantal voorbehouden vanaf 2003 heeft zich in 2005 doorgezet. Een kanttekening die wij hierbij moeten maken is dat het aantal voorbehouden waarvan het financieel belang is gekwantificeerd na de aanvankelijk sterke stijging in 2004 in 2005 met ongeveer de helft is afgenomen. Per saldo is de transparantie dus toch verminderd. In § 5.1.1 gaan wij nader in op de voorbehouden van de Commissie.

Het Syntheseverslag is het sluitstuk van de verantwoording van de Europese Commissie. De opmerkingen in het Syntheseverslag 2005 zijn, net als in andere jaren, vrij algemeen geformuleerd. Het verslag gaat niet in op verschillen tussen DG’s en diensten als het gaat om uitgaven, acties en resultaten, maar benoemt wel voor het eerst een aantal DG’s en diensten waarbij sprake is van terugkerende voorbehouden. De rapportage geeft evenmin informatie op het niveau van de lidstaten over rechtmatigheid of doeltreffendheid, met uitzondering van het al jaren terugkerend voorbehoud voor de besteding van landbouwgelden in Griekenland.

Het Syntheseverslag wordt niet ondertekend door één of meer politiek verantwoordelijke EU-commissarissen. Hierdoor is de verantwoordingsketen van de Commissie nog incompleet. Toch heeft het Syntheseverslag 2005 een andere lading dan eerdere Syntheseverslagen. In dit geval verklaart de Commissie namelijk expliciet dat zij verantwoordelijk is voor het management in 2005. De Commissie stelt:

«Following the European Parliament and the European Court of Auditors encouragement, the Commission has further formalised the expression of its political responsibility for management of the EU budget, in accordance with article 274 of the Treaty. Today, with the adoption of its Synthesis report for 2005, the Commission has made it clear beyond any doubt that it fully assumes its duties and obligations in this regard. Overall, the Commission considers that the internal control systems in place provide reasonable assurance on the legality and regularity of operations, with the limitations expressed in the reservations made by the Commission’s Directors-General in their annual activity

reports.»³⁰

De Commissie stelt dat de bestaande interne-controlesystemen redelijke zekerheid geven over de rechtmatigheid van de activiteiten, met inachtneming van de geformuleerde voorbehouden. Gelet juist op die voorbehouden van de DG’s en diensten is het de vraag of deze conclusie gerechtvaardigd is. De Commissie stelt dat de voorbehouden preciezer zijn dan in voorgaande jaren, maar in 2005 nemen we zoals gezegd juist een afname waar in het aantal gekwantificeerde voorbehouden. Daarnaast is er een aantal voorbehouden dat al jaren achtereen terugkomt. Ook is het nog steeds zo, zoals ook gemeld in het EU-trendrapport 2006 , dat de interpretatie van voorbehouden kan verschillen tussen DG’s. De verklaring van de Commissie is er vooral een van politieke verantwoordelijkheid. Het is geen verklaring waaraan een bepaalde mate van zekerheid over de rechtmatigheid van bestedingen kan worden ontleend. Wanneer het financieel beheer van de Unie de komende jaren verder verbetert, zou de verklaring zich wel in die richting kunnen ontwikkelen.

4.4 Externe audit door Europese Rekenkamer

Net als de andere Europese instellingen publiceert ook de Europese Rekenkamer jaarlijks een activiteitenverslag. Wij zijn nagegaan welk inzicht hierin geboden wordt in de capaciteit die de Europese Rekenkamer inzet voor het onderzoek, hoeveel van de geplande werkzaamheden worden gerealiseerd en hoeveel rapporten openbaar worden gepubliceerd.

30

Persbericht nr. IP/06/747 van de Europese

Commissie, 7 juni 2006.

Overzicht 10. Externe audit 2003–2005

Onderdeel	Indicatoren	Informatie 2003?	Waarde 2003	Informatie 2004?	Waarde 2004	Informatie 2005?	Waarde 2005
Externe audit	Capaciteit inge-	Deels	Informatie	Deels	Informatie	Deels	Informatie over
door Europese	zet voor externe		over aantal		over aantal		aantal audit-
Rekenkamer	audit afgezet		auditposten =		audit-posten		posten = 460
	tegen de totale		363 (60%		=  429 (58%		(59% van totaal
	capaciteit van de		totaal) waar-		totaal) waar-		777), waarvan
	Europese Reken-		van 48 vacant		van 57 vacant		72 vacant
	kamer (input)
	% Realisatie	Nee	-	Nee	-	Nee	-
	geplande con-
	troles ter plaatse
	(output)
	Aantal openbare	Ja	1 Jaarverslag	Ja	1 Jaarverslag	Ja	1 jaarverslag
	rapporten Euro-		23 specifieke		25 specifieke		20 specifieke
	pese Rekenka-		jaarverslagen		jaarverslagen		jaarverslagen
	mer (output)		15 speciale verslagen 10 opinies		10 speciale verslagen 2 opinies		6 speciale verslagen 2 opinies

Bron: Europese Rekenkamer, Annual Activity Report concerning the financial year 2003 en Rapport annuel d’activités relatifàl’exercice 2004, 2005.

De Europese Rekenkamer geeft in de activiteitenverslagen aan hoeveel mensen er werkzaam zijn in haar auditgroepen. Hieruit blijkt dat het aantal auditposten – maar ook het aantal vacante posten – in de loop der jaren toeneemt. Uit het overzicht blijkt evenwel niet of deze mensen in de praktijk zijn ingezet voor externe audits. Net als in 2003 als in 2004 had de Europese Rekenkamer in 2005 veel openstaande vacatures. De Europese Rekenkamer geeft in haar activiteitenverslagen aan hoeveel rapportages – onderverdeeld naar soort – zij heeft gepubliceerd. Hierbij wordt niet aangegeven of dit ook het geplande aantal was. Ook wordt niet aangegeven hoeveel controles ter plaatse zijn uitgevoerd, afgezet tegen het aantal geplande controles.

5 RECHTMATIGHEID BESTEDING EU-GELDEN

In dit hoofdstuk behandelen we de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in 2005. Eerst bespreken we de rechtmatigheidsinformatie van de Europese Commissie zelf: de voorbehouden die het management van de DG’s en de diensten van de Commissie hebben gemaakt bij de informatie in de activiteitenverslagen van 2005, en de onregelmatigheden die door de lidstaten zijn gemeld aan de Commissie (§ 5.1). Vervolgens staan we stil bij het rechtmatigheidsoordeel van de Europese Rekenkamer over 2005. We vergelijken dit oordeel met de oordelen over eerdere jaren (§ 5.2).

5.1 Rechtmatigheidsinformatie Europese Commissie

5.1.1 Voorbehouden per directoraat-generaal

De directeuren-generaal en hoofden van diensten van de Europese Commissie geven bij het jaarlijks activiteitenverslag van hun organisatieonderdeel een betrouwbaarheidsverklaring af. Hierin staat dat het verslag een waarheidsgetrouw beeld geeft en dat er een redelijke mate van zekerheid bestaat over de juiste besteding van het budget. Indien van toepassing dienen eventuele voorbehouden in de verklaring te worden opgesomd en toegelicht.

In onderstaand overzicht zijn de aantallen voorbehouden tussen 2003 en 2005 gespecificeerd naar DG en financieel belang.

Overzicht 11. Voorbehouden Europese Commissie 2003–2005

Begrotings-	DG	Aantal	Kwantifice-	Aantal	Kwantifice-	Aantal	Kwantificering
hoofdstuk		voorbehou-	ring mogelijk	voorbehou-	ring mogelijk	voorbehou-	mogelijk
		den in 2003	financieel risico 2003	den in 2004	financieel risico 2004	den in 2005	financieel risico 2004
Samenstelling	Budget	3	Niet kwantita-	2	Niet kwantita-	2	Niet kwantitatief
eigen middelen			tief		tief
Gemeenschap-	Landbouw	5	Niet kwantita-	3	2 van de 3,	2	1 van de 2.
pelijk landbouw-			tief		samen 0,3%		Betreft 2% van
beleid					begroting DG		uitgaven GBCS Griekenland
Structuurbeleid	Regionaal beleid	4	Niet kwantitatief	3	1,7% van begroting DG	3	Niet kwantitatief
	Werkgelegen-	1	98% van	1	Niet kwantita-	1	€ 107 miljoen
	heid		begroting		tief
	Visserij	2	Niet kwantita-	1	5,7% van FIFG	0
			tief		begroting
Intern beleid	Onderwijs en cultuur	3	1 van 3 kwantitatief: € 34 miljoen	0		2	In beide gevallen minder dan 2% van de begroting
	Transport en	6	Niet kwantita-	4	2 zonder im-	2	1 zonder im-
	energie		tief		pact, 2 met 1,2% begroting DG		pact. Andere betreft 11% bovenmatige declaraties
	Milieu	2	Niet kwantita-	0- 0-
			tief
	Onderzoek	1	Niet kwantitatief	1	5,4% van begroting DG	1	2,7% financiële aanpassingen subsidiabele kosten

Begrotingshoofdstuk

DG

Aantal	Kwantifice-	Aantal	Kwantifice-	Aantal	Kwantificering
voorbehou-	ring mogelijk	voorbehou-	ring mogelijk	voorbehou-	mogelijk
den in 2003	financieel	den in 2004	financieel	den in 2005	financieel risico
	risico 2003		risico 2004		2004

Overige voorbehouden

22

15

18

Totaal aantal voorbehouden

49

32

31

Bron: Jaarlijkse activiteitenverslagen DG’s 2003–2005.

³¹  De DG’s stellen in beginsel hun eigen materialiteitscriteria vast. Daarbij baseren zij zich op de beoordeling van het risico en de controleomgeving van het DG. In kwantitatieve termen is de materialiteitsgrens voor een voorbehoud 2%, dat wil zeggen: het bedrag van de verrichting waarop de tekortkoming betrekking heeft moet meer zijn dan 2% van de aan de activiteit van de dienst toegwezen begrotingsmiddelen. In bepaalde gevallen hanteren directoraten-generaal ook andere kwantitatieve niveaus. Deze worden door de DG’s verantwoord in de jaarlijkse activiteitenverslagen. Verder kan een kwalitatieve tekortkoming worden verondersteld van relatief belang (in tegenstelling tot «materieel» belang) te zijn indien deze onder meer betreft: de niet-uitvoering van een of meer interne controlenormen; (waarschijnlijke) aantasting van de reputatie van de Europese Commissie; of een ernstige of belangrijke kwestie die door de Europese Rekenkamer of in de definitieve audits van de dienst Interne audit ter sprake gebracht is.

³²  Deze verplichting geldt tot en met 2005 voor alle onregelmatigheden waarmee meer dan € 4 000 gemoeid is (€ 10 000 als het om traditionele eigen middelen gaat). Vanaf 2006 geldt ook voor de structuurfondsen een drempel van € 10 000. Hierbij dient te worden opgemerkt dat «onregelmatigheid» niet synoniem is met «fraude». De overgrote meerderheid van onregelmatigheden betreft geen frauduleuze handelingen.

³³  De gegevens in deze en de volgende paragraaf zijn overgenomen uit OLAF-rapportages. De cijfers van OLAF zijn soms onduidelijk en sluiten niet altijd goed op elkaar aan. Omdat de gegevens van OLAF de enige zijn, hebben wij besloten ze – met deze kanttekening – toch te gebruiken.

Overzicht 11 laat zien dat in 2004 en 2005 voor ongeveer de helft van de voorbehouden van de onderzochte beleidsDG’s gerapporteerd werd met een zekere mate van kwantificering. De onderzochte DG’s hebben in de jaren 2003–2005 de criteria benoemd aan de hand waarvan zij bepalen of financiële risico’s substantieel zijn of niet (de «materialiteitscriteria»).³¹

Van de elf voorbehouden in 2005 waren er negen ook al in de activiteitenverslagen 2003 en 2004 geformuleerd. Omdat deze voorbehouden langer dan een jaar van invloed zijn, betekent dat een aantal tekortkomingen pas op de langere termijn kunnen worden hersteld. Overigens kan de aard en de omvang van de voorbehouden zeer verschillen. Voor de oplossing van onderliggende problemen zijn in sommige gevallen verdere inspanningen van lidstaten nodig (bij gedeeld beheer). Ook kan in sommige gevallen de reikwijdte van voorbehouden jaarlijks kleiner worden. Dit deed zich voor bij het DG Regio voor het EFRO en het Cohesiefonds en bij het DG Landbouw voor het geïntegreerd beheer- en controlesysteem in Griekenland.

Bij een aantal DG’s en diensten deden zich terugkerende punten van voorbehoud voor waarvan de Commissie vindt dat ze niet binnen de reikwijdte van de betrouwbaarheidsverklaring vallen. Het betreft het voorbehoud van de Interne Audit Service voor de onmogelijkheid een jaarlijkse audit ten aanzien van de communautaire organen uit te voeren en het voorbehoud van het DG Energie en Vervoer ten aanzien van de nucleaire veiligheid. De Commissie geeft in het Syntheseverslag aan dat deze voorbehouden in de toekomst beter in de jaarlijkse activiteitenverslagen aan de orde kunnen komen, en derhalve niet meer als voorbehouden moeten worden geformuleerd.

5.1.2 Onregelmatigheden en financiële correcties per begrotingshoofdstuk

Artikel 280 van het EG-Verdrag bepaalt dat de Gemeenschap en de lidstaten fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, dienen te bestrijden. Onder de noemer van «onregelmatigheden» moeten de lidstaten dergelijke gevallen melden aan de Europese Commissie.³² Verordening (EG) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 bepaalt voorts dat iedere onregelmatigheid leidt tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel: terugbetaling van verschuldigde bedragen en wederrechtelijk geïnde bedragen en verlies van zekerheden die zijn gesteld ter ondersteuning van een verzoek om toegekend voordeel verloren.

Overzicht 12 geeft het aantal onregelmatigheden dat is gemeld in 2003–2005, en financiële omvang ervan.³³

Overzicht 12. Aantal gemelde onregelmatigheden en financieel belang 2003–2005 per begrotingshoofdstuk (in miljoenen euro’s)*

Indicator onregelmatigheden	Aantal	Financieel	Aantal	Financieel	Aantal	Financieel
	gemelde	belang 2003	gemelde	belang 2004	gemelde	belang	2005
	onregelma-		onregelma-		onregelma-
	tigheden		tigheden		tigheden
	2003		2004		2005
Eigen middelen	2 659	276,5	2 735	205,7	4 982		322
Gemeenschappelijk landbouwbeleid	3 237	169,7	3 401	82,1	3 193		102
Structuele acties (inclusief Cohesiefonds)	2 487	482,2	3 339**	695,6	3 570		601
Intern beleid	Onbekend	-	Onbekend	-	Onbekend		-
Externe maatregelen	Onbekend	-	Onbekend	-	Onbekend		-
Pre-toetredingsbeleid	58	467	240	829	331		17
Administratieve uitgaven	Onbekend	-	Onbekend	-	Onbekend		-
Totaal	PM	PM	PM	PM	PM		PM

∗ Getallen ontleend aan Report from the Commission Protection of the European Communities’ financial interests and the fight against fraud . SEC(2004) 1059, SEC(2005) 974 en SEC(2006)911. Waar andere getallen zijn gebruikt is dit aangegeven.

** Tabel 2.1 in het Report from the Commission to the Council and the European Parliament, Protection of the financial interests of the Communities–fight against fraud-Commission’s, annual report 2004, COM (2005) 323 final, vermeldt op p. 7 in totaal 3327 zaken.

De gegevens van OLAF over het aantal gemelde onregelmatigheden en het daarbij behorende financiële belang laten een grillig verloop zien. Bij de eigen middelen neemt zowel het aantal onregelmatigheden als het financiële belang toe. Bij het gemeenschappelijk landbouwbeleid daarentegen neemt het aantal onregelmatigheden af in 2005, maar is het financiële belang wel groter dan in 2004. Maar dit is altijd nog minder groot dan in 2003.

Bij het structuurbeleid is het omgekeerde aan de hand: er zijn méér gemelde onregelmatigheden dan in 2004, maar met een geringer financieel belang dan het jaar ervoor. Dit was echter nog altijd veel groter dan in 2003.

Bij het pre-toetredingsbeleid ten slotte, zijn er in 2005 méér onregelmatigheden dan in 2004, maar met een veel kleiner financieel belang. Dit laatste is waarschijnlijk het gevolg van een sterke afname van het aantal landen dat pre-troetredingsgelden ontvangt.

Net als vorig jaar valt het op dat OLAF noch enig ander DG en/of dienst informatie inzake onregelmatigheden rapporteert over de terreinen waarvoor de Europese Commissie en overige instellingen en organen zelf het beheer voeren. OLAF rapporteert alleen maar gevallen waarvoor de lidstaten medeverantwoordelijk zijn.

Overzicht 13. Terugbetaalde en nog terug te betalen bedragen van in 2003–2005 gemelde onregelmatigheden per begrotingshoofdstuk (in miljoenen euro’s)

Indicator

Informatie 2003?

Financiële waarde 2003

Informatie            Financiële

2004? waarde 2004

Informatie 2005?

Financiële waarde 2005

Financiële correcties traditionele eigen

middelen (geïnd)

Financiële correcties gem. landbouwbeleid

(nog te innen)

Financiële correcties structurele acties

(nog te innen)

Financiële correcties intern beleid

Financiële correcties externe maatregelen

Ja	72,91 (26%)	Ja	52,4 (27%)	Ja	87,7 (27%)2
Ja	148,2 (87%)	Ja	63,8 (78%)	Ja	72,4 (71%)
Ja	203,9 (42%)	Ja	357,5 (51%)	Ja	303,4 (51%)
Nee	Onbekend	Nee	Onbekend	Nee	Onbekend
Nee	Onbekend	nee	Onbekend	Nee	Onbekend

Indicator	Informatie	Financiële	Informatie	Financiële	Informatie	Financiële
	2003?	waarde 2003	2004?	waarde 2004	2005?	waarde 2005
Financiële correcties pre-toetreding	Nee	Onbekend	Nee	Onbekend	Ja	3,3 (20%)3
Financiële correcties administratieve	Nee	Onbekend	Nee	Onbekend	Nee	Onbekend
uitgaven

Bronnen: Report from the Commission, Protection of the European Communities’ financial interests and the fight against fraud, 2003–2005, SEC(2004) 1059, SEC(2005) 974, SEC(2006)911 en 912.

¹  OLAF 2004, Annex 2, p. 5.

²  OLAF 2005, Statisticial Annex, p. 6 en p. 62.

³  Het percentage is berekend op het omvang van de onregelmatigheden ten opzichte van de communautaire financiering van de pre-toetredingssteun van € 16,8 miljoen.

Op basis van de cijfers van OLAF blijkt dat op het gebied van de traditionele eigen middelen het geïnde bedrag naar aanleiding van financiële correcties in 2005 is toegenomen tot bijna € 88 miljoen. Ook bij het landbouwbeleid is na de daling van 2004 in 2005 weer sprake van een toename van de (nog te innen) bedragen naar ruim € 72 miljoen. Alleen bij het structuurbeleid is in 2005 ten opzichte van 2004 sprake van een afname – naar € 303 miljoen – maar dit bedrag is altijd nog aanmerkelijk hoger dan de circa € 204 miljoen van 2003.

5.1.3 Fraude

Aantal fraudezaken en financieel risico

Fraude is een opzettelijk begane onregelmatigheid; het is een strafbaar feit.³⁴ OLAF rapporteert jaarlijks over zijn operationele activiteiten bij het onderzoeken van mogelijke fraude.

Het zesde activiteitenrapport van OLAF (over de periode juli 2004–decem-ber 2005) laat zien dat er eind 2005 de werkvoorraad van OLAF 5165 fraudedossiers bedroeg, inclusief de 857 in 2005 nieuw gemelde gevallen (OLAF, 2005).

In 2005 is over 531 nieuwe gevallen besloten welk vervolg ze krijgen: 274 gevallen bleken «non cases», 42 gevallen gaan gemonitord worden en 215 gevallen worden nader onderzocht. Verder is voor 233 lopende zaken besloten hoe verder te gaan: 100 zaken krijgen geen vervolg, 133 wel. Het volgende overzicht laat zien in welke sectoren de in 2005 afgesloten en geopende zaken thuishoren.

Overzicht 14. Door OLAF in 2005 afgesloten en geopende zaken

Sector

³⁴ Het onderscheid tussen «fraude» en «onregelmatigheden» wordt door de lidstaten verschillend gedefinieerd. Daarom wordt in veel meldingen niet aangegeven of het om fraude of om een onregelmatigheid gaat. De Annex bij het Annual Report 2005 from the Commission on the Protection of the European Communities’ financial interests and the fight against fraud van OLAF meldt dat de Commissie en de lidstaten werken aan verbetering van het meldingssysteem voor onregelmatigheden, in het bijzonder om duidelijkheid te verschaffen over beide begrippen.

Landbouw

Alcohol, sigaretten en BTW

Customs

Directe uitgaven

Externe steun

Interne onderzoeken (binnen

EU-instellingen en organen)

Multi-agency-onderzoeken

Structuurfondsen

Eurostat

Handel

«Precursors»

Totaal

In 2005

afgesloten

zaken

In 2005 nieuw

geopende

zaken

233

215

Totaal aantal

«actieve» zaken

eind 2005

44	35	85
23	9	52
25	22	69
24	27	47
38	38	68
26	36	58
3	3	5
30	31	44
10	14	23
3	-
7	-

452

Uit overzicht 14 blijkt dat de meeste fraudegevallen zich voordoen bij landbouw, externe steun, interne onderzoeken en structuurfondsen. Op een aantal terreinen werd in 2005 meer zaken afgesloten dan geopend, daarmee leidend tot een lager totaal aantal actieve dossiers: met name bij landbouw, alcohol, sigaretten en BTW. Meer nieuwe fraudegevallen waren er juist bij de interne onderzoeken en Eurostat.

Het totaal aantal openstaande zaken (452) vertegenwoordigt volgens OLAF een geschat financieel belang van € 1,93 miljard. Tot en met 2005 waren ruim 3000 zaken formeel afgesloten. Deze hadden samen een geschat financieel belang van € 4,7 miljard.

Interne onderzoeken

Zoals gezegd is het opmerkelijk dat OLAF noch enig ander DG en/of dienst informatie rapporteert over de terreinen waarvoor de Europese Commissie en overige instellingen en organen zelf verantwoordelijk zijn. Er is wél informatie beschikbaar over mogelijke fraudegevallen op deze terreinen. Onderstaand overzicht toont het aantal interne onderzoeken naar fraude dat door OLAF is uitgevoerd binnen de EU-instellingen en -organen.

Overzicht 15. Interne onderzoeken OLAF naar instellingen en organen van de Gemeenschap (stand eind 2005)

EU-instellingen en organen

In evaluatie

Lopende onderzoeken

Totaal

Europees Parlement

Raad

Europese Rekenkamer

Europese Commissie

Europese Investeringsbank

Comité van de Regio’s

Economisch en Sociaal Comité

EU-agentschappen

4	3	7
0	4	4
0	1	1
27	61	88
2	6	8
1	1	2
1	0	1
2	12	14

Totaal

38

88

126

Bron: Report of the European Anti-Fraud Office , Sixth Activity Report for the period 1 July 2004 to 31 December 2005.

Aan het eind van de verslagperiode 2005 waren er in totaal 88 lopende interne onderzoeken. Daarnaast bevonden er zich 38 interne zaken in de beoordelingsfase.

De tabel laat zien dat – evenals vorig jaar – de Commissie verreweg het grootste deel van alle OLAF-onderzoeken ondergaat. Dit is niet verrassend, aangezien de Commissie het leeuwendeel van de financiële transacties van de Gemeenschap verricht. Na de Commissie zijn het de agentschappen waar het grootste aantal interne onderzoeken plaatsvindt.

5.1.4 Versterking OLAF

³⁵ De Commissie concludeerde onder meer dat de doeltreffendheid van het optreden van OLAF en de samenwerking met de lidstaten voor verbetering vatbaar zijn (Europese Commissie, 2003).

De Europese Commissie wil de operationele efficiëntie van OLAF versterken. Zij wil het antifraudebureau in staat stellen zich te concentreren op zijn prioriteiten. Ook wil zij, door bepaalde procedures te verduidelijken, ervoor zorgen dat de OLAF-onderzoeken sneller kunnen worden uitgevoerd.

Op 4 juli 2006 heeft de Commissie een voorstel van deze strekking aan het Europees Parlement en de Raad van Ministers gestuurd (Europese Commissie, 2006g). Het voorstel houdt rekening met de conclusies van de evaluatie van de Europese Commissie,³⁵ van de audit door de Europese

Rekenkamer³⁶ en met de conclusies van de openbare hoorzitting van juli

2005 van de commissie Begrotingscontrole in het Europees Parlement.³⁷

Het voorstel raakt niet aan de institutionele organisatie van OLAF en is

uitsluitend gericht op verbeteringen in de werkwijze binnen het bestaande

kader.

Het voorstel heeft onder andere betrekking op de volgende elementen:

• • 

  verscherpte controle van de onderzoeken: garanderen van de naleving van de procedurele waarborgen bij interne en externe onderzoeken door een adviseur-revisor;
• • 

  betere circulatie van informatie tussen OLAF en de lidstaten;
• • 

  versterking van de operationele efficiëntie van OLAF door verduidelijking van de procedures voor het instellen en afsluiten van onderzoeken;
• • 

  verbetering van de doeltreffendheid van OLAF-onderzoeken door verduidelijking van de onderzoeksbevoegdheden.

5.2 Oordeel Europese Rekenkamer over wettigheid en regelmatigheid

5.2.1 Algemeen oordeel 2005

Het oordeel van de Europese Rekenkamer over de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de uitvoering van de begroting 2005 is wederom grotendeels niet positief. Hieronder volgt een overzicht van de oordelen die de Europese Rekenkamer sinds het begrotingsjaar 1994 in haar jaarlijkse betrouwbaarheids-verklaring (Déclaration d’Assurance; DAS) heeft afgegeven.

Overzicht 16. Overzicht DAS-oordelen Europese Rekenkamer 1994-2005

Begrotingsjaar

Totaaloordeel DAS

Kwantitatief beeld

³⁶  De Europese Rekenkamer was kritisch over het functioneren van OLAF. De tweeslachtige status van het bureau (verrichten van zelfstandig onderzoek, maar voor zijn andere taken onder de Commissie ressorterend) heeft volgens de Europese Rekenkamer geen afbreuk gedaan aan de onafhankelijkheid van de onderzoeksfunctie. Zij vond het niet noodzakelijk voor OLAF een andere status in overweging te nemen (Europese Rekenkamer, 2005a).

³⁷  Tijdens deze hoorzitting bleek dat het Europees Parlement, de Raad van Ministers en de Commissie in dezelfde richting denken als het gaat over de versterking van de rol van OLAF.

2005	Geen positieve verklaring.
2004	Geen positieve verklaring.
2003	Geen positieve verklaring.
2002	Geen positieve verklaring.
2001	Geen positieve verklaring.
2000	Geen positieve verklaring.
1999	Geen positieve verklaring.

1998

1997

1996

1995

1994

Geen positieve verklaring.

Geen positieve verklaring.

Geen positieve verklaring.

Geen positieve verklaring.

Geen positieve verklaring.

Geen kwantitatief oordeel.

Geen kwantitatief oordeel.

Geen kwantitatief oordeel.

Geen kwantitatief oordeel.

Geen kwantitatief oordeel.

Geen kwantitatief oordeel.

Geen kwantitatief oordeel.

Onaanvaardbaar aantal fouten.

Geen kwantitatief oordeel. Percentage

materiële fouten ongeveer even hoog als in

voorgaande jaren.

Geen kwantitatief oordeel. Onaanvaardbaar

groot aantal materiële fouten. Percentage

ongeveer even hoog als in voorgaande jaren.

Materiële fouten 5,4% betalingen. Formele

fouten niet gekwantificeerd. Geen oordeel

mogelijk bij 4,3% betalingen.

Materiële fouten 5,9%. Formele fouten niet

gekwantificeerd. Geen oordeel mogelijk bij

2,3% betalingen.

Materiële fouten 4%. Formele fouten 4,8%.

Over 14% betalingen geen zekerheid.

Bron: Jaarverslagen 1994–2005 Europese Rekenkamer

³⁸ Binnen het GBCS maakt de Commissie voor controles in toenemende mate gebruik gemaakt van het Geografisch Informatiesysteem (GIS). Hiermee wordt met behulp van satelliet-gegevens bijvoorbeeld gecontroleerd of het opgegeven landbouwareaal ook daadwerkelijk gebruikt wordt.

5.2.2 Oordeel per hoofdstuk van de begroting

Figuur 5 (zie volgende bladzijden) geeft op basis van de Jaarverslagen 2003–2005 van de Europese Rekenkamer een kwalitatief beeld voor alle relevante begrotingshoofdstukken (Europese Rekenkamer 2004, 2005b, 2006a).

De Europese Rekenkamer geeft aan dat voor de ontvangsten en voor de vastleggingen en betalingen voor administratieve uitgaven en het grootste deel van het pre-toetredingsbeleid, de verrichtingen over het geheel genomen wettig en regelmatig zijn. Desondanks wijst zij wat het pre-toetredingsbeleid betreft op grote problemen in de lidstaten. Hoewel niet zo expliciet als in haar jaarverslag over 2004, zegt de Europese Rekenkamer verder dat daar waar het geïntegreerd beheer- en controlesysteem (GBCS) in het landbouwbeleid juist wordt toegepast, de controles doeltreffend zijn.³⁸ Wel voegt ze daaraan toe dat de GBCS-con-troleresultaten onvoldoende worden getoetst en gevalideerd door een onafhankelijk controleorgaan en dat bij de landbouwuitgaven over het geheel genomen zich nog steeds fouten van materieel belang voordoen. Over het structuurbeleid, het intern beleid en de externe maatregelen luiden de conclusies van de Europese Rekenkamer hetzelfde als in voorgaande jaren.

Al met al kan op basis van de beoordeling van de resultaten per begrotingshoofdstuk worden geconcludeerd dat er ten opzichte van 2004 geen sprake is van verbetering in de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in de EU als geheel.

Figuur 5 Oordeel Europese Rekenkamer per hoofdstuk van de EU-begroting 2003-2005

Indicatorenoverzicht

2003

Rechtmatigheid eigen middelen

2004

r*v

In het algemeen geen materiële Over het geheel genomen wettig

fouten, maar een aantal elemen- w en regelmatig.

ten in de toezichtsystemen en

-controles en in de boekhouding

van de traditionele eigen—

middelen behoeft verbetering.

Algemene situatie is stabiel,

maar er zijn vorderingen nodig

in het wegnemen van risico’s

bij de onderliggende statistische

gegevens voor de berekening

van de BTW- en BNI-middelen

en wettigheid en regelmatigheid

van bepaalde verrichtingen.

•                                •

2005

Over het geheel genomen wettig en regelmatig.

Ontwikkeling

Rechtmatigheid gemeenschappelijk landbouwbeleid

Opnieuw fouten van materieel belang geconstateerd bij betalingen. Betalingen voor akkerbouwgewassen kenden minder risico’s dan betalingen voor dierpremies. Andere categorieën uitgaven die niet aan het geïntegreerd beheer- en controlesysteem (GBCS) zijn onderworpen, vertonen hoger risiconiveau en daarvoor gelden ook . minder doeltreffende controles.

Rechtmatigheid structuurbeleid

Gebreken blijven bestaan in de systemen die op het niveau van de lidstaten moeten zorgen voor toezicht en controle op de uitvoering van de communautaire begroting. Betalingen vertonen dus soortgelijke en evenveel voorkomende fouten als in voorgaande jaren. Bij plattelands-maatregelen moesten nog vorderingen worden gemaakt om de geconstateerde ernstige gebreken in de toezichtsystemen en -controles te verhelpen.

Het GBCS-systeem, mits juist toegepast, is doeltreffend voor de beperking van risico’s van onregelmatige uitgaven. Er zijn opnieuw fouten van materieel belang geconstateerd bij de betalingen. Diverse bewijzen tonen aan dat uitgaven die niet aan het GBCS zijn onderworpen, of waarop het GBCS-systeem niet juist is toegepast, een groter rechtmatigheidsrisico hebben.

Voor zowel de programmaperiode 1994-1999 als voor de programmaperiode 2000-2006 vele fouten in de rechtmatigheid van uitgaven. Beheer- en controlesystemen vertonen gebreken en moeten worden verbeterd.

Uitgaven die niet of pas kort onderworpen zijn aan GBCS, of waar GBCS onjuist wordt toegepast vormen groter risico omdat controlesystemen minder doeltreffend zijn. GBCS-controle-resultaten worden onvoldoende getoetst en gevalideerd door onafhankelijk controleorgaan. Systemen buiten GBCS bieden geen redelijke zekerheid voor naleving communautaire regelgeving. Bij landbouwuitgaven doen zich nog steeds fouten van materieel belang voor.

Commissie houdt niet doeltreffend toezicht op aan lidstaten gedelegeerde controles. Hierdoor bestaat risico dat vergoeding van te hoge of niet-subsidi-abele kosten niet wordt voorkomen. Beide programmaperiodes zijn niet vrij van onregelmatigheden van materieel belang, en een aantal programma’s voor de periode 1994-1999 is zonder goede gronden afgesloten.

—*

'03           '04           '05

'03           '04           '05

>

'03

'04

'05

Figuur 5 Oordeel Europese Rekenkamer per hoofdstuk van de EU-begroting 2003-2005 (vervolg)

Indicatorenoverzicht

2003

Rechtmatigheid intern beleid

Er zijn gebreken in de werking van de interne-controlesystemen \ van de Commissie en er is sprake van significante fouten bij de verrichtingen op het niveau van de eindbegunstigden.

-5^V

f )

Rechtmatigheid extern beleid

Op het niveau van de Commissie slechts een beperkt aantal fouten, wel veel tekortkomingen en onregelmatigheden op niveau van organen die projecten moeten uitvoeren.

2004

Ondanks op bepaalde gebieden geboekte vooruitgang is er onvoldoende zekerheid over wettigheid en regelmatigheid van verrichtingen. Risico van fouten blijft bestaan, tenzij de regelgeving wordt aangepast (vereenvoudiging kostenvergoedingssysteem en verhelderen procedures en voorschriften). *

Verbeteringen van toezicht- en controlesystemen van de _A Commissie hebben nog geen effect gesorteerd op het niveau van de uitvoerende organisaties. Relatief groot aantal fouten door ontbreken van alomvattende aanpak van toezicht, controle en audit van deze organisaties.

2005

Ondanks geboekte vooruitgang nog steeds tekortkomingen in toezicht- en controlesystemen, die tot significant foutenpercen-tage in betalingen aan begunstigden leidden. Fouten zijn vooral het gevolg van ingewikkelde kostenvergoedingssystemen en onduidelijke procedures en voorschriften voor de verschillende programma’s.

Verbeteringen van toezichts- en controlesystemen van de Commissie hebben nog geen effect gesorteerd op het niveau van de uitvoerende organisaties. Er is een materieel foutenpercentage dat te wijten is aan ontbreken van alomvattende aanpak van toezicht op en controle en audit van deze organisaties.

Ontwikkeling

M

'03           '04           '05

w

'03           '04           '05

Rechtmatigheid pre-toetreding

De reeds in 2002 gesignaleerde gebreken in de toezichtsystemen en -controles gaven aanleiding tot meer fouten en risico’s bij de verrichtingen in 2003.

Over het geheel genomen wettig en regelmatig, maar voor alle programma’s en instrumenten geldt dat er op het niveau van de uitvoerende instanties in de kandidaatlidstaten grotere of kleinere risico’s bestaan.

Rechtmatigheid administratieve uitgaven

Niet alle wijzigingen die nodig zijn om de door het financieel reglement voorgeschreven interne-controlekader volledig tot stand te brengen zijn door de meeste instellingen aangebracht. Er zijn geen ernstige problemen, maar de instellingen moeten zich nog inspannen om toezichtsystemen en -controles te versterken.

Over het geheel genomen wettig en regelmatig.

Met uitzondering van Sapard-programma over het geheel genomen wettig en regelmatig. Op niveau van uitvoerende organisaties in de toetredende landen en kandidaat-lidstaten bestaan nog steeds significante risico’s.

Over het geheel genomen wettig en regelmatig.

'03

'04           '05

'03

'04           '05

5.2.3 Geconstateerde fouten per hoofdstuk van de begroting

In het EU-trendrapport 2006 hebben wij geconstateerd dat de jaarverslagen over 2003 en 2004 van de Europese Rekenkamer geen kwantitatief overzicht bevatten van het aantal geconstateerde fouten op het niveau van de begrotingshoofdstukken «eigen middelen», «gemeenschappelijk landbouwbeleid», «structuurbeleid» en «intern beleid». Wij zijn nagegaan of dat in het jaarverslag over 2005 wel het geval is.

Overzicht 17. Aantal fouten bij de eigen middelen, gemeenschappelijk landbouwbeleid, structuurbeleid, intern beleid

Indicator Hoofdterrein	Deelterrein	Aanwezigheid kwantitatieve informatie in Jaarverslag 2005?	Aantal fouten 2005 en financieel belang
Aantal fouten eigen	Traditionele eigen middelen	Nee	N.v.t.
middelen	BNI	Nee	N.v.t.
	BTW	Nee	N.v.t.

Aantal fouten gemeenschappelijk landbouwbeleid

Oppervlaktesteun, oppervlakte voedergewassen en andere teelten

Nee. Wel overzicht resultaten GBCS-inspecties 2004 Commissie over in 2005 betaalde bedragen

N.v.t.

Dierpremies

Nee. Wel overzichtresultaten GBCS-inspecties 2004 Commissie over in 2005 betaalde bedragen van zoogkoeienpremies

N.v.t.

Subsidies geproduceerde hoeveelheid

Nee. Wel overzicht resultaten GBCS-inspecties 2004 Commissie over in 2005 betaalde bedragen olijfolie

N.v.t.

Overige onderdelen gemeenschappelijk landbouwbeleid

Nee

N.v.t.

Aantal fouten structuurbeleid

Algemeen (geen gegevens per deelterrein)

Deels

In het lopende programma werden 60 materiële fouten geconstateerd bij 95 gecontroleerde projecten. In het programma 1994–1999 werden 33 materiële fouten geconstateerd bij 65 gecontroleerde projecten.

Aantal fouten intern beleid

Onderzoek (KP6)

Deels, naast een overzicht aanpassing subsidiabele kosten ten gunste van Commissie, op basis controles door (of namens) Commissie afgerond in 2005

Tweederde van 16 kostendeclaraties waarbij een goedkeurend controlecertificaat is afgegeven bevatten materiële fouten.

Transport en energie

Nee, wel overzicht aanpassing subsidiabele kosten ten gunste van Commissie, op basis controles door (of namens) Commissie afgerond in 2005

N.v.t.

Milieu

Nee, wel overzicht aanpassing subsidiabele kosten ten gunste van Commissie, op basis controles door (of namens) Commissie afgerond in 2005

N.v.t.

Onderwijs en cultuur

Nee, wel overzicht aanpassing subsidiabele kosten ten gunste van Commissie, op basis controles door (of namens) Commissie afgerond in 2005

N.v.t.

Overzicht 17 laat zien dat het Jaarverslag 2005 van de Europese Rekenkamer iets meer kwantitatief inzicht geeft in het aantal geconstateerde fouten dan eerdere jaarverslagen. Dit geldt vooral voor het structuurbeleid en één onderdeel (het Zesde Kaderprogramma) van het intern beleid, en dan alleen voor het aantal geconstateerde fouten. Het financieel belang ervan wordt niet aangegeven.

Bij de meeste andere beleidsterreinen geeft de Europese Rekenkamer geen eigen informatie over fouten en financieel belang. Bij het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het intern beleid worden wel overzichten gepresenteerd van resultaten van controles van de Europese Commissie, maar ook hier zonder het financieel belang van de geconstateerde fouten aan te geven.

5.2.4 Overige informatie Europese Rekenkamer

Speciale verslagen

Onderstaand overzicht laat zien over welke onderwerpen de Europese

Rekenkamer de afgelopen jaren speciale verslagen heeft gepubliceerd.

Overzicht 18. Speciale verslagen Europese Rekenkamer 2002–2006

Aantal onderzoeken op terrein:	2003	2004	2005	2006
Eigen middelen/ontvangsten	1	0	0	0
Gemeenschappelijk landbouwbeleid	4	5	1	2
Structurele acties	2	1	0	2
Intern beleid	1	1	1	0
Externe maatregelen	4	1	2	5
Pre-troetreding	2	2	0	0
Administratieve uitgaven	1	0	2	1
Totaal	15	10	6	10

De meeste speciale verslagen die de Europese Rekenkamer publiceerde in 2006 hebben betrekking op externe maatregelen. Op de terreinen van de eigen middelen en het intern beleid publiceerde de Europese Rekenkamer in 2006 geen speciale verslagen.

Op het terrein van het gemeenschappelijk landbouwbeleid publiceerde de Europese Rekenkamer onder andere een onderzoek naar investeringen voor plattelandsontwikkeling (Europese Rekenkamer 2006b). Volgens de Europese Rekenkamer ontbreekt essentiële informatie om vast te stellen of de investeringsmaatregelen daadwerkelijk de problemen van plattelandsgebieden verhelpen. Zo kan niet worden vastgesteld welke middelen hebben bijgedragen aan de verwezenlijking van welke doelstelling. Dat die informatie niet voorhanden is, zou ten dele te wijten zijn aan de verordening inzake plattelandsontwikkeling die een scala van maatregelen bevat met brede doelstellingen.

Ten aanzien van de resultaten en impact van de ter plaatse onderzochte projecten stelt de Europese Rekenkamer vast dat effecten moeilijk te bepalen zijn. Het toezicht- en evaluatiesysteem verschaft de Commissie en de lidstaten niet voldoende betrouwbare informatie hierover.

Op het terrein van het structuurbeleid publiceerde de Europese Rekenkamer in 2006 een onderzoek naar de bijdrage van het Europees Sociaal Fonds (ESF) tot het terugdringen van vroegtijdig schoolverlaten (VSV) (Europese Rekenkamer, 2006c)

De Europese Rekenkamer stelt vast dat de Commissie beter gebruik moet maken van de beheersinformatie die zij ontvangt om te garanderen dat van de ESF-financiering zuinig, efficiënt en doeltreffend gebruik wordt gemaakt. Anderzijds blijkt dat in de lidstaten de VSV-activiteiten niet altijd worden voorafgegaan door een passende analyse van het probleem. Sommige overheidsinstanties in de lidstaten kunnen het totaalbedrag van de aan VSV-acties toegewezen middelen, of de basis waarop de VSV-finan-ciering aan verschillende regio’s was toegewezen, niet voldoende rechtvaardigen. Er is bovendien weinig kwantitatieve evaluatie-informatie beschikbaar over het effect van dergelijke activiteiten.

Verder publiceerde de Europese Rekenkamer een onderzoek naar evaluaties achteraf van doelstelling 1- en -3-programma’s in de periode 1994–1999 (Europese Rekenkamer, 2006d).

Hierin wordt een aantal tekortkomingen in de evaluatieaanpak en in de kwaliteit van de opgestelde evaluaties vastgesteld. Zo blijkt dat de gestelde doelen niet duidelijk en coherent zijn, dat onvoldoende gedaan is om het gebrek aan prestatie-indicatoren te verhelpen, dat er niet altijd een geschikt evenwicht tussen kwantitatieve en kwalitatieve analyse is bereikt en dat daardoor conclusies getrokken zijn die niet op adequate analyse berustten.

Adviezen

Advies van de Europese Rekenkamer moet worden ingewonnen voordat de financiële reglementen en regels voor fraudebestrijding worden vastgesteld. Andere EU-instellingen kunnen daarnaast uit eigen beweging de Europese Rekenkamer om advies vragen.

De Europese Rekenkamer verstrekte in 2006 op twee terreinen adviezen: ontvangsten en intern beleid.

• • 

  Ontvangsten. De Europese Rekenkamer concludeert in haar advies over het «voorstel voor een besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen» dat dit stelsel nog complexer en ondoorzichtiger dreigt te worden dan het bestaande stelsel. Het voorstel houdt een verdere verschuiving in van een op duidelijke en algemeen toegepaste mechanismen gebaseerd eigen-middelenstelsel naar per land bedongen nationale bijdragen (Europese Rekenkamer, 2006e).
• • 

  Intern beleid. Op het terrein van het intern beleid heeft de Europese Rekenkamer een advies uitgebracht over het voorstel voor een verordening voor de regels voor deelname aan het Zevende Kaderprogramma. Daarin besteedt zij bijzondere aandacht aan het voorstel tot vereenvoudiging van de systemen voor financieel beheer en financiële controle op «te financieren acties onder contract» (deelname aan en de verspreiding van onderzoeksresultaten). Volgens de Europese Rekenkamer schiet het voorstel tekort bij de totstandbrenging van een doorzichtig, degelijk en eenvoudig te beheren systeem voor het berekenen en declareren van kosten en het vaststellen van de communautaire financiële bijdrage. Met het voorgestelde systeem voor kostenvergoeding ontstaat een te ingewikkelde structuur waarop de Europese Commissie per definitie moeilijk controle zal kunnen uitoefenen (Europese Rekenkamer, 2006f).

6 DOELTREFFENDHEID EU-BELEID

In dit hoofdstuk staat de doeltreffendheid van het beleid van de Unie centraal. Eerst bekijken we de algemene verantwoording die de Commissie heeft afgelegd over resultaten van beleid in 2005 (§ 6.1). Daarna gaan we voor de belangrijkste hoofdstukken van de EU-begroting na of er evaluaties beschikbaar zijn die inzicht geven in de gerealiseerde effecten van het beleid (§ 6.2).

6.1 Algemeen beeld beleidsresultaten 2005

Het Syntheseverslag vormt het sluitstuk van de strategische plannings- en programmeringscyclus van de Europese Commissie. Het verslag is bedoeld om verantwoording af te leggen over de mate waarin de jaarlijkse beleidsstrategie is uitgevoerd, de resultaten die zijn bereikt door de DG’s en de prestaties die zijn geleverd door het management.³⁹ In de loop der jaren is gebleken dat het Syntheseverslag geen informatie over beleidsresultaten bevat. In 2006 heeft de Commissie een aanzet gegeven deze lacune op te vullen door een Mededeling te publiceren over de beleidsresultaten in 2005 (Europese Commissie, 2006h). De Mededeling beschrijft de belangrijkste strategische doelen 2005–2009 van de Commissie, en geeft aan welke beleidsinitiatieven daarbinnen zijn ontwikkeld in de afgelopen jaren; zie overzicht 19.

Overzicht 19. Strategische doelen 2005–2009 en beleidsinitiatieven Europese Commissie

Strategisch doel

Omschrijving doel

Onderdelen/beleidsinitiatieven

Meer welvaart

«...de Europese economie om te vormen tot een van de aantrekkelijkste plaatsen voor investeren, produceren en werken...»

Lissabonstrategie

Het stabiliteits- en groeipact

Concurrentievermogen

Interne markt

Innovatie

Leven Lang Leren

Energie en vervoer

Solidariteit

«...voldoen aan de behoeften van de huidige generatie zonder de mogelijkheden van komende generaties om in hun behoeften te voorzien, in gevaar te brengen...»

Sociale solidariteit

Duurzaam beheer en gebruik van hulpbronnen en

milieubescherming

Vrijheid en veiligheid

«...de persoonlijke veiligheid van de Europese burger ten overstaan van criminaliteit en terrorisme... en het vermogen van de burger om zijn dagelijks leven op een veilige manier te leiden...»

Justitie en binnenlandse zaken Gezondheid en veiligheid

Een sterker Europa als partner in de wereld

«...de Unie moet in haar externe optreden naar grotere politieke coherentie streven...»

Uitbreiding en Europees nabuurschap Overige landen

³⁹ De website van de Europese Commissie (onderdeel «The commission at work») vermeldt: «In this synthesis report the Commission takes note of how well the annual policy strategy was implemented, as well as of the DGs’ achievements and management performance and decides on the measures necessary to address any major management weaknesses identified.»

De Mededeling over beleidsresultaten bevat een overzicht van de strategische doelen van de Commissie in de periode 2005-2009, en geeft aan welke beleidsinitiatieven in dat verband reeds zijn goedgekeurd respectievelijk nog zullen worden ontplooid. De mededeling bevat echter geen overzicht van de bereikte resultaten van deze beleidsinitiatieven. Als overzicht van beleidsresultaten schiet het document dus voorlopig nog tekort. Verwacht mag worden dat in de komende jaren de Commissie wel in staat zal zijn meer feitelijke beleidsresultaten op te nemen. Het verdient de voorkeur dat het document dan ook inzicht gaat bieden in:

• • 

  de koppeling van de beleidsresultaten aan de daartoe gespecificeerde doelstellingen;
• • 

  de koppeling van de beleidsresultaten aan de ingezette geldstromen;
• • 

  het bereikte totaalresultaat, maar ook de resultaten voor de verschillende lidstaten.

6.2 Beleidsresultaten per begrotingshoofdstuk

Om na te gaan wat de doeltreffendheid van het beleid van de EU is, zijn wij in ons onderzoek voor het vorige EU-trendrapport nagegaan welke streefwaarden of streefrichtingen verbonden waren aan de algemene beleidsdoelstellingen van de EU voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het structuurbeleid en het intern beleid, en wat de uiteindelijke beleidsresultaten waren (Algemene Rekenkamer, 2006). Uit onze analyse bleek toen dat er voor geen enkel beleidsterrein streefwaarden bij de doelstellingen van het beleid geformuleerd waren. Verder bleek dat alleen op het gebied van landbouw in 2003 en 2004 enige informatie beschikbaar was over de bereikte effecten. Deze informatie was niet afgezet tegen een streefwaarde.

In dit trendrapport zijn wij op basis van EU-brede midterm- en ex-poste-valuaties op het terrein van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het structuurbeleid en het intern beleid nagegaan welke informatie over beleidsresultaten in 2005 beschikbaar is.⁴⁰ We hebben achtereenvolgens bekeken:

• • 

  welke richtlijnen de Europese Commissie geeft voor evaluaties;
• • 

  wat de relatie is tussen de omvang van de geldstroom en het aantal evaluaties;
• • 

  hoeveel informatie de evaluaties bevatten over realisatie van eerder geformuleerde beleiddoelen;
• • 

  in hoeverre doelen worden bereikt; en
• • 

  welke factoren (blijkens de evaluaties) de doelrealisatie compliceren.

Voor onze analyse hebben we 23 evaluaties geselecteerd uit het overzicht van het DG begroting van alle uitgevoerde evaluaties in 2005 (Europese Commissie, 2006i). De 171 evaluaties omvatten 81 ex-ante-evaluaties en «impact assessments», 21 ex-postevaluaties en 69 midtermevaluaties. Van de 90 midterm- en ex-postevaluaties hebben er 28 betrekking op landbouwbeleid, regionaal beleid en intern beleid.⁴¹ We hebben uit elk van deze categorieën evaluaties in onze selectie opgenomen.⁴²

6.2.1 Voorwaarden en richtlijnen voor evaluaties

⁴⁰  We hebben gekeken naar programma’s die door Commissie en eindbegunstigden worden uitgevoerd, zonder tussenkomst van de lidstaten.

⁴¹  Voor intern beleid hebben we ons beperkt tot het DG Onderwijs en Cultuur, het DG Milieu, het DG Vervoer en Energie en het DG Onderzoek. Bijlage 4 geeft een overzicht van de evaluaties die in het onderzoek zijn betrokken.

⁴²  Vijf evaluaties vielen af vanwege problemen met de beschikbaarheid of grote mate van afwijking qua opzet en uitvoering.

Het DG begroting heeft een coördinerende rol bij het gebruik van evaluaties in de jaarlijkse budgettering, de strategische programmering en de planning- en controlcyclus. Het wordt daarbij bijgestaan door «Evaluation Units» van de andere DG’s.

De basisvereisten voor evaluaties zijn vastgelegd in het financieel reglement en in Mededelingen (Europese Raad, 2002). In het financieel reglement wordt alleen een aantal standaardverplichtingen genoemd. Deze houden in dat programma’s die deel uitmaken van de EU-begroting voorzien moeten zijn van specifieke, meetbare, haalbare en relevante doelstellingen binnen bepaalde tijdspanne. De verwezenlijking van de doelstellingen dient door middel van resultaatindicatoren per doelstelling vastgesteld te worden. Daarnaast heeft de Europese Commissie, in Mededeling 39, evaluatiestandaarden en «good practices» geformuleerd (Europese Commissie, 2002). De evaluatiestandaarden zijn in zoverre bindend, dat de afzonderlijke DG’s wel de vrijheid hebben om te kiezen hoe ze deze implementeren en welke handleidingen ze daarbij gebruiken.

Er is een groot aantal handleidingen met richtlijnen over het opzetten en beoordelen van een evaluatie verschenen.⁴³ Van de 36 handleidingen afkomstig van tien DG’s is bijna de helft afkomstig van het DG Regionaal beleid en het DG Landbouw.

In deze handleidingen ligt de nadruk op het doen van uitspraken over input, prestaties en effecten. Op basis van dataverzameling worden vervolgens uitspraken verwacht over de relevantie, doeltreffendheid, doelmatigheid, duurzaamheid en nut van het programma. Over het gebruik van precieze indicatoren en het gebruik van streefwaarden zijn de handleidingen minder expliciet. De DG’s sluiten met externe onderzoekers per uitgevoerde evaluatie een contract met daarin de inhoudelijke en procesvoorwaarden waaraan de evaluatie moet voldoen.

Het DG begroting heeft voorts richtlijnen opgesteld voor de toetsing van de externe evaluatieverslagen door de DG’s. Deze kwaliteitscontrole is van belang bij het vervolgtraject na de publicatie van de evaluaties. Deze controle is niet bindend en kan per DG op verschillende manieren worden uitgevoerd.

Het DG Landbouw wordt als «good practice» gezien omdat dit DG niet alleen veel «evaluation guidelines» heeft opgesteld, maar ook per evaluatie een «quality grid» heeft gepubliceerd waarin de evaluatie op negen punten een score krijgt toebedeeld. Deze punten betreffen onder andere de informatieverstrekking, de relevantie van de bevindingen, de adequaatheid van de gebruikte gegevens en de validiteit van conclusies.

6.2.2 Verband tussen geldstromen en evaluaties

Het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het structuurbeleid beslaan samen ongeveer 85% van de EU-begroting. Intern beleid, administratieve uitgaven en enige kleinere posten zijn samen goed voor circa 15%. Wij zijn nagegaan in welke mate de geldstromen worden afgedekt met evaluaties. Figuur 6 (zie volgende bladzijde) geeft op basis van de jaarlijkse evaluatieoverzichten van het DG begroting inzicht in het aantal algemene EU-brede midterm en ex-postevaluaties over het landbouwbeleid, structuurbeleid en intern beleid (hiervan de beleidsterreinen onderwijs en cultuur, milieu, vervoer en energie, onderzoek).

We zien in de eerste plaats dat het totaal aantal EU-brede evaluaties vrij constant is gebleven tussen 2000 en 2005.

Verder blijkt dat er voor het structuurbeleid weinig EU-brede evaluaties zijn. Deze geldstroom wordt namelijk grotendeels door de lidstaten zelf geëvalueerd. Ook voor landbouw is het aantal evaluaties relatief laag. In 2005 is het aantal wel gegroeid ten opzichte van eerdere jaren. Bij het intern beleid wisselt het aantal evaluaties sterk per jaar, maar het totale aantal daarvan ligt in alle gevallen hoger dan het aantal evaluaties over landbouw- en structuurbeleid gecombineerd.

⁴³ In oktober 2004 heeft de «Evaluation Unit» van het DG begroting een overzicht opgesteld van alle evaluatiehandleidingen binnen de verschillende DG’s (Europese Commissie, 2004a).

Het aantal evaluaties zegt niet meteen iets over de mate waarin de geldstroom wordt afgedekt. Zo zijn er van het beleidsterrein landbouw vergeleken met het intern beleid weinig evaluaties, maar elke landbouw-evaluatie betreft relatief meer geld dan van de evaluaties van intern beleid. Van het landbouwbeleid is in totaal 47,1% van de uitgaven in 2005 van het DG op EU-niveau geëvalueerd. Bij het intern beleid is door het DG Onderzoek 2,97% van de totale gelden in beleidsevaluaties onderzocht. Bij het DG Onderwijs en Cultuur is 1,36% van de geldstroom afgedekt, en bij het DG Milieu 0,83%.

Figuur 6 Aantallen evaluaties van EU-beleid in de periode 2000-2005

Landbouw              Structuurbeleid              Intern beleid              Totaal

35

30

25

20

15

10

2000

2001

2002

2003

2004                 2005

Voor het structuurbeleid is er in 2005 één Europese synthese-evaluatie gepubliceerd. Deze betrof het verband tussen de Lissabonstrategie en alle structuurfondsen. Een percentage van de geldstroom dat werd afgedekt kon op basis daarvan niet worden berekend.

6.2.3 Beschikbare informatie over realisatie van beleidsdoelen

Alle door ons onderzochte evaluaties, met uitzondering van één evaluatie van het DG Landbouw, zijn door externe onderzoeksbureaus uitgevoerd. Vragen over relevantie, effectiviteit, efficiency en duurzaamheid komen in vrijwel alle evaluaties terug, maar de onderzoeksaanpak verschilt. Overzicht 20 laat zien hoeveel informatie over doelrealisatie aanwezig is in

de 23 evaluaties.⁴⁴

Overzicht 20. Informatie over doelrealisatie per beleidsterrein in 23 evaluaties

Beleidsterrein

Aantal evaluaties

Ruimschoots aanwezig

Gedeeltelijk Niet aanwezig aanwezig

LANDBOUWBELEID	8	3	3	2
STRUCTUURBELEID	1*	1	-	-
INTERN BELEID
a.  Onderwijs en Cultuur	4	2	1	1
b.  Milieu	2	-	1	1
c.  Energie en Vervoer	5	-	1	4
d.  Onderzoek door derden	3	-	-	3

⁴⁴ Bijlage 4 geeft een overzicht van de evaluaties die in ons onderzoek zijn betrokken.

TOTAAL

23

6

6

11

• * 

  Een evaluatie van het Oriëntatiedeel (plattelandsontwikkeling) van het EOGFL-fonds van landbouw is in onze analyse niet meegenomen, terwijl dit officieel wel onder de structuurfondsen valt. Het Garantiedeel (inkomenssteun) van het EOGFL-fonds is bij de acht evaluaties van het landbouwbeleid meegenomen.

5

0

We zien het volgende:

• • 

  In zes van de 23 evaluatieverslagen was deze informatie ruimschoots aanwezig. Zes andere verslagen bevatten gedeeltelijk informatie over de doelrealisatie.
• • 

  In elf van de 23 verslagen (48%) was er geen inhoudelijke informatie over de doelrealisatie te vinden. In deze gevallen is niet bekend in welke mate de doelstellingen zijn gerealiseerd.

Het ontbreken van doelrealisatiegegevens in 48% van de gevallen is mogelijk te wijten aan breed en abstract geformuleerde doelstellingen, die daardoor moeilijk te evalueren zijn. Voorbeelden van dergelijke doelstellingen zijn: «duurzame lokale ontwikkeling bevorderen»; «aanjagen van energiebesparende maatregelen»; «het MKB ondersteunen»; «aantonen dat verantwoorde wetenschap het hart van de beleidsprocessen in Europa vormt»; «bescherming van het milieu».

Het nadeel van brede en/of abstracte doelstellingen is dat deze moeilijk om te zetten zijn in concreet meetbare indicatoren. Het gevolg daarvan is dat het moeilijk is eventuele beleidsresultaten concreet en goed onderbouwd terug te koppelen aan de doelstellingen. De Europese Commissie zal op basis van zulke uitkomsten niet of maar moeilijk in staat zijn om goede beleidskeuzes te maken voor de toekomst.

In de gevallen waar de doelstellingen wél specifiek en meetbaar zijn, is een evaluatie potentieel nuttiger. Dit betekent overigens niet dat in de onderzochte evaluaties aan deze doelstellingen altijd meetbare indicatoren en streefwaarden waren gekoppeld. De nadruk in de evaluatieverslagen lag in deze gevallen over het algemeen wel vaker op outputgegevens, en dus op informatie over resultaten van het beleid.

6.2.4 Mate van doelrealisatie

Op basis van de twaalf evaluaties die informatie bevatten over doelrealisatie zijn wij nagegaan wat de mate van doelrealisatie is.⁴⁵

Overzicht 21. Mate van doelrealisatie in twaalf evaluaties

Beleidsterrein

Aantal evaluaties

Niet

Grotendeels niet

Helft

Grotendeels wel

Volledig

LANDBOUW STRUCTUURBELEID INTERN BELEID

• a. 

  Onderwijs en Cultuur
• b. 

  Milieu
• c. 

  Energie en Vervoer
• d. 

  Onderzoek door derden

-411

-111

3

1                              -                             -                              1                              -

1                              -                             -                              1                              -

0----

TOTAAL

12

⁴⁵ In de analyse is de mate van doelrealisatie per evaluatie gecategoriseerd in 5 waarden: niet (0), grotendeels niet (2,5), helft (5), grotendeels wel (7,5) en volledig (10). Bijlage 4 laat zien welke score aan welke evaluatie is toegekend.

Overzicht 21 laat zien dat blijkens tien van de twaalf evaluaties (83%) de doelstellingen van het betreffende beleid voor de helft zijn gerealiseerd. Twee evaluaties geven aan dat de doelstellingen grotendeels zijn bereikt. Opmerkelijk hierbij is dat in vijf van de zes landbouwevaluaties de doelen voor de helft worden bereikt. Datgene wat wordt bereikt heeft steeds betrekking op de algemene doelstelling «garanderen van redelijke inkomsten». Deze doelstelling wordt in bijna alle gevallen gerealiseerd.

0

6.2.5 Knelpunten bij doelrealisatie

Wanneer er sprake is van onvolledige of onvoldoende doelrealisatie worden in de evaluaties vaak belemmerende oorzaken c.q. knelpunten weergegeven. We hebben de knelpunten in vier categorieën onderverdeeld:

• 1. 

  manco’s in de opzet van het programma, inclusief selectie projecten en keuze van instrumenten (29 knelpunten, onder andere: onjuiste koppeling tussen doel en programma, onduidelijkheid over interpretatie, tussentijdse verschuivingen van prioriteiten, abstracte doelstellingen en onduidelijke prioriteiten, ingewikkelde aanmeldingsprocedures, keuze voor ineffectieve instrumenten, overlap tussen instrumenten);
• 2. 

  manco’s in de uitvoering (21 knelpunten, onder andere: administratieve processen te complex, projecten op te kleine schaal, gebrek aan competente experts, hoge managementkosten, late start van het programma);
• 3. 

  manco’s in de evalueerbaarheid (17 knelpunten, onder andere: geen uniform en structureel systeem voor monitoring, verschillende problemen met het verkrijgen van de data, ex-ante-evaluatie afwezig, weinig reacties coördinatoren);
• 4. 

  problemen in de afstemming met andere overheidsprogramma’s en derde private partijen (14 knelpunten, onder andere: gebrek aan coherentie in subprogramma’s, geen duidelijk onderscheid tussen verschillende kaderprogramma’s, hoge mate van overlap tussen programma’s, spanning tussen de beleidsdoelen van programma’s, te weinig private partijen betrokken).

Het is opvallend dat er naast de manco’s in de opzet van het program-ma,⁴⁶ die onder andere te wijten kunnen zijn aan onduidelijke en te abstracte doelstellingen, vooral veel problemen in de uitvoering worden geconstateerd die de mate van doelrealisatie negatief beïnvloeden. Datzelfde geldt voor knelpunten bij evalueerbaarheid. Een ander belangrijk manco betreft de afstemming op andere overheidsprogramma’s (zowel EU-programma’s als nationale en regionale programma’s).

⁴⁶ Deze categorie scoorde het hoogst in het onderzoek naar doelrealisatie in het EU-trend-rapport 2006, p. 158–159.

47

De presentatie van het jaarverslag over 2005 van de Europese Rekenkamer heeft plaatsgevonden op 26 oktober 2006.

7 CONCLUSIES EN TRENDS EUROPESE INSTELLINGEN

Beleidsontwikkelingen EU-breed

De Europese Commissie heeft haar eerdere voorstellen ter verbetering

van het financieel management (de «routekaart» naar een positieve DAS)

aangevuld met een Actieplan. Hierin wordt expliciet gestreefd naar

nationale verklaringen in de lidstaten. Dit streven wordt ondersteund door

het Europees Parlement. De steun van de meeste lidstaten is vooralsnog

beperkt.

Er is een interinstitutioneel akkoord gesloten over de financiële perspectieven 2007–2013. Nederland gaat € 1 miljard per jaar minder afdragen aan de EU. In dit akkoord, en ook in het nieuwe financieel reglement, is ook een verwijzing opgenomen naar nationale verklaringen in de lidstaten door aan te geven dat zij jaarlijks op het van toepassing zijnde nationale niveau een samenvatting moeten maken van beschikbare audits en verklaringen.

Op het terrein van de structuurfondsen gaat het akkoord over de nieuwe periode 2007–2013 leiden tot belangrijke wijzigingen in de beheer-, controle- en verantwoordingssystemen.

Systemen voor financieelmanagement EU-breed

De Europese Commissie gaat verder in haar streven om meer en betere informatie openbaar te maken over haar werkzaamheden. Er is een lichte verbetering zichtbaar in de informatievoorziening op het terrein van planning en uitvoering van de begroting en verantwoording.

De verantwoordingsketen over financieel management van de EU is aangevuld met een expliciete verklaring van de Commissie in het Syntheseverslag, waarin zij stelt dat de bestaande interne-controlesystemen redelijke zekerheid geven over de rechtmatigheid van de activiteiten, met inachtneming van de geformuleerde voorbehouden. Juist die voorbehouden van de DG’s en de diensten zijn echter talrijk, waardoor de werkelijke betekenis van de verklaring nog niet erg groot is. In 2005 zijn de voorbehouden bovendien minder vaak gekwantificeerd, hetgeen de transparantie juist vermindert. Daarnaast is er een aantal voorbehouden dat al jaren achtereen terugkomt. En ten slotte verschilt de invulling en onderbouwing van voorbehouden tussen DG’s.

Uit ons onderzoek op basis van openbare Commissiedocumenten blijkt dat de systemen voor het financieel management op een aantal terreinen nog tot weinig inzicht leiden, bijvoorbeeld over de resultaten van controles in de lidstaten en van interne audits bij de DG’s.

RechtmatigheidEU-breed

Het algemene oordeel van de Europese Rekenkamer over de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen in het begrotingsjaar 2005 was wederom niet positief.⁴⁷ Ook op de beleidsterreinen afzonderlijk is geen verbetering in rechtmatigheid waarneembaar.

Op basis van openbaar beschikbare informatie over «voorbehouden van de Europese Commissie», «onregelmatigheden» en «fouten» kan nog geen kwantitatief totaalbeeld worden gegeven van rechtmatigheid per begrotingshoofdstuk.

De informatie van het Europees antifraudebureau OLAF over onregelmatigheden is soms inconsistent en biedt daardoor geen goede basis voor inhoudelijke analyse op EU-niveau.

Figuur 7 Algemene trendinformatie 2000-2006: inkomsten en ontvangsten EU, beleidsontwikkelingen EU

TRENDINDICATOR

Kerncijfers EU-breed*

Eigen middelen (= inkomsten) EU

ONTWIKKELING SINDS 2000 EN STAND VAN ZAKEN 2003-2006

In 2001: € 80,7 miljard, in 2002 € 77,7 miljard, 2003 € 83,6 miljard, 2004

€ 95,0 miljard, 2005 € 100,8 miljard (bron: jaarverslagen Europese

Rekenkamer).

Het bedrag wordt verhoogd met het overschot van vorig jaar en overige

inkomsten. In 2005 was de totale begroting € 107,1 miljard.

Feitelijke uitgaven EU

In 2001: € 80,0 miljard, in 2002 € 85,1 miljard, 2003 € 90,6 miljard, 2004 € 100,1 miljard, 2005 € 104,8 miljard (bron: jaarverslagen Europese Rekenkamer). De onderbesteding (het verschil tussen ontvangen afdrachten van de lidstaten en feitelijke uitgaven van de Commissie) is in de loop der jaren minder geworden.

Ontwikkelingen in beleid financieel management EU

Aandacht in EU voor beheer, controle en verantwoording

Ontwikkelingen begro-tings- en verantwoordingsproces

Stand van zaken hervorming Europese Commissie

Nieuw EU-beleid met consequenties voor begroting

De beleidsontwikkeling is na het voorstel voor een communautair interne controlekader (‘routekaart’ naar een positieve DAS) doorgezet met een actieplan van de Commissie. Verbetering van het financieel management is ook opgenomen in de financiële perspectieven en het nieuwe financieel reglement. Er is nog steeds relatief weinig verantwoordingsinformatie beschikbaar per begrotingshoofdstuk die iets zegt over rechtmatigheid en doeltreffendheid van de bestedingen.

Hervormingen bij de Europese Commissie in het financieel management (activiteitenverslagen DG’s met verklaringen plus follow-up, activiteitenge-stuurd budgetteren) leiden langzaam tot meer transparantie. In het Syntheseverslag 2005 neemt de Commissie voor het eerst expliciet de (politieke) verantwoordelijkheid voor het geleverde management. Er is een akkoord bereikt over de nieuwe financiële perspectieven voor 2007-2013.

De jaarlijkse activiteitenverslagen van de DG’s en diensten van de Commissie die 2002 met verklaringen worden afgegeven, leiden tot meer inzicht in resultaten per begrotingshoofdstuk, continuering en gebruiken resultaten voor

activiteitengestuurd management.

Het gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt voortaan gesubsidieerd uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELG) en het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO). Randvoorwaarden om voor subsidie in aanmerking te komen veranderen, en productiesubsidies worden geleidelijk vervangen door inkomensteun. Verder dienen de lidstaten bij hun declaraties jaarlijks ‘statements of assurance’ te geven. Het aantal structuurfondsen wordt beperkt tot drie: ESF, EFRO en Cohesiefonds, en er wordt een nieuw systeem met management-, audit-, en certificeringsautoriteit ingevoerd. Ook zijn drie nieuwe doelstellingen geformuleerd: convergentie, regionaal concurrentievermogen en werkgelegenheid, Europese territoriale samenwerking.

* De hier gegeven trendinformatie loopt niet verder dan 2005 in verband met de publicatiedatum van de bron: het jaarverslag van de Europese Rekenkamer.

01

02

03

04

05

01

02

03

04

05

02

03

04

05

06

Doeltreffendheid EU-breed

De Europese Commissie heeft een belangrijke stap gezet door voor het eerst een rapport uit te brengen over de beleidresultaten van het EU-beleid voor de EU als geheel. Vooralsnog bestaat deze rapportage echter alleen uit het weergeven van beleidsinitiatieven, niet van beleids-resultaten.

Ons eigen onderzoek naar doeltreffendheid op basis van 23 EU-brede evaluaties op de terreinen van landbouw, structuurfondsen en intern beleid laat zien dat slechts in een klein aantal gevallen informatie over doelrealisatie aanwezig is. Daar waar informatie beschikbaar is, is de mate van doelrealisatie in het algemeen beperkt.

Het samenvattend (geaggregeerd) beeld van de in deel 1 van dit EU-trendrapport gebruikte indicatoren is weergegeven in figuur 7 (zie vorige bladzijde).

In figuur 7 hierboven is algemene informatie opgenomen over de trendindicatoren voor de onderwerpen «kerncijfers EU-breed» en «ontwikkeling in beleid financieel management EU». In onderstaand overzicht geven we daarnaast specifieke informatie over de trendindica-toren voor de onderwerpen «systemen», «rechtmatigheid» en doeltref-fendheid«.

Overzicht 22. Specifieke trendinformatie 2003–2005: Financieel management, rechtmatigheid en doeltreffendheid EU-instellingen

Hoofdstuk

Onderdeel

Indicatoren (geaggregeerd niveau)

Mate van inzicht in 2003–2005

Resultaten in 2003–2005

Systemen

Planning en uitvoering begroting

Aanwezigheid openbare jaarlijkse managementplannen (JMP’s)

Neemt toe                   Achtereenvolgens vier, vijf en negen van

twaalf DG’s hebben openbaar JMP in 2003, 2004 en 2005.

JMP’s met strategische en specifieke doelen

Groot

Controle door Europese Commissie

Verantwoording

Externe audit Europese Rekenkamer

Toepassing interne-controlenormen DG’s (volgens Europese Rekenkamer)

Groot

Inzet en output bij opvolg-onderzoek naar fraude door OLAF

Deels

Inzet en output jaarlijks activiteitenverslag per DG

Deels

Inzet en output SG voor Syntheseverslag

Beperkt

Inzet en output Europese Rekenkamer

Deels

Alle openbare JMP’s bevatten deze doelen.

50% onderzochte DGs voldoet aan onderzochte normen

Inzet en output controles ter	Beperkt	Waarden onmogelijk.
plaatse door DG’s
Inzet en output internal audit	Beperkt	Waarden onmogelijk; van slechts twee
capabilities bij DG’s		DG’s was in 2005 bekend dat alle audits zijn uitgevoerd.
Inzet en output Interne Audit-	Groot	Ingezette capaciteit, overgenomen
dienst		aanbevelingen en realisatie controles toegenomen in 2005.

Ingezette capaciteit voor onderzoek circa 41% in 2003–2004. In 2005 niet aan te geven door minder informatie.

Voorbehouden duidelijk, mate van kwantificering afgenomen, aantal DG’s met landeninformatie gelijk.

Totaalwaarde onmogelijk vast te stellen. Informatiegehalte syntheseverslag toegenomen, alsmede expliciete (politieke) verantwoordelijkheid Commissie.

Auditposten duidelijk, ingezette capaciteit en realisatie van geplande audits niet.

Hoofdstuk

Onderdeel

Indicatoren (geaggregeerd niveau)

Mate van inzicht in 2003–2005

Resultaten in 2003–2005

Rechtmatigheid

Informatie Europese Commissie

Aantal en financieel belang voorbehouden DG’s

Deels

Aantal en financieel belang gemelde onregelmatigheden

Deels

Aantal en financieel belang correcties

Deels

Aantal en financieel belang fraudemeldingen

Groot

Informatie Europese Rekenkamer

Algemeen oordeel over de rekeningen

Deels

Oordeel per begrotingshoofdstuk

Deels

Fouten per begrotingshoofdstuk

Geen

Aantal voorbehouden licht afgenomen, kwantitatief inzicht in financieel belang afgenomen.

Inzicht in vier van zeven begrotingshoofdstukken. Aantal en financieel belang fluctueert.

Inzicht van drie begrotingshoofdstukken in 2004 naar vier in 2005. Aantal en financieel belang fluctueert

Aantal toegenomen. Financieel belang van de 452 openstaande cases in 2005 circa € 1,9 miljard. Informatie van OLAF op punten zeer onduidelijk

Grotendeels geen positieve DAS (betrouwbaarheidsverklaring), opnieuw geen kwantitatief inzicht in 2005

Kwalitatief beeld 2005 per begrotingshoofdstuk wijst op veel hardnekkige gebreken bij belangrijkste beleidsterreinen

Met uitzondering van structuurfondsen in 2005 geen kwantitatieve gegevens over fouten per begrotingshoofdstuk beschikbaar.

Doeltreffendheid

Aansluiten beleid en verantwoording

Aansluiting syntheseverslag op beleidsstrategie

Groot

Effecten

Beoogde en gerealiseerde effecten

Beperkt

Gebrekkige aansluiting. Nieuwe mededeling EC gaat wel in op algemene «policy achievements» maar noemt alleen algemene doelen en voornemens, maar geen resultaten.

Onderzoek naar 23 EU-brede evaluaties laat zien dat in zes gevallen informatie of doelrealisatie aanwezig is. De mate van doelrealisatie is in het algemeen beperkt.

DEEL 2 EU-LIDSTATEN

8 INLEIDING DEEL 2

Deel 2 van het EU-trendrapport 2007 biedt een landenvergelijkend overzicht op het punt van de rechtmatigheid (en voor zover mogelijk ook de doeltreffendheid) van de besteding van EU-gelden in de 25 EU-lidsta-ten.

Onderstaande figuur geeft weer welke onderwerpen uit het EU-trend-rapport in deel 2 aan de orde komen.

Deel 2: Rechtmatigheid en doeltreffendheid EU-beleid in de 25 lidstaten

Ontwikkelingen in beleid EU voor financieel management		Kwaliteit systemen financieel management EU				Doeltreffendheid beleid per lidstaat, per hoofdstuk EU-begroting
				Rechtmatigheid bestedingen per lidstaat, per hoofdstuk EU-begroting

Aan de orde komen hierbij:

• • 

  Eigen middelen
• • 

  Gemeenschappelijk landbouwbeleid
• • 

  Structuurbeleid
• • 

  Intern beleid
• • 

  Pre-toetredingsbeleid

Aan de orde komen hierbij:

• • 

  Gemeenschappelijk landbouwbeleid
• • 

  Structuurbeleid
• • 

  Intern beleid

____|        Wordt volledig behandeld, inclusief indicatoren

____I        Wordt op hoofdlijnen behandeld, met indicatoren (indien reeds beschikbaar)

I        Wordt buiten beschouwing gelaten

_^.           Leidt idealiter tot

⁴⁸ Zie hiervoor artikel 274 van het EG-verdrag. Artikel 280 van het verdrag gaat in op bestrijding en vervolging van fraude in de lidstaten.

In deel 2 ligt de nadruk op de rechtmatigheid van de bestedingen van de EU-gelden per lidstaat, per geldstroom. Dat wil zeggen dat we per lidstaat een overzicht geven van de mate van rechtmatigheid van de bestedingen per hoofdstuk van de EU-begroting. In meer beschrijvende zin geven we ook een beeld van de doeltreffendheid van het EU-beleid per lidstaat. Zoals we ook al aangaven in het EU-trendrapport 2006 hebben de EU-lidstaten zich op basis van het EG-Verdrag verplicht om samen te werken met de Europese Commissie, om zo te waarborgen dat de aan hen toegekende EU-gelden volgens het beginsel van goed financieel beheer worden gebruikt.⁴⁸ De indicatoren die we hanteren in onze analyse van dit financieel beheer, zijn identiek aan de indicatoren die zijn gebruikt in het EU-trendrapport 2006 . We zullen vooral kijken naar de EU-gelden die «in gedeeld beheer» worden besteed binnen de lidstaten (dat wil zeggen, gelden voor beleid dat gezamenlijk wordt uitgevoerd door de Commissie en instanties in de lidstaten). De EU-gelden die in gedeeld beheer worden besteed – hoofdzakelijk het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het structuurbeleid – omvatten in 2005 circa 85% van de totale EU-begroting. Daarnaast besteden we ook aandacht aan het interne beleid en aan de afdrachten van de lidstaten aan de EU.

De indeling van deel 2 is als volgt:

• • 

  Hoofdstuk 9: kerncijfers over de afdrachten aan en de ontvangsten uit de EU-begroting, voor elk van de lidstaten.
• • 

  Hoofdstuk 10: beschrijving van (het inzicht in) de mate van rechtmatigheid van de bestedingen van EU-gelden (met name de landbouw-gelden, de structuurfondsgelden en de gelden voor het interne EU-beleid) in elk van de lidstaten.
• • 

  Hoofdstuk 11: beschrijving van de doeltreffendheid van het EU-beleid (met name het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het structuurbeleid en waar mogelijk het interne beleid) zoals dit in de lidstaten wordt uitgevoerd.
• • 

  Hoofdstuk 12: conclusies en trends bij deel 2.

9 EU-LIDSTATEN: KERNCIJFERS

In dit hoofdstuk geven we een landenvergelijkend overzicht van de afdrachten die de EU in 2005 heeft ontvangen van de lidstaten (§ 9.1), en van de bedragen die in 2005 vanuit de EU aan daarvoor aangewezen instanties binnen de lidstaten zijn uitgekeerd (§ 9.2). De nettopositie die de lidstaten in 2005 hadden komt ook aan de orde (§ 9.3). Daarna bespreken we de «decommitteringen» bij de structuurfondsen, oftewel de niet-beste-de budgetten die in 2005 zijn komen te vervallen (§ 9.4) en blikken we vooruit op de periode 2007-2013 (§ 9.5).

9.1 Afdrachten aan EU in 2005, per lidstaat

9.1.1 Afdrachten lidstaten aan EU-begroting

De eigen middelen (de inkomsten van de EU) bestonden in 2005 uit:⁴⁹

• • 

  traditionele eigen middelen, bestaande uit landbouwrechten, heffingen suiker en douanerechten;
• • 

  BTW-middelen (een EU-breed vastgesteld percentage van de BTW-grond-slag oftewel het consumptiepeil van de afzonderlijke lidstaten);
• • 

  afdrachten gerelateerd aan het bruto nationaal inkomen (BNI) van de lidstaten.

Overzicht 23 geeft voor de jaren 2002-2005 een landenvergelijkend overzicht van de gelden die door de lidstaten zijn afgedragen aan de EU.

Overzicht 23. Eigen middelen van de EU, naar afdracht per lidstaat in 2002-2005 (realisatiecijfers, bedragen in miljoenen euro’s)

Lidstaat	Traditionele eigen middelen 2005*	BTW-middelen 2005	BNI-afdracht 2005	Correctie Verenigd Koninkrijk 2005	Totaal 2005	Totaal 2004	Totaal 2003	Totaal 2002
België	1 373,2	422,6	2000,1	227,6	4 023,7	3 848,9	3 486,0	3 017,9
Cyprus	35,2	20,5	83,4	10,9	150,0	95,0	0,0	0,0
Denemarken	298,2	253,1	1 290,0	148,5	1 989,9	1 940,9	1 777,7	1 656,1
Duitsland	2 724,4	2 888,3	14 153,6	369,9	20 136,2	20 229,6	19 202,6	17 582,2
Estland	16,0	14,9	61,2	7,6	99,7	55,4	0,0	0,0
Finland	122,7	214,1	1 011,4	126,7	1 464,9	1 443,3	1 337,9	1 184,5
Frankrijk	1 337,3	2 655,5	11 431,3	1 429,9	16 854,0	16 013,4	15 153,7	14 152,3
Griekenland	199,6	286,1	1 173,6	142,2	1 801,5	1 742,3	1 533,7	1 337,5
Hongarije	113,3	108,5	540,8	70,6	833,2	537,1	0,0	0,0
Ierland	182,2	229,7	923,5	107,0	1 442,5	1 250,5	1 127,5	1 018,8
Italië	1 341,9	2003,8	9 092,9	1 108,0	13 546,6	13 785,9	11 758,5	11 279,5
Letland	20,4	17,1	82,3	10,0	129,7	67,5	0,0	0,0
Litouwen	34,1	29,8	126,9	16,2	207,0	119,3	0,0	0,0
Luxemburg	15,8	37,7	153,6	19,9	227,0	231,3	204,5	183,8
Malta	11,9	6,8	27,7	3,7	50,1	33,0	0,0	0,0
Nederland	1484,3	758,0	3 649,7	55,1	5 947,0	5 268,8	4 919,5	4 467,4
Oostenrijk	188,5	326,3	1 588,9	40,3	2 144,0	2 046,5	1 935,9	1 840,5
Polen	272,0	366,1	1 495,7	193,4	2 327,2	1 310,7	0,0	0,0
Portugal	108,0	283,7	1 025,3	110,0	1 527,0	1 332,2	1 292,9	1 187,3
Slovenië	28,1	43,9	179,5	23,2	274,7	170,4	0,0	0,0
Slowakije	44,1	45,3	238,8	30,8	359,0	219,6	0,0	0,0
Spanje	1 097,8	1 616,6	6 075,3	685,1	9 474,9	8 383,6	7 429,4	6 551,2

⁴⁹ Zie voor een toelichting op het systeem van eigen middelen het EU-trendrapport 2003,

§ 4.2.1.

Lidstaat	Traditionele eigen middelen 2005*	BTW-middelen 2005	BNI-afdracht 2005	Correctie Verenigd Koninkrijk 2005	Totaal 2005	Totaal 2004	Totaal 2003	Totaal 2002
Tsjechië	146,1	150,6	614,6	78,8	990,2	565,2	0,0	0,0
Verenigd Koninkrijk	2 526,8	2 900,6	11 915,3	-  5 185,8	12 156,9	11 682, 4	9 971,2	10 152,8
Zweden	351,0	338,2	1 925,1	39,9	2 654,3	2 680,6	2 501,3	2 086,2
Totaal	14 063,1	16 018,0	70 860,6	-  130,7	100 811,1	95 053,3	83 632,5	77 698,0

• * 

  Betreft landbouwrechten, heffingen suiker en isoglucose en douanerechten, na aftrek van 25% die voor kosten van inning door de lidstaten mag worden ingehouden op de afdracht («perceptiekostenvergoeding»). Bron: Jaarverslagen Europese Rekenkamer 2002–2005.

Uit bovenstaand overzicht blijkt dat in 2005 ten opzichte van de eerdere jaren de afdrachten verder zijn toegenomen. In vergelijking met 2004 zijn vrijwel alle lidstaten meer gaan afdragen aan de EU, inclusief de in 2004 toegetreden nieuwe lidstaten.

9.1.2 Afdrachten lidstaten aan Europees ontwikkelingsfonds

Het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) maakt geen deel uit van de algemene EU-begroting. De fondsmiddelen bestaan uit directe bijdragen van de lidstaten en worden voor vijf jaar vastgelegd.⁵⁰ Jaarlijks maken de lidstaten – volgens een vaste verdeelsleutel – hun EOF-bijdrage over aan de Europese Investeringsbank en de Europese Commissie. Zie daarvoor het EU-trendrapport 2006. Het huidige (negende) EOF loopt eind 2007 af. Ook in de begrotingsperiode 2007–2013 zal het fonds buiten de algemene begroting worden gehouden. Het tiende EOF beslaat de periode 2008–2013.

Overzicht 24 geeft de geraamde bijdragen van de vijftien «oude» lidstaten voor 2005 en 2006 (Europese Commissie, 2005c). Aangezien het hier om (herziene) ramingen gaat, kunnen onderstaande cijfers voor 2005 verschillen met die van het overzicht in het EU-trendrapport 2006 .

Overzicht 24. Geraamde bijdragen 15 «oude» lidstaten aan het EOF 2005–2006 (in miljoenen euro’s)*

⁵⁰ De hoogte van een lidstaatbijdrage wordt onder andere bepaald door de hoogte van het bruto nationaal inkomen van de lidstaat en door de historische bindingen met landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS-staten), zoals voormalige koloniën.

Land	Verdeelsleutel (%)**	Bijdrage 2005	Bijdrage 2006
België	3,92	104,272	119,168
Denemarken	2,14	56,924	65,056
Duitsland	23,36	621,376	710,144
Finland	1,48	39,368	44,992
Frankrijk	24,3	646,380	738, 720
Griekenland	1,25	33,25	38,000
Ierland	0,62	16,492	18,848
Italië	12,54	333,564	381,216
Luxemburg	0,29	7,714	8,816
Nederland	5,22	138,852	158,688
Oostenrijk	2,65	70,49	80,56
Portugal	0,97	25,802	29,488
Spanje	5,84	155,344	177,536
Verenigd Koninkrijk	12,69	337,554	385,776
Zweden	2,73	72,618	82,992
Totaal EU-15	100%	2 660,0	3 040,0

• * 

  Bron: Europese Commissie, DG Budget, Commissiedocument COM (2005) 542 def van

4 november 2005. ** De hier weergegeven percentages zijn afkomstig uit de verdeelsleutel van het achtste en het

negende EOF.

Aan het negende EOF hebben de lidstaten in totaal € 13,8 miljard bijgedragen. De twee grootste contribuanten zijn Duitsland en Frankrijk met elk een bijdrage van in totaal ruim € 3 miljard.

9.2 Ontvangsten lidstaten vanuit EU in 2005

9.2.1 Toegekende EU-gelden aan de lidstaten

Overzicht 25 laat zien welke EU-subsidies in de jaren 2002–2005 zijn toegekend aan daarvoor aangewezen instanties binnen de lidstaten van de EU. De administratieve uitgaven van de EU zijn hier buiten beschouwing gelaten, omdat deze niet in de lidstaten worden besteed.

Overzicht 25. Ontvangsten per lidstaat per beleidsterrein in 2002–2005 (Realisatiecijfers, bedragen in miljoenen euro’s)

Lidstaat	Gemeen-	Structuur-	Intern	Extern	pre-toe-	Com- Reserves	Totaal	Totaal	Totaal	Totaal
	schappe-	beleid	beleid	beleid	tre-	pensatie	2005	2004	2003	2002
	lijk land-				dings-
	bouw-				steun
	beleid
België	1 047,7	373,4	892,5	46,0	9,6	-	2 369,4	2 393,7	1 687,6	1 787,3
Cyprus	44,5	8,9	12,0	5,9	0,0	138,3	209,5	141,1	0,0	0,0
Denemarken	1 228,3	122,7	162,2	1,2	2,6	-	1 517,0	1 537,6	1 449,1	1 417,2
Duitsland	6 522,3	4 597,5	901,7	16,1	19,7	-	12 057,0	11 430,3	10 371,8	11 444,7
Estland	76,5	72,0	41,3	01,1	50,4	3,2	243,6	196,8	0,0	0,0
Finland	904,1	290,9	123,8	2,4	0,0	-	1 321,1	1 328,5	1 303,9	1 167,0
Frankrijk	10 011,5	2 541,2	724,7	5,5	0,0	-	13 282,9	12 508,6	13 039,8	11 656,1
Griekenland	2 755,7	2 655,2	136,0	0,8	0,0	-	5 547,7	5 749,3	4 801,0	4 616,5
Hongarije	651,5	338,1	99,1	0,1	230,4	31,1	1 350,4	722,8	0,0	0,0
Ierland	1 821,5	531,4	109,2	0,4	0,0	-	2 462,6	2 775,4	2 645,7	2 562,8
Italië	5 528,1	4 325,4	742,0	21,5	2,5	-	10 619,4	10 120,3	10 438,6	8 012,9
Letland	118,4	107,3	46,2	0,1	103,2	3,8	378,9	261,1	0,0	0,0
Litouwen	265,6	158,2	144,9	0,2	80,8	7,0	656,7	485,8	0,0	0,0
Luxemburg	45,4	11,1	74,9	0,1	1,2	-	132,7	144,1	119,1	131,7
Malta	9,0	5,4	8,1	4,5	-	103,2	130,1	75,4	0,0	0,0
Nederland	1 268,3	411,6	315,7	2,3	0,2	-	1 998,1	2 028,6	1 919,4	1 509,1
Oostenrijk	1 237,3	337,7	175,0	6,6	0,3	-	1 757,0	1 582,8	1 555,3	1 525,4
Polen	1 542,1	787,0	218,5	0,2	886,5	612,0	4 046,3	2 698,5	0,0	0,0
Portugal	896,5	2 877,4	87,2	0,4	-	-	3 861,5	4 385,7	4 744,2	3 839,7
Slovenië	102,6	53,5	63,0	0,1	44,7	93,8	357,6	283,2	0,0	0,0
Slowakije	220,6	157,3	51,1	0,0	165,8	12,6	605,4	399,8	0,0	0,0
Spanje	6 432,0	7 973,7	337,2	10,8	0,0	-	14 753,7	16 262,5	15 814,1	15 127,1
Tsjechië	428,5	151,6	45,5	0,4	131,6	300,0	1 057,5	802,8	0,0	0,0
Verenigd Koninkrijk	4 347,2	3 442,0	656,0	6,6	18,6	-	8 470,5	6 903,2	6 008,5	5 959,8
Zweden	956,9	369,9	197,0	0,4	-	-	1 542,2	1 405,1	1 414,8	1 191,4
Diversen	3,7	62,8	1 607,2	4 880,5	1 238,3	140,1	7 932,6	7 660,3	7 791,5	7 813,7
Totaal	48 465,8	32 736,2	7 972,1	5 013,1	2 984,6	1 305,0 140,1	98 643,9	94 283,1	85 252,2	79 932,9

Bron: Jaarverslagen Europese Rekenkamer 2002–2005.

Behalve de in de tabel genoemde uitkeringen aan de afzonderlijke

lidstaten werden er in 2005 ook administratieve uitgaven gedaan ten laste

van de EU-begroting (ruim € 6 miljard). De totale uitgaven in 2005

bedroegen daarmee bijna € 105 miljard.

De bedragen die zijn uitbetaald onder de noemer «compensatie» zijn

uitgekeerd om ervoor te zorgen dat de nieuwe lidstaten in de eerste jaren

van hun lidmaatschap netto-ontvanger zijn. Voor meer informatie hierover

verwijzen we naar het EU-trendrapport 2005 , § 4.1.1.

De tabel laat zien dat in 2005 de uitgekeerde EU-gelden aan de lidstaten

ten opzichte van eerdere jaren in totaal zijn toegenomen, maar ook dat

deze toename voor een groot deel naar de nieuwe lidstaten is gegaan. De

meeste «oude» lidstaten, met uitzondering van Duitsland, Frankrijk Oostenrijk, het Verenigd Koninkrijk en Zweden, ontvingen minder dan in 2004.

9.2.2 Ontvangen EU-gelden in verhouding tot eigen begroting

In deze paragraaf zetten we de ontvangsten in de lidstaten vanuit de EU af tegen de eigen nationale begroting.

Overzicht 26 geeft een landenvergelijkend overzicht van de EU-gelden die in de jaren 2004 en 2005 zijn toegekend aan de lidstaten. De ontvangen EU-gelden worden gerelateerd aan de nationale overheidsuitgaven.

Overzicht 26. Ontvangsten per lidstaat als percentage van de eigen uitgavenbegroting voor de sector overheid (in miljarden euro’s)

Lidstaat

Nationale overheidsuitgaven*

Totaal ontvangen EU-gelden**

% EU-gelden ten opzichte van nationale overheidsuitgaven

2004

2005

2004

2005

2004

2005

België

Cyprus

Denemarken

Duitsland

Estland

Finland

Frankrijk

Griekenland

Hongarije

Ierland

Italië

Letland

Litouwen

Luxemburg

Malta

Nederland

Oostenrijk

Polen

Portugal

Slovenië

Slowakije

Spanje

Tsjechië

Verenigd Koninkrijk

Zweden

140,0	149,5	2,4	2,4	1,7	1,6
	6		0,2		3,3
109.5	110,9	1,5	1,5	1,4	1,4
1 033,9	1 049,3	11,4	12,1	1,1	1,2
	3,8		0,2		5,3
75,8	78,8	1,3	1,3	1,8	1,6
886,1	919,1	12,5	13,3	1,4	1,4
85,9	83,6	5,7	5,5	6,6	6,6
	44,5		1,3		2,9
50,1	55,3	2,8	2,5	5,6	4,5
655,5	683,7	10,1	10,6	1,5	1,6
	4,6		0,4		8,7
	6,9		0,7		10,1
11,8	12,7	0,1	0,1	1,1	0,8
	2,1		0,1		4,8
226,5	229,4	2,0	2,0	0,9	0,9
119,1	122,2	1,6	1,8	1,3	1,5
	104,1		4,0		3,8
65,4	70,4	4,4	3,9	6,7	5,5
	12,9		0,4		3,1
	14,0		0,6		4,3
323,7	345,9	16,3	14,8	5,0	4,3
	43,4		1,1		2,5
750,5	804,8	6,9	8,5	0,9	1,1
159.9	162,5	1,4	1,5	0,9	0,9

• * 

  Bron: Eurostat Total General Government expenditure 2004/2005. ** Bron: Jaarverslagen 2004 en 2005 van de Europese Rekenkamer.

⁵¹ Er zijn verschillende methoden voor de berekening van de nettopositie van lidstaten. Zie voor de toepassing daarvan op Nederland het EU-trendrapport 2005 (deel 3, 14.3). De Algemene Rekenkamer hanteert in de EU-trendrapporten steeds een zuiver boekhoudkundige definitie: alle afgedragen eigen middelen van de lidstaten worden afgezet tegen alle ontvangsten uit de EU-begroting. Daarbij baseren wij ons alleen op extern gecontroleerde informatie, dus informatie uit de jaarverslagen van de Europese Rekenkamer.

Het overzicht laat zien dat voor de meeste oude lidstaten het percentage EU-ontvangsten ten opzichte van de nationale uitgaven in 2005 is gedaald of gelijk gebleven ten opzichte van 2004. Een uitzondering daarop vormen Duitsland, Italië, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk. Het hoogste aandeel EU-ontvangsten uitgedrukt in nationale uitgaven komt terecht in Litouwen en Letland. Daarna volgen Griekenland, Portugal en Estland.

9.3 Nettopositie 2005, per lidstaat

Het verschil tussen het bedrag dat een lidstaat aan de EU betaalt en het bedrag dat een lidstaat uit de EU-begroting ontvangt, wordt ook wel aangeduid als de «nettopositie» van een lidstaat.⁵¹ Overzicht 27 geeft een landenvergelijkend overzicht van de nettopositie van de lidstaten in de jaren 2003–2005.

Overzicht 27. Nettopositie per lidstaat van de EU 2003–2005 (in miljoenen euro’s)

Lidstaat	Afdrachten lidstaten aan EU			Ontvangsten lidstaten van EU					Nettopositie
	2003	2004	2005	2003	2004	2005	2003	2004	2005
België	3 486,0	3 848,9	4 023,7	1 687,6	2 393,7	2 369,4	-  1 798,4	-  1 455,2	-  1 654,3
Cyprus		95,0	150,0		141,1	209,5		46,1	59,5
Denemarken	1 777,7	1 940,9	1 989,7	1 449,1	1 537,6	1 517,0	-  328,6	-  403,3	-  472,7
Duitsland	19 202,6	20 229,6	20 136,2	10 371,8	11 430,3	12 057,3	8 830,8	-  8 799,3	-  8 078,9
Estland		55,4	99,7		196,8	243,6		141,4	143,9
Finland	1 337,9	1 443,3	1 464,9	1 303,9	1 328,5	1 321,2	-  34,0	-  114,8	-  143,7
Frankrijk	15 153,7	16 013,4	16 854,0	13 039,8	12 508,6	13 282,9	2 113,9	-  3 504,8	-  3 571,1
Griekenland	1 533,7	1 742,3	1 801,5	4 801,0	5 749,3	5 547,7	3 267,3	4 007,0	3 746,2
Hongarije		537,1	833,2		722,8	1 350,4		185,7	517,2
Ierland	1 127,5	1 250,5	1 442,5	2 645,7	2 775,4	2 462,6	1 518,2	1 524,9	1 020,1
Italië	11 758,5	13 785,9	13 546,6	10 438,6	10 120,3	10 619,4	-  1 319,9	-  3 665,6	-  2 927,2
Letland		67,5	129,7		261,1	378,9		193,6	249,2
Litouwen		119,3	207,0		485,8	656,7		366,5	449,7
Luxemburg	204,5	231,3	227,0	119,1	144,1	132,7	-  85,4	-  87,2	-  94,3
Malta		33,0	50,1		75,4	130,1		42,4	80
Nederland	4 919,5	5 268,8	5 947,0	1 919,4	2 028,6	1 998,1	-3 000,1	- 3 240,2	- 3 948,9
Oostenrijk	1 935,9	2 046,5	2 144,0	1 555,3	1 582,8	1 757,0	- 380,6	- 463,7	- 387
Polen		1 310,7	2 327,2		2 698,5	4 046,3		1 387,8	1 719,1
Portugal	1 292,9	1 332,3	1 527,0	4 744,2	4 385,7	3 861,5	3 451,3	3 053,4	2 334,5
Slovenië		170,4	274,7		283,2	357,6		112,8	82,9
Slowakije		219,6	359,0		399,8	605,4		180,2	246,4
Spanje	7 429,4	8 383,6	9 474,9	15 814,1	16 262,5	14 753,7	8 3 84,7	7 878,9	5 278,8
Tsjechië		565,2	990,2		802,8	1 057,5		237,6	67,3
Verenigd Koninkrijk	9 971,2	11 682,4	12 156,9	6 008,5	6 903,2	8 470,5	-  3 962,7	-  4 779,2	-  3 686,4
Zweden	2 501,3	2 680,6	2 654,3	1 414,8	1 405,1	1 524,2	-  1 086,5	-  1 275,5	-  1 130,1

Bron: Jaarverslagen Europese Rekenkamer 2003–2005.

• * 

  Afrondingsverschillen in de totalen zijn afkomstig van de oorspronkelijke bronnen.

Van de 25 lidstaten ontvingen er in 2005 veertien meer dan ze afdroegen. Van de vijftien oude lidstaten hebben zes hun nettopositie in 2005 zien verslechteren ten opzichte van het jaar ervoor. Voor vijf oude lidstaten is de nettopositie verbeterd.

De tien nieuwe lidstaten ontvingen meer dan zij afdroegen. Voor drie landen (Malta, Slovenië en Cyprus) is dit het gevolg van een compensatie die zij ontvingen. Deze compensatie was destijds ingevoerd om te voorkomen dat de nieuwe lidstaten nettobetaler zouden worden.

9.4 Decommittering structuurfondsbudgetten 2005

Bij de uitvoering van de meerjarige structuurfondsprogramma’s verplicht de «N+2-regel» de lidstaten om de per jaar toegewezen structuurfonds-middelen binnen twee jaar na het jaar van toewijzing te besteden. Niet-bestede budgetten komen automatisch te vervallen («decommit-tering»). De Commissie gaat dan – na kennisgeving aan de lidstaat – over tot ambtshalve annulering van de niet-benutte subsidies. De bijdrage van de structuurfondsen aan het betrokken programma wordt dan verminderd met het niet-benutte bedrag.

Overzicht 28 geeft per structuurfonds de in 2005 gedecommitteerde bedragen per lidstaat weer.⁵²

⁵² Dit overzicht is exclusief transnationale programma’s zoals Interreg III omdat deze verscheidene landen betreffen.

Overzicht 28. Decommitteringen structuurfondsen 2005* (in duizenden euro’s)

Lidstaat                                     Fondsen**

EOGFL-O               FIOV                 ESF              EFRO                 Totaal

België                                               1854               8258               2952                   43                13107

Denemarken                                           0               8267                     0                     0                  8267

Duitsland                                          6838             33044               1010                  876                41768

Finland                                                    0                     0                     0                     0                         0

Frankrijk                                           3697                  772             10858               1050                16377

Griekenland                                          14                     0                  307                     0                     321

Italië                                                  5894                     0                     0                     0                  5894

Ierland                                              7333                     0                     0                     0                  7333

Luxemburg                                             0                     0                     0                     0                         0

Nederland                                           210                     091 896                     092 106

Oostenrijk                                                0                     5                     0                     0                         5

Portugal                                            6320                     0             10901               2405                19626

Spanje                                              5049                     0               8339                     0                13388

Verenigd Koninkrijk                                0               9868                     0                     0                  9868

Zweden                                                   0               7201                     0                     0                  7201

Totaal                                              37209             67415           126 263               4374              235 261

• * 

  Bron: Analysis of the budgetary implementation of the CAP en Structural Funds in 2005, May

2006. ** EOGFL-O: Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Oriëntatie;

FIOV: Financieringsinstrument voor de Visserij; ESF: Europees Sociaal Fonds; EFRO:

Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling.

Uit het overzicht blijkt dat de Commissie ruim € 235 miljoen aan toegewezen structuurfondskredieten (exclusief Interreg) heeft geannuleerd. Wanneer we de geannuleerde gelden voor het grensoverschrijdende programma Interreg meenemen, komt het totaal aan annuleringen op bijna € 286 miljoen. Deze annulering betrof 0,9% van de oorspronkelijk in 2002 toegekende gelden. Nederland heeft verreweg het hoogste bedrag aan annuleringen; circa € 92 miljoen, oftewel 19% van de corresponderende «committments» uit 2002. De annuleringen hebben vooral betrekking op het ESF-programma in Nederland. De Europese Commissie noemt als redenen voor de intrekking van de gelden de trage start van het programma in Nederland en de eerdere ESF-beheersproblemen in de periode 1994–1999.

Opvallend is ook de ruim € 33 miljoen aan FIOV-annuleringen voor Duitsland en de bijna € 11 miljoen aan ESF-annuleringen die Frankrijk en Portugal ieder kregen opgelegd. De Europese Commissie geeft in haar verslag geen verklaring voor deze annuleringen.

9.5 Begroting in de periode 2007–2013

De Europese instellingen hebben in mei 2007 een interinstitutioneel akkoord gesloten over de financiële perspectieven 2007–2013 (zie deel 1, § 3.1).

De nieuwe financiële perspectieven kennen een andere begrotingsindeling dan voorgaande jaren. Het nieuwe begrotingshoofdstuk 1 («Duurzame groei») is opgedeeld in 1-A en 1-B. De structuurfondsgelden vallen onder hoofdstuk 1-B («Cohesie voor groei en werkgelegenheid») en behelzen 36% (circa € 308,041 miljard) van de totale begroting voor 2007–2013 (circa € 864,316 miljard).

Evenals voorgaande jaren zijn de structuurfondsgelden verdeeld per doelstelling en per deelregio in de lidstaten. Deze indicatieve verdeling per lidstaat voor de begrotingsperiode 2007–2013 is in onderstaand

overzicht weergegeven. Een dergelijk overzicht heeft de Commissie voor de overige begrotingshoofdstukken niet gepubliceerd.

Overzicht 29. Indicatieve verdeling voor de structuurfondsgelden per lidstaat in de periode 2007–2013 (in miljoenen euro’s, prijspeil 2004)

EU-15	Convergentiedoelen			Regionaal concurrentie-		Europese
				vermogen en werkgelegen-		territoriale
				heid		samenwer-
						king
	Cohesie-	Convergen-	Statistische	Infasering	Regionaal			Totaal
	fonds	tie	uitfasering		concurrentievermogen, werkgelegenheid
België			579		1 268		173	2 020
Denemarken					453		92	545
Duitsland		10 553	3 771		8 370		756	23 450
Finland				491	935		107	1 533
Frankrijk		2 838			9 123		775	12 736
Griekenland	3 289	8 379	5 779	584			186	18 217
Ierland				420	261		134	815
Italië		18 867	388	879	4 761		752	25 647
Luxemburg					45		13	58
Nederland					1 477		220	1 697
Oostenrijk			159		914		228	1 301
Portugal	2 722	15 240	254	407	436		88	19 147
Spanje	3 250	18 727	1 434	4 495	3 133		497	31 536
Verenigd Koninkrijk		2 436	158	883	5 349		642	9 468
Zweden					1 446		236	1 682
Subtotaal EU-15								149 852
EU 10
Cyprus	194			363			25	582
Hongarije	7 589	12 654		1 865			344	22 452
Estland	1 019	1 992					47	3 058
Letland	1 363	2 647					80	4 090
Litouwen	2 034	3 965					97	6 096
Malta	252	495					14	761
Polen	19 562	39 486					650	59 698
Slovenië	1 239	2 407					93	3 739
Slowakije	3 433	6 231			399		202	10 265
Tsjechië	7 830	15 149			373		346	23 698
Subtotaal EU-10								134 439
Kandidaat-lidstaten
Bulgarije	2 015	3 873						6 047
Roemenië	5 769	11 143						17 316
Niet verdeeld								392
Totaal	61 560	177 082	12 522	10 387	38 743		7,752	308 046

N.B. het overzicht kan een afrondingsverschil vertonen met gegevens uit de bron: Europese Commissie, DG Regio, Inforegio factsheet 2006, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/of ficial/regulation/pdf/2007/publications/memo_en.pdf

Ter vergelijking geven we in overzicht 30 weer wat de verdeling was van de structuurfondsgelden in de periode 2000–2006. (Voor zover het de tien nieuwe lidstaten betreft heeft het overzicht uitsluitend betrekking op de periode 2004–2006, omdat dat deze landen voor 2004 nog niet tot de EU behoorden).

Overzicht 30. Indicatieve verdeling voor de structuurfondsgelden per lidstaat in de periode 2000–2006 (in miljoenen euro’s, prijspeil 2004)

EU-15	Structuurfondsen, inclusief communautaire initiatieven
	Doelstelling	Doelstelling	Doelstelling	FIFG	Cohesie-	Com-	Totaal
	1	2	3		fonds*	munautaire initiatieven
België	690	486	817	33	0	231	2 257
Denemarken	0	199	397	221	0	92	909
Duitsland	22 035	3 776	5 057	121	0	1 775	32 764
Finland	1 008	541	442	33	0	280	2 304
Frankrijk	4 201	6 569	5 013	254	0	1 155	17 192
Griekenland	23 143	0	0	0	3 388	952	27 483
Ierland	3 409	0	0	0	584	183	4 176
Italië	24 424	2 749	4 129	110	0	1 294	32 706
Luxemburg	0	44	44	0	0	14	102
Nederland	136	861	1 866	33	0	719	3 615
Oostenrijk	288	740	585	0	0	395	2 008
Portugal	21 010	0	0	0	3 388	741	25 139
Spanje	42 061	2 904	2 363	221	12 357	2 162	62 068
Verenigd Koninkrijk	6 902	5 068	5 046	132	0	1 061	18 209
Zweden	797	431	795	66	0	307	2 396
Subtotaal EU-15	150 104	24 368	26 554	1 224	19 717	11 361	233 328
EU 10
Cyprus	0	28	22		54	6	113
Hongarije	1 996	0	0		1 113	99	3 207
Estland	371	0	0		309	15	695
Letland	626	0	0		515	23	1 164
Litouwen	895	0	0		608	34	1 538
Malta	63	0	0		22	4	89
Polen	8 276	0	0		4 179	355	12 810
Slovenië	238	0	0		189	30	456
Slowakije	1 041	37	45		571	64	1 757
Tsjechië	1 454	71	59		936	101	2 621
Subtotaal EU-10	14 960	136	126		8 495	731	24 451
Pre-accessiegelden
kandidaat-lidstaten
Bulgarije							1 319
Roemenië							3 078
Subtotaal pre-accessie							4 397
Totaal							262 176

N.B. Het overzicht kan een afrondingsverschil vertonen met gegevens uit de bron: Europese Commissie, DG Regio http://ec.europa.eu/ regional_policy/intro/working4_en.htm< </ref.

Wanneer we beide overzichten vergelijken is te zien dat er voor de 25 lidstaten tezamen (en de twee kandidaat-lidstaten Bulgarije en Roemenië) in de nieuwe periode 2007–2013 méér geld beschikbaar is dan voorheen: circa € 308 miljard versus circa € 262 miljard in de periode 2000–2006 (inclusief pre-toetredingsgelden voor de twee kandidaat-lidstaten). Verder is duidelijk te zien dat de nieuwe lidstaten de komende jaren relatief veel meer gaan ontvangen dan in de huidige periode. Circa 44% van de begroting voor structuurfondsen gaat naar de tien nieuwe lidstaten, circa 7% gaat naar de twee kandidaat-lidstaten die per 2007 toetreden en rond de 49% gaat naar de oudere lidstaten. In de huidige periode zijn die verhoudingen respectievelijk 9% (vanaf 1 mei 2004), 2% (pre-accessie) en 89%.

In de nieuwe begrotingsperiode zijn het Polen, Spanje, Italië, Tsjechië, Duitsland en Hongarije die absoluut gezien het meeste geld ontvangen. Daarna volgen Portugal en Griekenland. In de huidige periode zijn dat Spanje, Duitsland, Italië, Griekenland en Portugal.

10 RECHTMATIGHEID BESTEDING EU-GELDEN IN DE LIDSTATEN

In dit hoofdstuk behandelen we de informatie die binnen de EU beschikbaar is over de mate van rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in de afzonderlijke lidstaten. We concentreren ons daarbij op de bestedingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het structuurbeleid en het interne beleid van de Unie. Tevens nemen we beschikbare gegevens op over de inkomstenkant van de EU, te weten: de eigen middelen.

Eerst staan we stil bij de aspecten van rechtmatigheid waarover de Europese Commissie zelf rapporteert: voorbehouden en onregelmatigheden (§ 10.1). Daarna gaan we in op wat de Europese Rekenkamer zegt over lidstaten (§ 10.2). Ten slotte geven we een overzicht van de werkzaamheden van de nationale rekenkamers van de EU (§ 10.3).

10.1 Rechtmatigheidsinformatie Europese Commissie

10.1.1 Gegevens in activiteitenverslagen

De Europese Commissie gebruikt de activiteitenverslagen van haar directoraten-generaal (DG’s) en diensten om verantwoording af te leggen over haar beleid, inclusief de besteding van de EU-gelden. Het grootste deel van de EU-gelden wordt binnen de lidstaten besteed. Vanuit dit perspectief is de Algemene Rekenkamer in de activiteitenverslagen over 2003, 2004 en 2005 van acht relevante DG’s nagegaan welk inzicht wordt geboden in de rechtmatigheid van de bestedingen van de EU-gelden in de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het structuurbeleid en het interne beleid van de Unie.⁵³

Overzicht 31. Inzicht in rechtmatigheid van EU-bestedingen in de lidstaten op basis van activiteitenverslagen van DG’s van de Europese Commissie*

2003

2004

2005

Aantal DG’s dat lidstaten bij naam noemt

Aantal DG’s dat informatie op lidstaatniveau geeft zonder

namen te noemen

Aantal DG’s dat geen informatie op niveau lidstaten weergeeft

Totaal

• * 

  Bron: Activiteitenverslagen 2003–2005 van DG’s Landbouw, Regionaal beleid, Werkgelegenheid, Visserij, Onderwijs en Cultuur, Milieu, Transport en Energie, Onderzoek.

⁵³ De activiteitenverslagen 2003–2005 van de volgende beleids-DG’s zijn bekeken: Landbouw, Regionaal beleid, Werkgelegenheid, Visserij, Onderwijs en Cultuur, Milieu, Transport en Energie, Onderzoek. Hoewel er bij het interne beleid geen sprake is van gedeeld beheer, wordt soms gewerkt met nationale programma’s.

In 2003 en 2004 was het aantal DG’s dat lidstaatinformatie gaf over de rechtmatigheid van onderzochte bestedingen beperkt. Alleen de DG’s Regionaal beleid en Werkgelegenheid gaven concrete landenvergelijkende informatie. Het DG Landbouw noemde uitsluitend bij de formulering van een voorbehoud de betrokken lidstaat (Griekenland). Het DG Visserij benoemde wel geconstateerde onzekerheden, maar sprak in dat verband slechts van «een groep van negen lidstaten». In de activiteitenverslagen over 2005 noemen de vier DG’s voor de structuurfondsen (DG’s Landbouw, Visserij, Regio, en Werkgelegenheid) de lidstaten waar materiële tekortkomingen of financiële risico’s in het beheer- en controlesysteem zijn geconstateerd bij naam. De DG’s voor het interne beleid (DG’s Milieu, Onderwijs en Cultuur, Onderzoek, en Transport en Energie) doen dat niet.

2

3

4

8

8

8

10.1.2 Gegevens lidstaatrapportages in jaarverslag OLAF

Jaarlijks rapporteert de Europese Commissie over de resultaten van de maatregelen die zijn genomen ter bescherming van de financiële belangen en de fraudebestrijding. De basis voor deze rapportages zijn onder andere de jaarlijkse activiteitenverslagen van de afzonderlijke diensten, inclusief het antifraudebureau OLAF, en de meldingen van onregelmatigheden die door de lidstaten zelf worden gedaan.

Melding onregelmatigheden door lidstaten

De lidstaten van de EU zijn verplicht om onregelmatigheden rond de EU-geldstromen die de lidstaat binnenkomen en verlaten, te rapporteren aan de Commissie. Deze rapportageplicht, die geldt voor elk van de begrotingshoofdstukken «Eigen middelen», «Gemeenschappelijk landbouwbeleid», «Structuurbeleid» en «Intern beleid», is vastgelegd in afzonderlijke verordeningen.⁵⁴ e rapportageplicht houdt in dat de lidstaten periodiek melding moeten doen van fraudegevallen en onregelmatigheden die een bepaald minimumbedrag te boven gaan.⁵⁵ Met de introductie van het geautomatiseerde meldingssysteem OWNRES (medio 2001) werden de lidstaten verzocht de verschillende onregelmatigheden specifiek te benoemen.

Het jaarverslag van OLAF bevat een overzicht van de belangrijkste inspanningen die de lidstaten in het betreffende jaar gezamenlijk hebben geleverd ter bescherming van de financiële belangen van de EU. Het opstellen van een echte vergelijkende analyse van de activiteiten op lidstaatniveau is volgens de Commissie echter nog moeilijk. Hetzelfde geldt voor het ontdekken van trends.

De Commissie merkt op dat bij de interpretatie van de cijfers de nodige voorzichtigheid in acht moet worden genomen (Europese Commissie, 2006j, p. 5). De lidstaatmeldingen bieden geen volledig en betrouwbaar beeld, want de lidstaten melden niet allemaal op dezelfde wijze. Op basis van de cijfers kunnen volgens de Commissie daarom geen conclusies worden getrokken over de mate van fraude in individuele lidstaten of over de doelmatigheid van de werkzaamheden van de beheer- en controleautoriteiten en de bij de fraudebestrijding betrokken diensten in de lidstaten.

⁵⁴  Voor de eigen middelen geschiedt dit op basis van het meldingssysteem OWNRES. Krachtens artikel 6, lid 5 van Verordening (EG) nr. 1150/2000 melden de lidstaten aan de Europese Commissie via een webgerelateerde OWNRES-applicatie fraudegevallen en onregelmatigheden die de € 10 000 te boven gaan (Europese Commissie, 2005e, p. 4 e.v.).

⁵⁵  Dit minimumbedrag ligt voor de uitgaven op € 4 000 en voor de eigen middelen op € 10 000.

Ontwikkeling aantallen meldingen

De figuren 8 en 9 geven op basis van informatie van de Commissie voor de jaren 2003–2005 een lidstaatvergelijkend beeld van het aantal meldingen door respectievelijk de vijftien «oude» en tien «nieuwe»EU-lidstaten (Europese Commissie, 2006j, Annex 7 en 10). De gegevens zijn uitgesplitst naar onregelmatigheidsmeldingen bij: (1) de traditionele eigen middelen (i.e. de door de lidstaten afgedragen landbouwrechten, heffingen suiker en douanerechten), (2) de door de lidstaten ontvangen landbouwgelden en (3) de door de lidstaten ontvangen structuurfondsgelden. Gegevens over onregelmatigheden bij BTW- en BNI-afdrachten (eigen middelen) en uitgaven voor intern beleid zijn niet beschikbaar.

Figuur 8 Aantal meldingen van onregelmatigheden voor traditionele eigen middelen, gemeenschappelijk landbouwbeleid en structuurbeleid*

Per EU-lidstaat in de periode 2003-2005: de 'oude' lidstaten (EU-15)

I Traditionele eigen middelen        ] Gemeenschappelijk landbouwbeleid         | Structuurfondsen**

België

2500 2000

1500

1000

500

0

2003 2004 2005

Finland

2500 h 2000

1500

2003 2004 2005

Denemarken

2500 ■ 2000 1500 1000 500 0

2003 2004 2005

Frankrijk

2500 h

2000

ÜQ

2003 2004 2005

Duitsland

2500 2000 1500

1000 ^^^ 500 0

2003 2004 2005

Griekenland

2500 2000 1500

2003 2004 2005

2003 2004 2005

Italië

500 0

Luxemburg

					2000 1500
					1000 500
-

2003 2004 2005

2003 2004 2005

Nederland

Oostenrijk

2500
1500 1000
500

2003 2004 2005

2003 2004 2005

Portugal

2500 2000 1500 1000 500 0

Spanje

2003 2004 2005

2003 2004 2005

Verenigd Koninkrijk

Zweden

2000 2000
500					500
				m

2003 2004 2005

2003 2004 2005

* Deze cijfers moeten volgens de Europese Commissie voorzichtig worden geïnterpreteerd, omdat de lidstaatgegevens soms nog onvolledig zijn en/of gebaseerd zijn op

verschillende definities van de begrippen fraude en overige onregelmatigheden. ** Voor Griekenland en Portugal 2003-2005: inclusief Cohesiefonds. Ook voor Spanje 2004-2005: inclusief Cohesiefonds.

Bron: Europese Commissie, werkdocument Statistische evaluatie van onregelmatigheden jaren 2003, 2004 en 2005. Voor de tien toegetreden lidstaten is 2004 als het eerste jaar opgenomen waarin meldingen plaatsvinden.

1500

1000

1000

1000

500

500

500

0

0

0

2500

2500

2500

2000

2000

1500

1500

1000

1000

500

0

0

2500

2500

2500

2000

1500

1000

500

0

Figuur 9 Aantal meldingen van onregelmatigheden voor traditionele eigen middelen, gemeenschappelijk landbouwbeleid en structuurbeleid*

Per EU-lidstaat in de periode 2003-2005: de 'nieuwe' lidstaten (EU-10)

I Traditionele eigen middelen         ] Gemeenschappelijk landbouwbeleid          ] Structuurfondsen**

Cyprus

120 80

Hongarije

2003 2004 2005

Letland

200

160

120 80

2003 2004 2005

Litouwen

200

160

Estland

120 80

Malta

200

160

2003 2004 2005

2003 2004 2005

2003 2004 2005

Polen

200 160 120 80

40

Slovenië

200

160

120 80

40

Slowakije

2003 2004 2005

2003 2004 2005

200

160

2003 2004 2005

Tsjechië

200

160

120 80

40

2003 2004 2005

* Deze cijfers moeten volgens de Europese Commissie voorzichtig worden geïnterpreteerd, omdat de lidstaatgegevens soms nog onvolledig zijn en/of gebaseerd zijn op

verschillende definities van de begrippen fraude en overige onregelmatigheden. ** Voor Estland, Hongarije en Tsjechië 2005: inclusief Cohesiefonds. Ook voor Letland en Polen 2004: inclusief Cohesiefonds.

Bron: Europese Commissie, werkdocument Statistische evaluatie van onregelmatigheden jaren 2003, 2004 en 2005. Voor de tien toegetreden lidstaten is 2004 als het eerste jaar opgenomen waarin meldingen plaatsvinden.

Dit is inclusief het Cohesiefonds.

Volgens de Europese Commissie is het aantal meldingen in 2005 (11 745) met 18% toegenomen ten opzichte van het jaar ervoor (9 945). Het aantal gemelde onregelmatigheden is toegenomen bij de eigen middelen (55%) en bij de structuurfondsgelden (6,9%),⁵⁶ en afgenomen bij de landbouw-gelden (6,16%).

200

200

200

160

160

160

40

40

40

0

0

0

120

120

120

80

80

80

40

40

40

0

0

0

120

0

0

0

0

56

De grote toename van de onregelmatigheden bij de afdrachten in het kader van de traditionele eigen middelen is deels te verklaren door het gegeven dat de nieuwe lidstaten intussen vertrouwd zijn geraakt met het meldingssysteem OWNRES. Ook zijn er lidstaten geweest die in eerste instantie veel (potentiële) zaken hebben gemeld, waarvan na onderzoek bleek dat er geen sprake was van een onregelmatigheid.

Opvallend is het hoge aantal meldingen van Nederland bij de eigen middelen (1729).⁵⁷ De Commissie schrijft dit toe aan een verbeterd rapportagesysteem voor onregelmatigheden bij de doorvoer van goederen. Ook Spanje en het Verenigd Koninkrijk hebben in 2005 aanmerkelijk meer onregelmatigheden bij de eigen middelen gemeld dan het jaar ervoor, respectievelijk 89% en 102%. België daarentegen heeft 24% minder meldingen bij de eigen middelen.

Wat de structuurfondsen betreft is vooral een toename van het aantal meldingen waarneembaar rond de besteding van ESF- en FIOV-gelden. De Commissie geeft hier in haar rapport geen specifieke verklaring voor. Uit bovenstaand overzicht blijkt dat zes landen (België, Denemarken, Frankrijk, Ierland, Italië en Portugal) in 2005 minder onregelmatigheden bij de structuurfondsen hebben gemeld dan in 2004. De meeste andere landen hebben juist meer gemeld. Gezien het aantal meldingen in Duitsland en Italië stelt de Commissie zich de vraag of sommige landen, Frankrijk in het bijzonder, niet te weinig onregelmatigheden melden.

Op het terrein van de landbouw zijn het vooral de lidstaten Duitsland, Frankrijk, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en Portugal die de meeste onregelmatigheden melden. Uitgedrukt in landbouwuitgaven per lidstaat halen Spanje en Portugal daarbij de hoogste percentages, te weten respectievelijk 0,7% en 0,4%. Ook voor de landbouwuitgaven geldt dat de Commissie vermoedt dat er lidstaten zijn die te weinig onregelmatigheden melden. De afname van de totale hoeveelheid gemelde onregelmatigheden op het terrein van landbouw verklaart de Commissie door te wijzen op de introductie van het nieuwe landbouwsubsidiesysteem (zie deel 1, § 3.3.1) en de invoering van het geïntegreerd beheer- en controlesysteem (GBCS).

Ontwikkeling financieel belang van de meldingen

Overzicht 32 toont het aantal meldingen van onregelmatigheden in 2005

en het daarmee gemoeide financieel belang per lidstaat.

Overzicht 32. Aantal meldingen van onregelmatigheden en het financieel belang in 2005 (in duizenden euro’s, afgerond)

Lidstaat

Traditionele eigen middelen

Gemeenschappelijk landbouwbeleid

Structuurfondsen

Totaal

bedrag

bedrag

bedrag

bedrag

EU-15

België

Denemarken

Duitsland

Finland

Frankrijk

Griekenland

592	18 240	80	1 085	26	1 040	698	20 365
60	5 431	44	1 584	24	1 505	128	8 520
379	24 357	521	15 034	1 208	105 613	2 108	145 004
30	1 992	20	283	45	1 364	95	3 639
339	38 042	482	8 746	61	2 292	882	49 080
51	7 971	64	764	*340	151 150	455	159 885

⁵⁷ In deel 3, § 17.1 van dit rapport, waarin de lidstaat Nederland centraal staat, geven we een verklaring voor het hoge aantal onregelmatigheden.

#

#

#

#

Lidstaat	Traditionele eigen		Gemeenschappelijk		Structuurfondsen			Totaal
		middelen	landbouwbeleid
Ierland	22	674	82	947	*22	21 928	126	23 549
Italië	289	33 987	105	14 664	563	179 152	957	227 803
Luxemburg	0	0	4	20	3	42	7	62
Nederland	1 729	61 906	146	2 087	66	9 466	1 941	73 459
Oostenrijk	80	5 833	63	689	67	7 169	210	13 691
Portugal	20	1 332	302	3 542	*220	22 597	542	27 471
Spanje	500	48 939	711	45 763	*353	58 367	1 564	153 069
Verenigd Koninkrijk	629	62 374	337	4 346	275	31 954	1 241	98 674
Zweden	59	3 270	108	1 103	172	3 306	339	7 679
EU-10
Cyprus	14	322	8	50	0	0	22	372
Hongarije	38	1 535	5	56	*23	946	66	2 537
Estland	3	228	7	41	*11	777	21	1 046
Letland	10	957	1	13	8	1 227	19	2 197
Litouwen	35	1 518	32	422	*5	83	72	2 023
Malta	5	856	00005					856
Polen	55	1 328	71	872	67	425	193	2 625
Slovenië	22	234	0	0	0	0	22	234
Slowakije	3	55	00003					55
Tsjechië	18	503	0	0	*11	410	29	913
Totaal	4 982	321 884	3 193	102 111	3 570	600 813	11 745	1 024 808

• * 

  Inclusief het Cohesiefonds.

Het totale volume van de gemelde onregelmatigheden is met 5% toegenomen in 2005 (circa € 1,025 miljard) ten opzichte van 2004. Nederland en het Verenigd Koninkrijk spannen de kroon als het gaat om het financieel belang dat gemoeid is met de in 2005 gemelde onregelmatigheden voor traditionele eigen middelen; in beide gevallen gaat het om circa € 62 miljoen.

Op het terrein van landbouw rapporteerde Spanje het hoogste bedrag aan onregelmatigheden, bijna € 46 miljoen. Italië en Duitsland meldden ieder bijna € 15 miljoen aan onregelmatigheden. Spanje, Italië en Duitsland tezamen hebben meer dan 75% van het totale bedrag gemeld. Voor de structuurfondsen voeren Italië, Duitsland, Griekenland en Spanje de lijst aan met de hoogste bedragen aan gemelde onregelmatigheden. De Griekse meldingen hebben grotendeels betrekking op het Cohesiefonds.

⁵⁸  In het jaarverslag over 2005 is dit echter niet gebeurd voor structuurfondsen, in tegenstelling tot andere jaren.

⁵⁹  Het is niet zeker dat de in de tabel vermelde bedragen volledig terugvloeien naar de EU-begroting. Dit is mede afhankelijk van kwaliteit en tijdigheid van rapportages van lidstaten, en van de definitieve uitkomst van (nationale) gerechtelijke procedures tussen eindbegun-stigden en autoriteiten in de lidstaat. Verordening (EG) nr. 438/2001 verplicht lidstaten om voor structuurmaatregelen jaarlijks een actuele stand van zaken aan de Europese Commissie te rapporteren.

Terugvordering van ten onrechte uitbetaalde subsidies De lidstaten dienen alles in het werk te stellen om ten onrechte uitbetaalde subsidies terug te vorderen. Als een lidstaat een ten onrechte gedane betaling tijdig meldt en voldoende inspanningen verricht om de betreffende gelden terug te vorderen, legt de Commissie geen boete op. De Commissie publiceert jaarlijks de (achter)stand van de openstaande vorderingen voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de structuur-fondsen⁵⁸. Een dergelijke rapportage wordt tot heden niet opgesteld voor andere begrotingshoofdstukken.

Overzicht 33 geeft inzage in de status van de terugvorderingen van gemelde onregelmatigheden per lidstaat van landbouwgelden, structuurfondsgelden en eigen middelen.⁵⁹

Overzicht 33. Openstaande vorderingen, nieuwe vorderingen en reeds gevorderde bedragen bij landbouwsubsidies, structuurfondsen en eigen middelen in 2004 en 2005 (in duizenden euro’s)*

	Gemeenschappelijk landbouwbeleid				Structuurfondsen		Eigen middelen
	Openstaan-	Nog terug	Openstaan-	Nog terug	Nog te	Nog te	Terugge-	Teruggevor-
	de vorde-	te vorde-	de vorde-	te vorde-	vorderen	vorderen	vorderde	derde
	ringen uit	ren over	ringen uit	ren over	bedragen	bedragen	bedragen	bedragen
	jaren vóór	2004	jaren vóór	2005	over 2004	over 2005	over 2004	over 2005
	2004		2005
EU-25
België	61 192	278	74 397	379	11 600	556	1 517	1 835
Denemarken	1 126	230	1 121	705	1 598	1 136	5 585	4 666
Duitsland	133 183	14 350	90 875	8 937	111 025	99 812	4 803	8 150
Cyprus	0	0	0	0	0	0	53	247
Estland	0	0	0	56	0	83	0	25
Finland	177	19	195	110	752	399	333	1 696
Frankrijk	70 896	6 086	74 903	6 939	2 340	1 859	7 672	14 205
Griekenland	71 951	801	63 798	660	57 584	14 672	162	191
Hongarije	0	0	0	32	0	8	829	294
Ierland	2 513	461	1 623	116	1 191	0	278	613
Italië	1 392 635	2 142	1 397 133	5 503	148 025	113 930	1 936	1 793
Letland	0	0	0	0	0	144	63	293
Litouwen	0	0	0	104	0	0	34	1 114
Luxemburg	72	9	20	12	110	0	0	0
Malta	0000000							0
Nederland	16 663	1 574	19 469	739	1 152	4 078	13 762	7 787
Oostenrijk	2 969	185	2 581	115	2 933	4 902	816	848
Polen	0	0	0	220	23	41	237	825
Portugal	29 879	3 430	30 155	3 300	28 608	8 685	481	115
Slovenië	0000000							178
Slowakije	0000000							15
Spanje	269 431	32 754	249 320	41 292	12 942	29 880	607	15 586
Verenigd Koninkrijk	24 566	1 235	23 723	2 874	17 716	22 811	10 338	23 470
Tsjechië	0	0	0	0	0	0	242	341
Zweden	385	210	337	264	397	377	2 682	3 133
Totaal	2 077 638	63 764	2 029 650	72 357	397 996	303 373	52 430	87 420

De Europese Commissie geeft in haar verslagen over 2004 en 2005 voor deze drie geldstromen niet hetzelfde type informatie, hetgeen een onderlinge vergelijking bemoeilijkt. Toch kunnen we uit overzicht 35 wel het een en ander afleiden.

Italië blijkt over 2004 en 2005 de hoogste openstaande vorderingen te hebben op het terrein van de landbouwsubsidies en structuurfondsgelden. Ook Spanje, Duitsland en Griekenland hebben in 2004 en 2005 hoge vorderingen openstaan voor landbouw. Als het gaat om de structuurfondsgelden hebben, naast Italië, Duitsland en Griekenland aanzienlijke vorderingen over 2004 en 2005.

In de categorie eigen middelen hebben met name het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Frankrijk, Duitsland en Nederland aanzienlijke bedragen teruggevorderd in 2004 en 2005.

Fraudeonderzoeken door OLAF

Overzicht 34 toont het aantal meldingen van (potentiële) fraudegevallen per lidstaat, inclusief de huidige kandidaat-lidstaten, in 2005 en 2004. (NB: Een fraudegeval dat betrekking heeft op meer dan één lidstaat, wordt in dit overzicht bij alle betrokken lidstaten meegeteld.)

Overzicht 34. Aantal nieuwe meldingen van potentiële fraude aan OLAF in 2005 en 2004 per lidstaat*

EU-25 Land

# meldingen in 2005

# meldingen in 2004

België

Cyprus

Denemarken

Duitsland

Estland

Finland

Frankrijk

Griekenland

Hongarije

Ierland

Italië

Letland

Litouwen

Luxemburg

Malta

Nederland

Oostenrijk

Polen

Portugal

Slovenië

Slowakije

Spanje

Verenigd Koninkrijk

Tsjechië

Zweden

Subtotaal Kandidaat-lidstaten

Bulgarije

Kroatië

Macedonië

Roemenië

Turkije

102	42
4	4
7	8
87	83
6	8
7	6
32	31
38	35
10	14
10	13
81	85
6	7
14	14
8	6
4	2
18	25
14	14
36	26
19	8
5	3
9	7
72	47
20	34
39	6
13	6
661	534
15	11
3	Onbekend
3	Onbekend
61	47
9	7

Subtotaal Totaal

91 752

65 599

In 2005 kwamen bij het antifraudebureau OLAF 752 nieuwe meldingen binnen van vermoedelijke frauduleuze praktijken binnen de huidige en de kandidaat-lidstaten.⁶⁰ Dit betekent een toename van ongeveer 26% ten opzichte van 2004. Van de 752 meldingen hebben er 547 (circa 73%) betrekking op de vijftien «oude» lidstaten en 114 (circa 15%) op de nieuwe lidstaten. Bij 91 (circa 12%) meldingen zijn de kandidaat-lidstaten Bulgarije, Roemenië en Turkije betrokken. Het overgrote deel daarvan is afkomstig van Roemenië (61).

Het relatief hoog aantal meldingen in België heeft met name betrekking op vermoedelijke frauduleuze praktijken binnen de Europese instellingen in Brussel.

Van alle nieuwe fraudemeldingen aan OLAF in 2005 heeft 28% betrekking op interne onderzoeken, 21% op externe hulp, 20% op structuurfondsen, 13% op het gemeenschappelijk landbouwbeleid, 9% op directe uitgaven, 5% op douane, 3% op sigaretten, alcohol en BTW en 1% op onderzoeken bij verscheidene agentschappen.

⁶⁰ Uit Olaf (2005) wordt niet duidelijk hoe de 752 nieuwe zaken in de lidstaten zich verhouden tot de 857 gevallen van nieuw ontvangen informatie in 2005 (zie deel 1, § 5.1.3).

10.1.3 Correcties gemeenschappelijk landbouwbeleid

De goedkeuring van de rekeningen van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie, waaruit landbouwsubsidies worden bekostigd, valt uiteen in twee gedeelten. Het eerste

gedeelte is de boekhoudkundige goedkeuring door de Commissie van de jaarafrekeningen van de lidstaten.

Het tweede gedeelte bestaat uit de «conformiteitsaudits» die de Commissie zelf in de lidstaat uitvoert om te controleren of de uitgaven ook geheel volgens de subsidievoorwaarden zijn gedaan. Naar aanleiding van de conformiteitsaudits kan de Commissie de lidstaten correcties opleggen. Deze conformiteitsaudits kunnen betrekking hebben op betalingen in de boekjaren voorafgaand aan de vaststelling van de einddeclaratie. Overzicht 35 geeft het totaal weer aan correctiebesluiten in 2005 en 2006

naar aanleiding van conformiteitsaudits.⁶¹

Overzicht 35. Correcties lidstaten naar aanleiding van conformiteitsaudits in lidstaten in 2005 en 2006 (in miljoenen euro’s)

Correctiebesluiten         Correctiebesluiten in

Lidstaten                                                                                            in2005                                     2006

Oostenrijk

België

Cyprus

Tsjechië

Duitsland

Denemarken

Estland

Griekenland

Spanje

Finland

Frankrijk

Hongarije

Ierland

Italië

Letland

Litouwen

Luxemburg

Malta

Nederland

Polen

Portugal

Slovenië

Slowakije

Zweden

Verenigd Koninkrijk

Totaal                                                                                                  635,37                                  607,56

• * 

  Bronnen: IP/05/514 van 29 april 2005, IP/05/951 van 15 juli 2005, IP/05/1003 van 25 juli 2005. ** Bronnen: IP/06/551 van 28 april 2006, IP/06/1068 van 27 juli 2006 en IP/06/1320 van 5 oktober

2006. *** Dit is inclusief een annulering van een eerdere correctie na uitspraak van het Hof van

Justitie. **** Indien rekening wordt gehouden met de reeds verrekende correcties, bedraagt het nog

openstaande saldo € 0,19 miljoen.

Uit het overzicht blijkt dat er in 2005 meer correcties hebben plaatsgevonden dan in 2006. Opvallend zijn de hoge correcties voor Italië in 2006, Spanje in 2005 en voor Frankrijk in 2005 en 2006. Ook Griekenland kent hoge correcties.

Sinds 1996, toen het systeem van tweedelige goedkeuring van de rekening werd geïntroduceerd, zijn er 23 besluiten inzake financiële correcties door de Commissie bekend gemaakt. Het totaal van deze correctiebesluiten bedroeg circa € 4 miljard.

1,58	0,00
0,65	5,85
0,00	0,00
0,00	0,40
19,16	1,00
0,22	0,00
0,00	0,00
119,17	***3,94
178,30	51,42
0,00	0,06
124,12	127,35
0,00	0,00
1,21	0,17
115,93	408,56
0,00	0,00
0,00	0,00
0,75	0,00
0,00	0,00
****1,51	0,16
0,00	0,00
13,18	3,40
0,00	0,00
0,00	0,00
0,00	0,14
***59,59	5,11

61

In 2005 zijn er drie correctiebesluiten genomen (nr. 18, 19 en 20) en in 2006 zijn er twee genomen (nr. 21 en 22).

10.2 Rechtmatigheidsinformatie Europese Rekenkamer

De Europese Rekenkamer heeft tot taak de inning en besteding van middelen van de Europese Unie te controleren, en te beoordelen hoe de Europese instellingen zich hiervan hebben gekweten. De Europese Rekenkamer geeft geen rechtmatigheidsoordeel over de besteding van EU-gelden in de lidstaten. Dat is ook niet haar taak. De gegevens van de Europese Rekenkamer lenen zich in beginsel niet voor algemene representatieve uitspraken over een lidstaat, gegeven de beperkte omvang van de gehanteerde steekproef en de benadering vanuit de hoofdstukken van de EU-begroting. De resultaten van het DAS-onderzoek per lidstaat zijn daardoor soms meer «toevalstreffers». Met deze kanttekening wordt deze informatie in dit hoofdstuk weergegeven.

Gemeenschappelijk landbouwbeleid

Jaarlijks onderzoekt de Europese Rekenkamer bepaalde landbouw-uitgavensectoren in enkele lidstaten. Daarbij gaat de Europese Rekenkamer na of er sprake is van fouten bij individuele betalingen. Ook onderzoekt zij de kwaliteit van de werking van een of meer controlesystemen. Deze onderzoeken zijn vooral gericht op de detectie van (risico’s voor) eventuele onrechtmatige betalingen en op eventuele tekortkomingen in de werking van de controlesystemen van de lidstaten. Bij de meeste rechtstreekse betalingen uit het gemeenschappelijk landbouwbeleid dienen de lidstaten gebruik te maken van een aantal (administratieve) controlemogelijkheden waarin wordt voorzien door het geïntegreerd beheer- en controlesysteem (GBCS). Elke lidstaat beschikt over een dergelijk controlesysteem.

In 2005 onderzocht de Europese Rekenkamer de resultaten van de GBCS-inspecties van de lidstaten voor de uitgavensectoren «oppervlakte-steun», «dierpremieregelingen» en «productiesteun olijfolie» (Europese Rekenkamer, 2006a).

Voor haar beoordeling van de lidstaatcontroles op verleende oppervlakte-steun bestudeerde de Europese Rekenkamer de oppervlakteaangiften 2004 (voor betalingen in 2005), uit alle lidstaten. Van alle gecontroleerde aanvragen tezamen bleek 40% fouten te bevatten. Deze fouten hadden betrekking op 2,1% van de door de betaalorganen geverifieerde oppervlakte. In de vijftien «oude» lidstaten lag het percentage op 2,2% in 2004, tegen 2,0% voor de «nieuwe» lidstaten.

De Europese Rekenkamer noemt opnieuw Griekenland als het land waar de problemen het grootst zijn, en waar ten opzichte van 2004 geen noemenswaardige verbetering is opgetreden. Verder merkt de Europese Rekenkamer op dat het GBCS in de nieuwe lidstaten nog problemen kent, omdat het register dat nodig is om landbouwgronden te identificeren niet of onvoldoende met de juiste gegevens wordt gevoed. Met name in Polen en Hongarije zijn op dit punt problemen geconstateerd.

Bij de lidstaatinspecties op in 2005 verleende dierpremies constateerde de Europese Rekenkamer verscheidene fouten. Zo stelde zijn vast dat 1,8% van de koeien die in 2005 waren opgegeven in het kader van de regeling voor zoogkoeien, niet bestond of niet-subsidiabel was. Met name voor Italië, Malta en Slovenië was het foutenpercentage hier zeer hoog (voor de zoogkoeienpremie in Italië 11,4%, in Slovenië 48,2%, en voor de speciale rundveepremie op Malta 11,8%, in Italië 21,8%, in Slovenië 56,2 %). Ook bij de schapen- en geitenpremies constateerde de Europese Rekenkamer in Italië en Slovenië hoge foutenpercentages (respectievelijk 10% en 24,1%) tegen 1,2% in de andere lidstaten. Verder bleken er

problemen te zijn in Griekenland, Spanje, Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk op het punt van de kudderegisters.

Op het terrein van de olijfolieproductiesteun ten slotte, onderzocht de Europese Rekenkamer aan de hand van de lidstaatcontroles negen steunbetalingen in Spanje, Griekenland en Italië. In alle gevallen bleek sprake van te hoge betalingen en fouten. Volgens de Europese Rekenkamer wijzen de fouten op ernstige gebreken in de controle op de regeling voor productiesteun. Een factor die hierbij meespeelde was dat het Geografisch Informatiesysteem (GIS),⁶² een belangrijk instrument voor de controle op landbouwsubsidies, in geen enkele lidstaat volledig operationeel was omdat de GIS-gegevens nog niet waren bijgewerkt. Het systeem had operationeel moeten zijn vanaf 2003/2004.

Structuurfondsen

Ook bij de structuurfondsen onderzoekt de Europese Rekenkamer jaarlijks enkele uitgavensectoren. In 2005 betrof het met name onderzoek naar 95 projecten binnen tien programma’s van de lopende financieringsperiode. Hierbij constateerde de Europese Rekenkamer (2006a):

• • 

  systematische fouten in de projectuitgaven van een EFRO-programma in het Verenigd Koninkrijk (declaratie van EU-subsidie boven cofinancieringspercentage), een ESF-programma in Spanje (te weinig bewijs voor gedeclareerde kosten) en een FIOV-programma in Frankrijk (te weinig onderbouwing van controles voorafgaand aan betaling);
• • 

  tekortschietende controles van de lidstaten bij het gecontroleerd EFRO-programma in het Verenigd Koninkrijken de ESF-programma’s in Italië, Duitsland, Verenigd Koninkrijk en Spanje (controles voldoen niet aan de vereisten van de verordeningen).

Andere relevante geldstromen

Op basis van het onderzoek van de Europese Rekenkamer naar het intern beleidz ijn geen conclusies te trekken over de lidstaten. Hetzelfde geldt voor de externe maatregelen van de Commissie. Over het pre-toetredingsbeleid bevat het Jaarverslag 2005 van de Europese Rekenkamer enige informatie op het niveau van (kandidaat-lidstaten. Uit het onderzoek kwam onder andere naar voren dat veel van de gecontroleerde verrichtingen van het Sapard-programma fouten bevatten. Die doen zich zowel in Roemenië als Bulgarije voor.

10.3 Werkzaamheden nationale rekenkamers

De Europese Rekenkamer doet geen uitspraken over de rechtmatigheid en doeltreffendheid van het EU-beleid in de lidstaten, en kan dit ook niet doen. De nationale rekenkamers van de EU-lidstaten trachten dit wel zoveel mogelijk te doen, al naargelang hun auditbevoegdheden dit toestaan. Een steeds groter wordende groep van rekenkamers werkt met elkaar samen met als doel het uitwisselen van ervaring en het uitvoeren van gezamenlijke onderzoeksactiviteiten op EU-terrein.

10.3.1 EU-auditactiviteiten nationale rekenkamers

⁶² Binnen het GBCS maakt de Commissie voor controles in toenemende mate gebruik van GIS. Met behulp van satellietgegevens wordt bijvoorbeeld gecontroleerd of landbouwgrond daadwerkelijk gebruikt wordt voor het opgegeven doel.

De nationale rekenkamers van de lidstaten van de EU hebben als taak hun nationale regeringen te controleren. De manier waarop dit gebeurt verschilt van lidstaat tot lidstaat en is afhankelijk van de positionering van de betreffende rekenkamer in het staatsrechtelijke bestel van het land. In het kader van hun nationale taak controleren de nationale rekenkamers

ook de besteding van EU-geld in eigen land en de afdracht van eigen middelen aan de EU. Ook dit gebeurt op uiteenlopende manieren. Figuur 10 geeft weer welke EU-auditactiviteiten de nationale rekenkamers onder handen hebben in 2005–2006. In het overzicht maken we onderscheid tussen activiteiten in nationaal verband en activiteiten die worden ondernomen in internationaal (werkgroep)verband.

Figuur 10 EU-auditactiviteiten van de nationale rekenkamers van de EU-lidstaten in 2005 en 2006

Geen EU-lidstaat                Wel EU-lidstaat, nationale rekenkamer verricht betreffende activiteit niet

Wel EU-lidstaat, nationale rekenkamer verricht betreffende activiteit wel

Nationaal rapport over EU-gelden

Afzonderlijk EU-deel in jaarrapport

Mogelijkheid afzonderlijke EU-audits in overweging

Daadwerkelijke uitvoering van afzonderlijke EU-audits

Alle EU-staten behalve Luxemburg*			^
1 ^^^k*"
	- •		\£
pRr		-*.•	J~^}

Daadwerkelijke uitvoering van parallelle/gecoördineerde EU-audits*

Verenigd Koninkrijk

Tsjechische Republiek

Participatie in systeembeschrijving gemeenschappelijk landbouwbeleid

Verenigd Koninkrijk

£

* De Luxemburgse rekenkamer overweegt een EU-audit in haar werkprogramma voor 2007 op te nemen.

Onderzoeken van nationale rekenkamers worden doorgaans uitgevoerd op basis van een vooraf opgesteld auditprogramma. Bij vrijwel alle nationale rekenkamers worden in dit verband af en toe EU-audits – onderzoeken op EU-gebied – verricht. Een belangrijke ontwikkeling in de nationale context gedurende het afgelopen jaar is het toegenomen aantal overkoepelende nationale rapporten op EU-terrein dat wordt uitgevoerd. In de periode 2005–2006 verschenen voor het eerst overkoepelende rapporten van de Belgische en Hongaarse rekenkamer. In 2007 worden eerste overkoepelende rapporten verwacht van de Estse, Litouwse en Sloveense rekenkamers. Een en ander betekent een verdubbeling van het aantal overkoepelende rekenkamerrapporten op EU-terrein sinds 2004. Bovendien hebben in de afgelopen periode vijf nationale rekenkamers een studie uitgevoerd naar de haalbaarheid van het opstellen van een overkoepelend EU-rapport.

Verder publiceren tien rekenkamers een apart EU-hoofdstuk in hun rapport bij het financieel jaarverslag of hun eigen jaarverslag. Doorgaans is dit een samenvatting van in het betreffende jaar uitgevoerd EU-onder-zoek, maar soms omvat het ook meer. Al met al zijn achttien nationale rekenkamers bezig met het verstrekken van overkoepelende bevindingen op EU-terrein.

Het overgrote deel van de nationale rekenkamers in de EU (21) ontplooit ook in internationale context EU-auditactiviteiten. In de periode 2005–2006 voerden vijftien rekenkamers met anderen parallelle of gecoördineerde audits uit. Daarnaast hebben vijftien rekenkamers in het najaar van 2006 deelgenomen aan een systeembeschrijving op het terrein van de (controle op) landbouwsubsidies.

10.3.2 Publicaties nationale rekenkamers

Wij zijn op basis van openbaar beschikbare informatie en vragen uitgezet bij de rekenkamers nagegaan welke audits op EU-gebied de nationale rekenkamers van de lidstaten van de EU hebben afgerond in 2005. Overzicht 36 laat zien hoeveel rapporten over EU-onderwerpen door de nationale rekenkamers openbaar zijn gemaakt.⁶³

Overzicht 36. Aantal gepubliceerde rapporten nationale rekenkamers van EU-lidstaten in 2005 naar beleidssectoren

Land*

Aantal openbare rapporten per EU-beleidsterrein 2005

Aantal openbare rapporten in 2004

Landbouw

Structuurbeleid

Intern beleid

Overige

(inclusief

pre-accessie)

Overkoepelend/meer terreinen

Totaal aantal 2005

Totaal 2004

België

Cyprus

Denemarken

Duitsland

Estland

Finland

Frankrijk

Griekenland

1-1114

• - 

  -                             -                             -                             2                             2
• - 

  -                             -                             -                             2                             2 1----                             1
• - 

  0

3                             -                             -                             -                            3

6 2 1 2 1 0

⁶³ Deze tabel geeft geen inzicht in eventuele rapporten op EU-terrein aan regeringen en/of parlementen die niet openbaar zijn. Zie bijlage 5 voor titels van de gepubliceerde rapporten.

Land*

Aantal openbare rapporten per EU-beleidsterrein 2005

Aantal openbare rapporten in 2004

Landbouw

Structuurbeleid

Intern beleid

Overige

(inclusief

pre-accessie)

Overkoepelend/meer terreinen

Totaal aantal 2005

Totaal 2004

Hongarije

Ierland

Italië

Letland

Litouwen

Luxemburg

Malta

Nederland

Oostenrijk

Polen

Portugal

Slovenië

Slowaakse

Republiek

Spanje

Tsjechische

Republiek

Verenigd Koninkrijk

Zweden

• - 

  -1214 1----                             1
• - 

  -                             -                             -                             2                             2 1 - - -                             1

1214                             -8

• - 

  0

1                             -                             1                             -                             -                             2 1 1 - 1                             3

4                             -                             1                             -                             -                             5

1113                             -6

5                             -                             -                             1                             6

• - 

  0

2                             2                             -                             -                             3                             7

• - 

  0

213

• - 

  -                             -                             -                             2                             2
• - 

  -                             1                             -                             2                             3

TOTAAL

12

15

14

13

18

72

72

– Geen gepubliceerde onderzoeken op EU-terrein in 2005 Deze gegevens zijn volgens opgave van de nationale rekenkamers. De meeste publicaties zijn alleen in de eigen taal.

Het overzicht laat zien dat vrijwel alle nationale rekenkamers van de EU-lidstaten ieder jaar de resultaten van EU-audits publiceren. In 2005 werden 72 EU-audits gepubliceerd; evenveel als in 2004. Per individuele rekenkamer varieert het aantal uitgebrachte rapporten sterk van jaar tot jaar. Dit komt onder meer doordat audits sterk verschillende doorlooptijden kennen.

Wat de verdeling over beleidsterreinen betreft zien wij dat alle terreinen van het EU-beleid onderwerp van controle door nationale rekenkamers zijn. Het blijkt wel dat sommige nationale rekenkamers zich in 2005 sterker hebben gericht op bepaalde beleidsterreinen dan andere: Oostenrijk op landbouwsubsidies, Portugal en Griekenland op structuurfondsen (onder andere het Cohesiefonds) en Cyprus op het interne beleid. Het relatief hoge aantal audits in de categorie overkoepelend/meer terreinen heeft te maken met zowel het groeiende aantal overkoepelende EU-rapporten (België, Denemarken, Italië, Nederland en Verenigd Koninkrijk) als de audits die binnen de nieuwe lidstaten nog worden verricht naar de besteding van pre-accessiegelden op het terrein van landbouw of structurele acties (Slowakije). Ook in de Tsjechische Republiek, Litouwen, Polen en Hongarije zijn in 2005 diverse audits naar pre-accessiegelden verricht.

Het type audit op EU-gebied dat de nationale rekenkamers hebben uitgevoerd voor hun in 2005 gepubliceerde EU-rapporten, varieert. Klassieke «financial audits» (24 van de 72 gepubliceerde audits) worden in overwegende mate gepubliceerd door de rekenkamers van de nieuwe lidstaten. Een financial audit betreft een controle van de rekeningen inclusief de onderliggende transacties. Vooral Cyprus, Litouwen en Slowakije rapporteren veel over dit type audit, bij de laatste twee vooral in het kader van certificeringswerkzaamheden bij (de afronding van)

landbouw- en structuurfondsprogramma’s⁶⁴. Over dergelijke werkzaamheden wordt door de nationale rekenkamers van de oudere lidstaten minder gepubliceerd. De Litouwse rekenkamer heeft vanaf 2007 deze activiteiten gestaakt.⁶⁵

Twaalf nationale rekenkamers hebben in 2005 rapporten gepubliceerd over uitgevoerde «compliance audits» op het EU-terrein. Een compliance audit onderzoekt de naleving van voorschriften, regels en wetgeving. In 2005 betrof het vaak analyses van de opzet/werking van beheer- en controlesystemen.

Verder is er een vrij groot aantal gepubliceerde «performance audits» naar de uitvoering/resultaten van EU-beleid uitgebracht (21). Met name de Poolse, Hongaarse en Zweedse rekenkamer hebben diverse van dergelijke audits gepubliceerd in 2005.

De in 2005 gepubliceerde EU-audits van nationale rekenkamers geven nog geen gestructureerd en volledig beeld van de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in eigen land. Een totaalbeeld kan op basis van deze werkzaamheden nog niet worden samengesteld. Met een toename van het aantal overkoepelende EU-rapporten van nationale rekenkamers in de komende jaren zal naar verwachting op termijn een beter beeld op lidstaatniveau ontstaan.

10.3.3 Participatie in Contactcomité

Op 5 en 6 december 2005 is het Contactcomité van presidenten van de EU-rekenkamers bijeengekomen in Stockholm voor zijn jaarlijkse vergadering. Tijdens de vergadering zijn de volgende onderwerpen aan de orde gekomen:

• • 

  de verbetering van de verantwoording van EU-gelden en de rol van nationale rekenkamers daarbij (onder meer opstelling van een verklaring over versterking van de rol van externe audit bij de verantwoording van EU-gelden);
• • 

  de verbetering van het organisatorische kader van de samenwerking tussen EU-rekenkamers (onder meer vaststelling van een mission statement, een communicatieplan en een beschrijving van de rol van de rekenkamerpresident die de komende vergadering voorzit);
• • 

  recente rapporten van nationale rekenkamers op EU-gebied, zoals het rapport van de Algemene Rekenkamer Gebruik van grenscontroles bij terrorismebestrijding (Algemene Rekenkamer, 2005b);
• • 

  resultaten van werkgroepen van het Contactcomité, zoals de werkgroep Structuurfondsen en de werkgroep Nationale rapporten over EU-financieel management;
• • 

  het ontwikkelen en onderhouden van relaties met rekenkamers van kandidaat-lidstaten.

⁶⁴  Ook de Hongaarse rekenkamer verricht dergelijke certificeringswerkzaamheden. De rapporten die daarover worden gemaakt, zijn echter niet openbaar.

⁶⁵  Voor meer informatie over de bevoegdheden van de nationale rekenkamers zie NAO (2005).

Naar aanleiding van het seminar dat over het eerste onderwerp is gehouden, heeft het Contactcomité een verklaring over de rol van externe audit bij de verantwoording van EU-gelden opgesteld. Daarin benadrukt het comité de onafhankelijkheid van nationale rekenkamers op dit terrein, en spreekt het zich uit voor de versterking van het financieel management van EU-gelden en een meer effectieve audit daarvan. In de verklaring worden de leden van het Contact Comité opgeroepen de impact van externe controle te vergroten door ondermeer het toepassen door nationale autoriteiten van algemeen aanvaarde professionele standaarden voor beheer en controle te stimuleren en zelf de onderlinge samenwerking verder aan te halen.

Onder leiding van de president van de Poolse rekenkamer, die in 2006

optreedt als voorzitter, worden voorstellen voor concrete activiteiten

voorbereid op het terrein van versterking van de externe auditfunctie

(eerstgenoemde punt uit bovenstaande opsomming).

Op organisatorisch vlak is het Contactcomité doende een eigen site op het

internet in te richten. Verder buigt de taskforce van de Liaison Officers zich

over een systematische methode voor de selectie van toekomstige

activiteiten.

Op 10 en 11 december 2006 is het Contactcomité bijeengekomen in

Warschau.

10.3.4 Werkgroepen

Onder de vlag van het Contactcomité opereerden in 2005 en 2006 vijf (werk)groepen:

• • 

  de werkgroep Structuurfondsen (Duitsland voorzitter, «core group» met Nederland, Verenigd Koninkrijk en Polen);
• • 

  de werkgroep Rapporten van nationale rekenkamers over EU-finan-cieel management (Nederland voorzitter);
• • 

  de werkgroep EU-aanbestedingen (Ierland voorzitter);
• • 

  de werkgroep BTW (roulerend voorzitterschap);
• • 

  het landbouwnetwerk (onder leiding van de Europese Rekenkamer).

De werkgroep Structuurfondsen is in 2005 twee keer bijeengekomen om het auditplan en de voortgang van het onderzoek «Onregelmatigheden structuurfondsen» te bespreken. In 2006 zijn er drie bijeenkomsten geweest. Tijdens deze vergaderingen zijn de onderzoeksbevindingen van de nationale rekenkamers gepresenteerd en samengevat in een conceptrapport. Eind september 2006 is de werkgroep bijeengekomen om het conceptrapport en de ontwerpresolutie voor het Contactcomité vast te stellen, en een voorstel te doen voor een nieuw onderzoeksonderwerp voor werkgroep Structuurfondsen III.

In 2006 heeft de werkgroep Rapporten van nationale rekenkamers over EU-financieel management één keer vergaderd. De werkgroep wil nationale rekenkamers stimuleren om overkoepelende rapportages over eigen EU-auditactiviteiten te publiceren. Met dit streven heeft de werkgroep in 2006 vooruitgang geboekt (zie § 10.3.1). Verder heeft de werkgroep in 2006 een format opgesteld voor een systeembeschrijving van het EU-landbouwterrein die in het najaar 2006 door vijftien rekenkamers is ingevuld. Op basis van een analyse hiervan zal de werkgroep tot vervolgactiviteiten komen.

De werkgroep EU-aanbestedingen is in 2006 verder gegaan met de ontwikkeling van haar webpagina’s voor de nieuwe Contactcomité-website. De werkgroep wil de EU-rekenkamers hiermee nuttige informatie verschaffen over EU-aanbestedingsregels en de mogelijkheden om onderzoek te doen naar de toepassing hiervan.

De werkgroep BTW heeft in 2006 op basis van een vragenlijst vergeleken hoe in de lidstaten BTW-verliezen worden gemeten. De werkgroep roept in haar rapport de nationale rekenkamers op om daar waar het BTW-ver-lies nog niet wordt gemeten, hun lidstaten hiertoe aan te sporen. Het komende jaar zal de werkgroep de aandacht richten op de ontwikkeling van een uniforme methode voor het schatten van BTW-fraude.

Ten slotte bestaat er in Contactcomitéverband een Landbouwnetwerk waarin experts van de EU-rekenkamers op het terrein van het gemeenschappelijk landbouwbeleid informatie en ervaringen met elkaar kunnen uitwisselen. In november 2006 is dit netwerk bijeengekomen in Luxemburg om plannen voor de toekomst te ontwikkelen.

11 DOELTREFFENDHEID EU-BELEID IN DE LIDSTATEN

In dit hoofdstuk gaan we in op de doeltreffendheid van het EU-beleid (met name het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het structuurbeleid en het interne beleid) zoals dit in de lidstaten wordt uitgevoerd. We zijn nagegaan welke informatie van de Europese Commissie beschikbaar is over de doeltreffendheid van het EU-beleid in de lidstaten. Eerst besteden we aandacht aan de activiteitenverslagen van directoraten-generaal (DG’s) van de Europese Commissie (§ 11.1), daarna aan de EU-brede beleidsevaluaties (§ 11.2). Na een beschrijving van onze algemene bevindingen, gaan we in op de beschikbare gegevens voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het structuurbeleid, en het interne beleid.

11.1 Doeltreffendheidsinformatie in activiteitenverslagen

Wij zijn nagegaan welke informatie de jaarlijkse activiteitenverslagen 2003–2005 van acht DG’s bieden over de doeltreffendheid van het EU-beleid binnen de lidstaten. We hebben met name gezocht naar doeltref-fendheidsinformatie over het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het structuurbeleid en het interne beleid.

Overzicht 37. Inzicht in doeltreffendheid van EU-beleid in de lidstaten op basis van activiteitenverslagen van DG’s van de Europese Commissie.*

2003

2004

2005

Aantal DG’s dat lidstaten bij naam noemt

Aantal DG’s dat informatie op lidstaatniveau geeft zonder

namen te noemen

Aantal DG’s dat geen informatie op niveau lidstaten weergeeft

Totaal

• * 

  Bron: Activiteitenverslagen 2003–2005 van DG’s Landbouw, Regionaal beleid, Werkgelegenheid, Visserij, Onderwijs en Cultuur, Milieu, Transport en Energie, Onderzoek.

Het beeld is als volgt: in de activiteitenverslagen van de DG’s wordt geen verantwoording afgelegd over de doeltreffendheid van het beleid en subsidieprogramma’s in de lidstaten. Alleen het DG Transport en Energie meldt in een enkel geval de realisatie van infrastructuurprojecten (prestaties) in een aantal lidstaten, die in dat verband met naam worden genoemd. Er wordt echter niet gerapporteerd over de in deze lidstaten bereikte resultaten in relatie tot de beleidsdoelstellingen.

11.2 Overige informatie Europese Commissie

11.2.1 EU-brede beleidsevaluaties

We zijn nagegaan welke EU-brede beleidsevaluaties recent zijn gepubliceerd. In totaal zijn dit er 23. Van deze 23 hebben we er 21 geanalyseerd op de mate waarin de beleidsdoelen worden gerealiseerd in de lidsta-ten.⁶⁶

⁶⁶ We hebben hier gebruikgemaakt van dezelfde evaluaties die ook in hoofdstuk 6 van deel 1 van dit EU-trendrapport aan de orde zijn geweest.

0

0

8

8

8

Overzicht 38. Programma-evaluaties en doelrealisatie in de lidstaten

Beleidsterrein

Totaal aantal evaluaties

Landenverdeling

van projecten en

geldstromen

(input)

Landenvergelijkende resultaten (prestaties)

Landenvergelijkende resultaten (effecten)

Landen-vergelij-kende bevindingen in case studies

Landbouw* Structurele acties Intern beleid

• a. 

  Onderwijs en Cultuur
• b. 

  Milieu
• c. 

  Energie en Vervoer
• d. 

  Onderzoek door derden

6461 1000

4200 2100 5100 3000

Totaal

21                                      8                                      6                                      1

• * 

  Van twee landbouwevaluaties was alleen de samenvatting beschikbaar. Deze zijn buiten beschouwing gelaten in de landenvergelijking.

Wij troffen het volgende beeld aan. In dertien evaluaties wordt niet helder

uiteengezet hoeveel geld is besteed aan de projecten in een lidstaat. In

acht gevallen wordt in een tabel het aantal beschikkingen per land of het

percentage committeringen genoemd.

In zes van de 21 evaluaties worden prestaties per lidstaat vermeld, die

gekoppeld zijn aan een deel van de doelstellingen. Deze evaluaties

hebben alle betrekking op de landbouwsector. Enkele genoemde

prestaties zijn: productiecijfers, volumecijfers, inrichting landschap,

verbetering flora en fauna, waterkwaliteit. In de evaluaties van intern

beleid wordt noch iets over prestaties, noch iets over effecten per lidstaat

gerapporteerd.

Slechts in één evaluatie (landbouwsector) zijn gegevens opgenomen over

de beleidseffecten per land, zoals resultaten van de bestrijding van

bodemerosie en een verhoogd opleidingsniveau van de boeren.

In vier evaluaties wordt in de vorm van casestudies ingegaan op nationale

of regionale prestaties en effecten in enkele lidstaten.

11.2.2 Doeltreffendheidsinformatie per geldstroom

Gemeenschappelijk landbouwbeleid

De doeltreffendheid van het landbouwbeleid kan gemeten worden in

termen van volume-, prijs- en markteffecten, en waar het gaat om de

inkomenssteun aan boeren ook in termen van inkomenseffecten.

De informatie van het DG Landbouw in zijn jaarlijkse rapport bevat – op

basis van gegevens van Eurostat – veel gegevens op lidstaatniveau.⁶⁷

⁶⁷ De publicatie van deze rapportage vindt afzonderlijk van en veel eerder in het jaar (februari) plaats dan het jaarlijkse activiteitenverslag (juni) van het directoraat-generaal Landbouw. Volgens de Commissie is de reden daarvan het tijdige ter beschikking stellen van actuele informatie.

Figuur 11 Ontwikkeling landbouwinkomens 2005 ten opzichte van 2004 in de EU (in percentages)

Bron: DG Agriculture: Agriculture in the European Union. Statistical and Economical information 2005. Brussels, February 2006.

Uit figuur 11 blijkt dat het gemiddelde landbouwinkomen in de EU in 2005 met 6,3% is afgenomen ten opzichte van het jaar ervoor. Deze daling doet zich zowel voor in de «oude» (– 6,6%) als in de «nieuwe» lidstaten (– 3,8%).

Als we de lidstaten afzonderlijk bezien blijkt dat negen landen hun landbouwinkomen hebben zien stijgen. Daaronder zijn: Litouwen (25,9%), Estland (23%), Ierland (12,8%), Nederland (5,9%) en Letland (5,7%). In negentien lidstaten is het landbouwinkomen gedaald. De grootste dalers zijn: Hongarije (– 19,3%), Slowakije (– 14,9%), Spanje (– 12%), Portugal (– 11%), Frankrijk (– 10,1%) en Italië (– 9,5%). Als voornaamste redenen voor deze inkomensverslechtering in 2005 noemt de Commissie een scherpe afname van de landbouwproductie, de hogere olieprijzen en de daling van het aantal arbeidskrachten.

De gegevens van de Commissie geven deels inzicht in de doeltreffendheid van het beleid. Duidelijk is dat externe factoren mogelijke positieve effecten van directe inkomensondersteuning teniet kunnen doen.

Structuurbeleid

Het structuurbeleid is gericht op het bereiken van positieve regionale

⁶⁸ De evaluatie van het onderwijs- en cultuurbeleid bevat een case studie waarin concrete voorbeelden uit enkele lidstaten zijn opgenomen.

effecten op werkgelegenheid en economische groei. Aangezien met «regio’s» gebieden binnen lidstaten van de EU worden bedoeld, zou informatie over de doeltreffendheid van het structuurbeleid kunnen worden geformuleerd op het niveau van lidstaten. Op dit moment bestaat de informatie echter vooral uit de midtermevaluaties en de eventuele actualiseringen daarvan op regionaal programmaniveau. Er zijn geen openbare consolidaties per lidstaat. Op basis van deze informatiebronnen kunnen tot op heden onvoldoende conclusies worden getrokken over de mate van doeltreffendheid en effectiviteit van het structuurbeleid in de lidstaten.

Intern beleid

Uit onze analyse blijkt dat er op het terrein van onderwijs en cultuur, milieu, en energie en vervoer wel informatie beschikbaar is over toegewezen subsidies per lidstaat, in een enkel geval voorzien van concrete voorbeelden uit lidstaten.⁶⁸ Voor het interne beleid van de EU publiceert de Europese Commissie echter geen lidstaatvergelijkende overzichten van behaalde beleidsresultaten en doelen van subsidieprogramma’s. Hierdoor kunnen geen uitspraken worden gedaan over de doeltreffendheid van het EU-beleid in de lidstaten.

12 CONCLUSIES EN TRENDS EU-LIDSTATEN

Rechtmatigheidper lidstaat

Het inzicht in de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden door de EU-lidstaten blijft beperkt. De informatie van antifraudebureau OLAF over onregelmatigheden en fraude in de lidstaten is maar beperkt vergelijkbaar en reconstrueerbaar. De Europese Commissie zou werk moeten maken van de verbetering van de informatievoorziening op dit punt. Verder bevatten rapporten van de Europese Rekenkamer weinig rechtmatigheids-informatie op het niveau van lidstaten.

De ontwikkeling dat in sommige activiteitenverslagen van de Europese Commissie informatie over rechtmatigheid op het niveau van lidstaten wordt opgenomen heeft zich doorgezet. De betrouwbaarheid van deze informatie staat echter niet (per definitie) vast omdat deze informatie niet extern is gecontroleerd.

Steeds meer nationale rekenkamers doen onderzoek, zelfstandig en/of in EU-werkgroepverband, naar aspecten van rechtmatigheid en doeltreffendheid van EU-gelden en -beleid in eigen land. Niet alle nationale publicaties zijn openbaar of worden vertaald. Ook de onderzoeksmetho-diek en -bevoegdheden kunnen per rekenkamer aanzienlijk verschillen. Hoewel er sprake is van een toename van beschikbare informatie per lidstaat, biedt deze informatie op dit moment nog onvoldoende inzicht in de rechtmatigheid en doeltreffendheid van de besteding van EU-gelden per lidstaat.

Doeltreffendheid per lidstaat

Het inzicht in de doeltreffendheid van het EU-beleid in de lidstaten blijft gering omdat er weinig (openbare) informatie over beschikbaar is. Hoewel de Europese Commissie – en elke lidstaat – mogelijkheden heeft om hierin verandering te brengen, zijn er ook in 2005 nauwelijks openbare publicaties beschikbaar gekomen.

Figuur 12 Algemene trendinformatie 2000-2006: inkomsten en ontvangsten EU-lidstaten, bijdragen nationale rekenkamers van EU-lidstaten

TRENDINDICATOR

Kerncijfers EU-lidstaten*

Afdrachten EU-lidstaten aan eigen middelen EU

ONTWIKKELING SINDS 2000 EN STAND VAN ZAKEN 2003-2006

In 2001: € 80,7 miljard, in 2002 € 77,7 miljard, 2003 € 83,6 miljard, 2004 € 95,0 miljard, 2005 € 100,8 miljard (bron: jaarverslagen Europese Rekenkamer).

Feitelijk

ontvangsten

EU-lidstaten

In 2001: € 80,0 miljard, in 2002 € 79,9 miljard, 2003 € 85,3 miljard, 2004 € 94,3 miljard, 2005 € 98,6 miljard (bron: jaarverslagen Europese ] Rekenkamer).

'01         '02        '03 '04 '05

Rechtmatigheid en doeltreffendheid: bijdragen nationale rekenkamers EU

Onwikkelingen in onderzoeksmandaat nationale rekenkamers

EU-onderzoek

nationale

rekenkamers

>

'02        '03        '04 '05 '06

Samenwerking nationale rekenkamers bij EU-onderzoek

De nationale rekenkamers van de meeste lidstaten hebben op EU-terrein controlebevoegdheden die vergelijkbaar zijn met die van de Europese Rekenkamer.

De meeste nationale rekenkamers van EU-lidstaten publiceren jaarlijks een of meer rapporten over EU-gelden in eigen land. Sommige rekenkamers voeren certificeringsaudits uit ten behoeve van de Europese Commissie, bijvoorbeeld met het oog op het afsluiten van de pre-toetredingssteun die de lidstaten ontvingen.

Het beschikbare materiaal geeft enig inzicht in rechtmatigheid en doeltreffendheid van de uitgaven, maar de dekkingsgraad van dit inzicht kan nog niet worden vastgesteld.

Meer nationale rekenkamers hebben stappen gezet om te komen tot nationale rapporten over het beheer van EU-gelden. Het Contactcomité van presidenten van nationale rekenkamers in de EU publiceerde in december 2006 het tweede rapport van de EU-werkgroep structuurfondsen over ‘onregelmatigheden’.

'02        '03        '04 '05 '06

* De hier gegeven trendinformatie loopt niet verder dan 2005 in verband met de publicatiedatum van de bron: het jaarverslag van de Europese Rekenkamer.

In figuur 12 is algemene informatie opgenomen over de trendindicatoren voor de onderwerpen «afdrachten EU-lidstaten», «feitelijke ontvangsten EU-lidstaten», «ontwikkeling onderzoeksmandaat nationale rekenkamers», «EU-onderzoek nationale rekenkamers» en «samenwerking nationale rekenkamers».

01

02

03 04

05

In onderstaand overzicht geven we daarnaast specifieke informatie over de trendindicatoren voor de onderwerpen «rechtmatigheid» en «doeltreffendheid».

Overzicht 39. Specifieke trendinformatie 2003–2005: financieel management, rechtmatigheid en doeltreffendheid EU-lidstaten

Hoofdstuk

Onderdeel

Indicatoren

(geaggregeerd

niveau)

Mate van inzicht in 2003–2005

Resultaten in 2003–2005

Rechtmatigheid         Informatie Euro-

pese Commissie

Informatie Europese Rekenkamer

Doeltreffendheid

Informatie Europese Commissie

Inzicht lidstaten op basis jaarlijkse activiteitenverslagen DG’s

Deels

In tegenstelling tot eerdere jaren gaven in 2005 vier van de acht DG’s lidstaatvergelijkende informatie. Verder zijn door drie DG’s (Landbouw, Regio, Werkgelegenheid) voorbehouden geformuleerd op het niveau van lidstaten.

Per lidstaat: aantal en financieel belang gemelde onregelmatigheden

Deels

Er is inzicht in aantal en volume van gemelde onregelmatigheden bij het landbouwbeleid, het structuurbeleid en de traditionele eigen middelen. Aantal meldingen is toegenomen bij traditionele eigen middelen en structuurbeleid, afgenomen bij landbouw. Financieel belang is ten opzichte van 2004 toegenomen bij traditionele eigen middelen en landbouw, afgenomen bij structuurbeleid. Er is geen inzicht bij intern beleid. Er blijft twijfel aan kwaliteit en vergelijkbaarheid gegevens van OLAF.

Per lidstaat: aantal en financieel belang correcties

Deels

Er is inzicht in aantal en volume van correcties bij twee van de zeven begrotingshoofdstukken, en bij de eigen middelen. Aantal correcties en financieel belang (nog te vorderen bedragen) zijn in 2005 ten opzichte van 2004 stabiel bij landbouw, gedaald bij structuurbeleid en toegenomen bij eigen middelen.

Per lidstaat: aantal       Grotendeels                  Aantal fraudemeldingen is in 2005 met 26% toegenomen.

en financieel                                                       Financieel belang openstaande fraudezakenin2005 is

belang fraude-                                                    circa€1,9 miljard. Informatie van OLAFopdit punt

meldingen                                                           onduidelijk.

Algemeen beeld lidstaten

Geen, maar is geen taak Europese Rekenkamer

Geen informatie over lidstaten.

Beeld per lidstaat,        Beperkt, maar is           Er is incidenteel lidstaatinformatie, met name over land-per begrotings-            geen taak Euro-            bouwbeleid. Er is geen kwantitatief beeld per lidstaat, per hoofdstuk                      pese Rekenkamer         begrotingshoofdstuk.

Aantal fouten per         Beperkt, maar is           Bij onder geïntegreerd beheeren controlesysteem lidstaat, per                   geen taak Euro-            vallende uitgaven van het landbouwbeleid is er kwantita-begrotings-                   pese Rekenkamer         tief inzicht in het aantal fouten (op basis informatie hoofdstuk                                                            Europese Commissie)oplidstaatniveau. Percentages

fouten zijn sterk verschillend per onderdeel.

Inzicht lidstaten op basis jaarlijkse activiteitenverslagen DG’s

Zeer beperkt                 Eén van de acht DG’s heeft enige doeltreffendheidsin-

formatie op lidstaatniveau in het activiteitenverslag opgenomen.

Inzicht lidstaten op basis evaluaties

Beperkt

EU-brede evaluaties bieden weinig aanknopingspunten voor uitspraken over doeltreffendheid EU-beleid in lidstaten.

DEEL 3 NEDERLAND

13 Inleiding deel 3

In deel 3 van het EU-trendrapport 2007 staat het financieel management van EU-gelden in Nederland centraal. We gaan in op de rechtmatigheid en doeltreffendheid van de besteding van EU-gelden in Nederland, en op de rechtmatigheid van de afdrachten van Nederland aan de EU. Onderstaand overzicht geeft aan welke onderwerpen in dit verband aan de orde komen.

Deel 3: Rechtmatigheid en doeltreffendheid EU-beleid in Nederland

Ontwikkelingen in beleid EU voor financieel management in Nederland	h	Kwaliteit systemen financieel management EU-gelden in Nederland				Doeltreffendheid beleid in Nederland, per hoofdstuk EU-begroting
				Rechtmatigheid bestedingen in Nederland per hoofdstuk EU-begroting

Aan de orde komen hierbij:

• • 

  Beleidsontwikkelingen per geldstroom
• • 

  Ontwikkelingen in financieel management

Aan de orde komen hierbij:

• • 

  Systemen voor beheer, controle en toezicht
• • 

  Verantwoording

Aan de orde komen hierbij:

• • 

  Afdracht eigen middelen
• • 

  Gemeenschappelijk landbouwbeleid
• • 

  Structurele acties
• • 

  Intern beleid

Aan de orde komen

hierbij:

• • 

  Structurele acties

Wordt volledig behandeld. Inclusief Indicatoren

Wordt op hoofdlijnen behandeld, met Indicatoren (Indien beschikbaar)

Wordt bulten beschouwing gelaten

Leidt idealiter tot

In deel 3 hanteren we bij onze beoordeling van de rechtmatigheid en doeltreffendheid van Nederlandse EU-beleid dezelfde indicatoren als in het EU-trendrapport 2006 . In aanvulling daarop formuleren we nu ook indicatoren voor de kwaliteit van de systemen voor financieel management. Op basis van eigen onderzoek en openbaar beschikbare informatie kennen we daaraan vervolgens waarden toe.

De nieuwste ontwikkelingen op het terrein van financieel management in de EU, zoals besproken in deel 1, hebben implicaties voor Nederland en voor de eisen die in Nederland gesteld worden aan de beschikbaarheid en kwaliteit van informatie over de geldstromen en het financieel management. We plaatsen onze beoordeling van de Nederlandse situatie waar mogelijk binnen de context van deze recente ontwikkelingen.

De indeling van deel 3 is als volgt:

• • 

  Hoofdstuk 14: kerncijfers over de afdrachten van Nederland aan de EU-begroting en de ontvangsten in Nederland vanuit de EU.
• • 

  Hoofdstuk 15: beleidsontwikkelingen die implicaties hebben voor het financieel management van EU-geldstromen in Nederland.

Hoofdstuk 16: beoordeling van de financieel-managementsystemen in Nederland voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het structuurbeleid en het intern beleid.

Hoofdstuk 17: beoordeling van het inzicht in en de mate van de rechtmatigheid van de bestedingen van EU-gelden in Nederland, per hoofdstuk van de EU-begroting.

Hoofdstuk 18: beoordeling van de doelen en de resultaten van het EU-beleid in Nederland, aan de hand van de actualiseringen («updates») van de midtermevaluaties van het structuurbeleid. Hoofdstuk 19: conclusies en trends bij deel 3.

14 NEDERLAND: KERNCIJFERS

Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de ontvangsten in Nederland uit de EU (§ 14.1) en van de Nederlandse afdrachten aan de EU (§ 14.2), inclusief de betalingen aan het Europees Ontwikkelingsfonds (§ 14.3). Vervolgens beschrijven we het verschil tussen ontvangsten en afdrachten, oftewel de nettopositie van Nederland (§ 14.4).

14.1 Ontvangsten Nederland van de EU

Informatie Europese Rekenkamer

Figuur 13 geeft op basis van de cijfers van de Europese Rekenkamer een overzicht van de bedragen die instanties in Nederland in de periode 2002–2005 vanuit de EU hebben ontvangen in de vorm van EU-subsidies.

Figuur 13 Ontvangsten EU-gelden door Nederlandse instanties (in miljoenen euro's)

2002

Gemeenschappelijk landbouwbeleid

55,0-^ Structuurbeleid

2003

Gemeenschappelijk landbouwbeleid

Pre-toetredings- 1,9

steun          4,4 Externe

maatregelen

Intern beleid

Structuurbeleid

Intern beleid

Pre-toetredings- 0,5 steun

2,8 Externe maatregelen

2004

Gemeenschappelijk landbouwbeleid

Structuurbeleid

Intern beleid

Pre-toetredings- 0,2 steun

3,1 Externe

maatregelen

Gemeenschappelijk landbouwbeleid

Structuurbeleid

Intern beleid

Pre-toetredings- 0,2 steun

2,3 Externe maatregelen

In 2005 ontvingen Nederlandse instanties in totaal bijna € 2 miljard. Dat is € 30 miljoen minder dan in 2004. Binnen de geldstromen zijn er grote verschillen. Vanuit de begroting voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid ontving Nederland in 2005 € 64 miljoen minder dan in 2004, terwijl vanuit de begroting voor het structuurbeleid juist € 56 miljoen méér naar Nederland is gegaan.

⁶⁹ Zie R. Requena (2006). De brief maakt ook melding van een overzicht van betalingen in 2004, maar dat is niet in de bijlage bij de brief opgenomen.

Informatie Europese Commissie

In april 2006 ontving de Algemene Rekenkamer een brief van het DG Begroting van de Europese Commissie, met als bijlage een overzicht van betalingen door de Gemeenschap verricht aan Nederland in 2005.⁶⁹ Het gaat daarbij om voorlopige cijfers, aldus de Commissie.

Overzicht 40. EU-betalingen 2005 voor Nederland, uitgesplitst naar DG-bijdrage (in duizenden euro’s)

	Staat 1–5	Staat 6 (GLB)	Totaal
DG van de Europese Commissie
Economische en financiële zaken	16		16
Ondernemingen en industrie	77		77
Concurrentie	5		5
Werkgelegenheid, sociale zaken en gelijke kansen	228 729		228 729
Landbouw en plattelandsontwikkeling	13 793	1 342 905	1 356 698
Energie en vervoer	40 029		40 029
Milieu	579		579
Onderzoek	1 733		1 733
Informatiemaatschappij en media	506		506
Gemeenschappelijk centrum voor onderzoek	360	15	375
Visserij en maritieme zaken	2 573		2 573
Interne markt en diensten	5		5
Regionaal beleid	168 551	-  576	167 975
Belastingen en douane-unie	425		425
Onderwijs en cultuur	204		204
Communicatie	202	51	253
Gezondheidszorg en consumentenbescherming	11 030		11 030
Justitie, vrijheid en veiligheid	352		352
Externe betrekkingen	26		26
Externe handel	10		10
Uitbreiding	337		337
Humanitaire hulp	1		1
Personeelszaken en Algemeen Beheer	33		33
Begroting	-	3 859	3 859
Dienst – OLAF	25		25
Dienst – EUROSTAT	2		2
Totaal	469 603	1 346 254	1 815 857

Bron: tabel bij brief van het DG Begroting van 12 april 2006; staat 1 t/m 6.

In reactie op de brief van de Commissie hebben wij onze dank uitgesproken voor de ontvangen informatie en de daarmee bereikte transparantie. Wel hebben wij aangetekend dat dergelijke informatie in eerste instantie aan de minister van Financiën zou moeten worden gericht, met een afschrift aan de Algemene Rekenkamer. Verder hebben wij de Commissie gevraagd om het overzicht van de betalingen nader te preciseren naar de respectieve ontvangers.

De Commissie heeft een vergelijkbare brief verzonden aan de overige rekenkamers van de EU-lidstaten.

Wij stellen overigens vast dat deze cijfers van de Commissie en de eerder weergegeven cijfers van de Europese Rekenkamer niet volledig op elkaar aansluiten. Naar de mogelijke oorzaken daarvan hebben wij in het kader van dit rapport geen onderzoek gedaan.

14.2 Afdrachten Nederland aan de EU

Na correcties voor onder meer begrotingsoverschotten uit voorgaande jaren en overlopende posten bedroeg de Nederlandse afdracht over het jaar 2005, volgens de definitieve cijfers in het jaarverslag van de Europese Rekenkamer, ruim € 5,9 miljard (Europese Rekenkamer, 2006a). Overzicht 41 geeft de gerealiseerde afdrachten van Nederland aan de EU in 2004 en 2005, en de geraamde afdrachten voor 2006–2009, op basis van cijfers van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Overzicht 41. Ontwikkeling afdrachten Nederland aan de EU 2004–2009 (in miljoenen euro’s)

	gerealiseerd		begroot
	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Landbouwrechten	440	400	202	405	413	422
Douanerechten	1 431	1 579	1 871	2 040	2 081	2 123
Af: perceptiekostenvergoedingen	-  466	-  511	-  518	-  611	-  624	-  636
BTW-afdracht	713	813	884	909	972	374
BNI-afdracht	2 914	3 846	3 528	3 660	4 172	2 100
Totaal EU-afdrachten lidstaat Nederland	5 032	6 127	5 967	6 603	7 016	4 382

Realisatiecijfers: voor 2004 Rijksjaarverslag 2004 Ministerie van Buitenlandse Zaken . Voor 2005 Slotmemorandumafdrachten eigen middelen EU

2005, accountantsdienst Ministerie van Buitenlandse Zaken .

Begrotingscijfers: Rijksbegroting 2007 Ministerie van Buitenlandse Zaken , p.102. Eventuele afrondingsverschillen zijn overgenomen uit de bronnen.

Het totaal van de Nederlandse afdrachten aan de EU is in 2005 sterk gestegen ten opzichte van 2004. Dat is vooral, maar niet alleen, het gevolg van een sterke toename van de BNI-afdracht.⁷⁰ De afdrachten zullen tot en met 2008 verder toenemen, omdat de uitgaven van de EU conform de financiële perspectieven groeien. In 2009 ligt het bedrag van de Nederlandse afdrachten fors lager omdat in dat jaar de bij de financiële perspectieven 2007–2013 bedongen korting voor Nederland van € 1 miljard ook voor 2007 en 2008 met terugwerkende kracht wordt verwerkt. Wij vinden het opmerkelijk dat gegevens over de samenstelling van de Nederlandse afdrachten aan de EU niet zijn opgenomen in het Rijks-jaarverslag 2005 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BuZa). Dit komt de transparantie over de Nederlandse afdrachten niet ten goede. Vanuit het Ministerie van BuZa is aangegeven dat men deze informatie in het Rijksjaarverslag 2006 wel weer gaat opnemen.

14.3 Overige betalingen: Europees Ontwikkelingsfonds

Nederland draagt ook bij aan het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF). Het negende EOF is op 1 april 2003 in werking getreden. Daaraan draagt Nederland ruim € 720 miljoen bij. De zesde, zevende en achtste EOF’s zijn nog niet afgesloten.

⁷⁰  BNI-afdrachten zijn afdrachten die gerelateerd zijn aan het bruto nationaal inkomen (BNI) van de lidstaten.

⁷¹  Zie EU-trendrapport 2005 (Algemene Rekenkamer, 2005a), p. 110. De Algemene Rekenkamer hanteert een boekhoudkundige definitie: een vergelijking van alle EU-gerela-teerde afdrachten en alle inkomsten van de lidstaat uit de EU. Wij gebruiken daarbij extern gecontroleerde informatie, dat wil zeggen de definitieve cijfers van de Europese Rekenkamer.

In 2004 droeg Nederland € 122 miljoen af, in 2005 was dat bijna € 138 miljoen. Dit laatste bedrag was ruim € 27 miljoen hoger dan begroot. Dit is volgens het Ministerie van BuZa (2006a) het gevolg van verbeterde uitvoering van het EOF. De Europese Commissie had aangegeven dat zij zich zou inspannen om binnen vijf jaar het negende EOF volledig toe te wijzen, wat een stijging van de contributies tot gevolg zou hebben (Ministerie van BuZa, 2004).

In de jaarrekening bij het Rijksjaarverslag Buitenlandse Zaken 2005 is per 31 december 2005 voor het EOF een verplichting van € 911 miljoen opgenomen.

14.4 Nettopositie Nederland

De netto(betalings)positie is het verschil tussen de afdrachten aan en de ontvangsten uit de begroting van de EU.⁷¹ Tussen Nederland en de Europese Commissie bestaat een verschil van inzicht over de te hanteren berekeningswijze van de nettopositie.

Nederland neemt bij het bepalen van de nettopositie alle afdrachten aan de EU mee, dus ook de douanerechten die namens de Unie worden geïnd. Dit staat bekend als de boekhoudkundige definitie.

De Europese Commissie hanteert een benadering waarbij de douanerechten die in Nederland worden geïnd, niet als afdrachten van Nederland worden gezien, maar als geld dat aan de Gemeenschap toekomt. Vanuit dit uitgangspunt worden douanerechten niet meegenomen bij het bepalen van de nettopositie.

De nettopositie is voor Nederland negatief. Dat wil zeggen dat Nederland meer aan de EU afdraagt dan het ontvangt. In 2004 bedroeg de Nederlandse negatieve nettopositie (boekhoudkundige definitie) € 3,2 miljard. In 2005 was de Nederlandse nettopositie met € 3,9 miljard hoger dan in 2004.

15 ONTWIKKELINGEN IN BELEID EU-FINANCIEEL MANAGEMENT

In dit hoofdstuk behandelen we de gevolgen van nieuw EU-beleid voor het financieel management in Nederland. Het gaat daarbij vooral om wijzigingen in het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het structuurbeleid (§ 15.1). Ook bespreken we het Nederlandse standpunt ten aanzien van voorstellen van de Europese Commissie om het financieel management in de EU te verbeteren door middel van onder andere de invoering van lidstaatverklaringen (§ 15.2).

15.1 Beleidsontwikkelingen

15.1.1 Gemeenschappelijk landbouwbeleid

Vanaf 2005 worden in Nederland randvoorwaarden gesteld aan boeren die EU-subsidies aanvragen. Alleen als zij voldoen aan precies omschreven normen en eisen op het gebied van productkwaliteit, milieu, dierenwelzijn, natuur, zorg voor het platteland en dergelijke komen zij in aanmerking voor de volledige Europese subsidie. Als bij controles wordt vastgesteld dat een bepaalde eis of norm niet wordt nageleefd, leidt dat tot een korting op de totale uitkering. De hoogte van die korting hangt af van de ernst van de overtreding.

Het pakket randvoorwaarden wordt in fasen van toepassing. In de meeste gevallen gaat het overigens om zaken die eerder ook al verplicht waren. Nieuw is echter dat overtreding niet alleen leidt tot een proces-verbaal, maar ook direct tot een korting op de inkomenssteun.

Sinds 2005 worden de betalingen van EU-subsidies aan bedrijven stapsgewijs verlaagd. In 2005 is begonnen met een verlaging van 3%, in 2006 gevolgd door een verlaging tot 4%. Vanaf 2007 bedraagt de verlaging 5%. De opbrengst van die verlaging («modulatie») heeft niet tot doel de totale uitgaven te verminderen, maar wordt gebruikt voor de ontwikkeling van het platteland.

Per 1 januari 2006 is een begin gemaakt met het loslaten van de koppeling van de landbouwsubsidies aan de productie. Dit houdt in dat de productie of het aantal gehouden dieren niet meer bepalend is voor de hoogte van de subsidie. De bedoeling hiervan is onder meer om overproductie tegen te gaan.

De datum van ontkoppeling en het aantal subsidiabele gewassen waarvoor de ontkoppeling geldt kan overigens per lidstaat verschillen. Dit heeft te maken met de nationale uitwerking van de gemaakte afspraken op Europees niveau. In Nederland krijgen boeren voortaan een zogenoemde bedrijfstoeslag die geldt voor het hele bedrijf en die gebaseerd is op de verleende subsidies in de periode 2000–2002 (historisch model). Voor een aantal gewassen geldt de ontkoppeling niet: de subsidie voor de teelt van energiegewassen, eiwithoudende gewassen en noten blijft ook in de toekomst gekoppeld aan de daadwerkelijke productie. Ook de slachtpremie voor volwassen runderen en kalveren blijft voorlopig nog gekoppeld aan de productie, net als de steun voor de productie van zaaizaad van vlas. De subsidie voor zetmeelaardappelen blijft voor 60% gekoppeld.

De ons omringende landen (waaronder België en Frankrijk) ontkoppelen ook niet elke steun volledig. Om te voorkomen dat Nederlandse producenten voor de genoemde landbouwproducten een slechtere concurrentiepositie krijgen, heeft het Ministerie van LNV gekozen voor een gedeeltelijke ontkoppeling voor deze producten tot en met 2009.

Wijzigingen bij plattelandsontwikkeling

De uitvoering van het Nederlandse programma voor plattelandsontwikkeling (POP) is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van het Rijk en een aantal provincies. Met ingang van 16 oktober 2006 valt plattelandsontwikkeling onder het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Op 1 januari 2007 treedt het nieuwe programma, POP2, in werking. De Dienst Landelijk Gebied van het Ministerie van LNV zal optreden als betaalorgaan

Betaalorganen

Met de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid per 16 oktober 2006 is het aantal betaalorganen beperkt. In de nieuwe situatie zijn dat er nog twee, namelijk de Dienst Landelijk Gebied voor subsidiebetalingen uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO), en de Dienst Regelingen voor subsidiebetalingen uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELG).

De productschappen die eerder nog betaalorgaan waren, zijn aangewezen als «delegated body» en hebben hun betaalfunctie ingeleverd. Het hoofd van een betaalorgaan geeft aan het eind van het boekjaar bij de afrekening een «assurance statement» af. De Nederlandse tekst van Verordening (EG) nr. 1290/2005 spreekt van een «borgingsverklaring». De auditdienst van het Ministerie van LNV blijft de certificerende instantie voor Europese landbouwsubsidies.

15.1.2 Structuurbeleid

Beschikbare middelen

Nederland zal volgens de financiële perspectieven in de periode 2007–2013 bijna € 1,7 miljard uit de Europese structuurfondsen ontvan-gen.⁷² Ter vergelijking: in de vorige structuurfondsperiode (2000–2006) ontving Nederland in totaal € 2,9 miljard voor de drie doelstellingen samen.

Voor de doelstelling 2 «Regionale concurrentiekracht en werkgelegenheid» ontvangt Nederland bijna € 1,5 miljard. Hiervan is € 736,5 miljoen beschikbaar voor vier regionale programma’s en € 736,5 miljoen voor een nationaal programma uit het ESF. Binnen doelstelling 3, «Europese territoriale samenwerking» ontvangt Nederland € 212 miljoen voor grensoverschrijdende programma’s met onze buurlanden.

Om geld te kunnen ontvangen uit de Europese structuurfondsen moet Nederland minimaal een gelijk bedrag bijleggen als nationale cofinanciering. Het kabinet heeft in mei 2006 € 167 miljoen extra beschikbaar gesteld naast de € 77 miljoen die het Ministerie van EZ al had gereserveerd (Ministerie van EZ, 2006a). Ook andere departementen en overheden zullen cofinanciering leveren. Ook in de nieuwe periode kunnen private partijen cofinanciering leveren. Nederland had daarop aangedrongen in Brussel.

Overzicht 42 geeft een nadere verdeling over de regio’s van de beschikbare EFRO-structuurfondsmiddelen voor de doelstelling «Regionale concurrentiekracht en werkgelegenheid» (= doelstelling 2 van het structuurbeleid). De andere doelstellingen zijn landelijk of lidstaat-overstijgend; daarvoor geven we geen onderverdeling.

72

De hier weergegeven cijfers gaan uit van

prijspeil 2004.

Overzicht 42. Verdeling doelstelling 2-EFRO-middelen over de regio’s (bedragen in miljoenen euro’s voor de periode 2007–2013, exclusief cofinanciering)

Regio	Aandeel in %	Aandeel in %	Gemiddeld %	Totaalbedrag
	2007-2010	2011-2013		2007-2013
Noord	27,5	11,6	20,7	152,4
Oost	19,8	19,8	19,8	145,6
West	33,0	42,9	37,2	274,3
Zuid	19,7	25,7	22,3	164,2
Totaal	100,0	100,0	100,0	736,5

Bron: brief van de staatssecretaris van EZ aan de Tweede Kamer d.d. 6 mei 2006.

In het Nationaal Strategisch Referentiekader (NSR), een overkoepelend programmadocument dat Nederland voor de Commissie heeft opgesteld, heeft het kabinet de strategische keuzes vastgelegd voor de besteding van het geld. In overleg met de Europese Commissie is ervoor gekozen om voor de noordelijke regio van Nederland de huidige verdeling van de structuurfondsen geleidelijk te laten overgaan naar de verdeling voor de nieuwe periode. De staatssecretaris van EZ heeft hierbij de Tweede Kamer schriftelijk gemeld dat de Commissie akkoord is met een transitieperiode voor de drie noordelijke provincies van vier jaar (Ministerie van EZ, 2006b). Op 17 mei 2006 schreef de staatssecretaris van EZ aan de Tweede Kamer welke afwegingen het kabinet heeft gemaakt en wat het resultaat van de gesprekken met de Europese Commissie was over de verdeling van het beschikbare budget (Ministerie van EZ, 2006c).⁷³

Beheer, controle en toezicht

Bij het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) is ervoor gekozen om voor de komende periode (2007-2013) voor elk van de operationele programma’s een managementautoriteit aan te wijzen. Dit zullen zijn:

• • 

  Noord: Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN);
• • 

  Zuid: Provincie Noord-Brabant;
• • 

  Oost: Provincie Gelderland;
• • 

  West: Ministerie van BZK.

Voor het Europees Sociaal Fonds (ESF) wordt in de komende periode het Agentschap SZW de managementautoriteit.

De Dienst Regelingen van het Ministerie van LNV zal in de periode 2007-2013 optreden als certificeringsautoriteit voor de structuurfondsen (zowel EFRO als ESF).

Er is een plan van aanpak opgesteld om de werkzaamheden die hiermee samenhangen uiterlijk per 1 januari 2008 volledig te integreren in de werkzaamheden van de Dienst Regelingen. Er is een programmateam onder leiding van de Dienst Regelingen waarin de Ministeries van EZ en SZW en de diverse programma’s zijn vertegenwoordigd (Dienst Regelingen, 2006).

⁷³ Het kabinet heeft als uitgangspunt bij de verdeling de zes criteria gehanteerd die door de Europese Raad zijn vastgesteld: bevolkingsomvang, werkloosheid, participatie, opleidingsniveau, bevolkingsdichtheid en bruto regionaal product.

In het NSR is aangegeven dat in de komende structuurfondsperiode de auditfunctie centraal bij ministeries wordt ondergebracht. Tevens heeft het kabinet besloten dat in de nieuwe situatie de centrale auditautoriteit voor zowel EFRO als ESF onder verantwoordelijkheid van de auditdienst van het Ministerie van Financiën zal gaan vallen (Ministerie van Financiën, 2006).

15.2 Ontwikkelingen in beleid financieel management

15.2.1  Actieplan Europese Commissie

De Europese Commissie (2006b) heeft op 17 januari 2006 een Actieplan voor een geïntegreerd interne-controlekader uitgebracht. Het Actieplan bevat zestien acties die in 2006–2007 moeten worden uitgevoerd in het kader van de «routekaart naar een positieve betrouwbaarheidsverklaring» (zie deel 1, § 3.2.1). De acties betreffen onder andere vereenvoudiging van regelgeving en het opstellen van gemeenschappelijke controlebeginselen, beheersverklaringen en controlezekerheid, waaronder lidstaatverklaringen, en de «single audit»-aanpak.

In juli 2006 heeft de Commissie gerapporteerd over de voortgang die is geboekt met de implementatie van het Actieplan (Europese Commissie, 2006c). Deze notitie bevatte een «scorebord» waarop de voortgang op de verschillende acties zichtbaar werden gemaakt. Actie nummer 5 behelsde een verkenning van de mogelijkheden voor het opstellen van een lidstaatverklaring, uit te voeren door het Nederlandse Ministerie van Financiën.

15.2.2  Streven naar een lidstaatverklaring

In reactie op het EU-trendrapport 2006 heeft de minister van Financiën namens het kabinet aangegeven dat hij een haalbaarheidsstudie zou laten uitvoeren naar de mogelijkheden om te komen tot een lidstaatverklaring⁷⁴ over de verantwoording van besteding van EU-gelden die in gedeeld beheer in Nederland worden besteed (structuurfondsgelden en landbouw-gelden).

De uitwerking van dit initiatief is opgenomen in een brief aan de Tweede Kamer van 4 december 2006, op basis van een besluit van de ministerraad op 17 november 2006 (Ministerie van Financiën, 2006). Deze brief is opgesteld in samenwerking met de betrokken departementen van EZ, SZW, BZK en LNV. Ook de Algemene Rekenkamer is hierbij – met behoud van haar eigen rol en verantwoordelijkheid – betrokken geweest. Volgens de brief zal de minister van Financiën namens het kabinet voor de bedoelde Europese gelden jaarlijks schriftelijk verantwoording afleggen over het functioneren van de financiële systemen in Nederland en de rechtmatigheid van de uitgaven.

⁷⁴ Overigens spreekt het kabinet van een «nationale verklaring». In dit EU-trendrapport hanteren wij de terminologie die in het Europees Parlement en de Commissie gebruikelijk is, omdat dit verwarring voorkomt in overleggen met deze Europese instellingen en met zusterinstellingen.

Kernpunten lidstaatverklaring

De door het kabinet genoemde kernpunten van de lidstaatverklaring zijn:

• • 

  Het is een jaarlijkse verklaring van de minister van Financiën namens het kabinet over het op orde zijn van het financiële beheer van de Europese gelden in Nederland. Verklaard wordt dat de uitgaven van EU-gelden zijn besteed in overeenstemming met de regels en wetgeving van de Unie. De verklaring omvat een oordeel over zowel het systeem als de rechtmatigheid van de uitgaven. Hiermee wordt het gehele financiële beheer afgedekt.
• • 

  De lidstaatverklaring zal EU-gelden afdekken die in gedeeld beheer in Nederland worden besteed. Dat zijn de landbouwgelden en de structuurfondsgelden. Verder zullen de eigen middelen worden afgedekt.
• • 

  De lidstaatverklaring zal jaarlijks worden opgesteld en opgebouwd uit deelverklaringen van de ministers die eerstverantwoordelijk zijn voor het desbetreffende EU-fonds. Dat zijn: EZ voor EFRO, SZW voor ESF, LNV voor EGL (inclusief fonds voor plattelandsontwikkeling) en

Europees fonds voor de Visserij, VROM voor LIFE + en Financiën voor de afdracht eigen middelen.⁷⁵

• • 

  De lidstaatverklaring wordt gericht aan de Europese Commissie. De Commissie blijft eindverantwoordelijk voor de uitvoering van de EU-begroting en de verantwoording aan het Europese Parlement. De Commissie kan de lidstaatverklaring gebruiken voor de verantwoording aan het Europees Parlement en de Europese Rekenkamer. De lidstaatverklaring verandert de bevoegdheidsverdeling in de EU niet. De betrokken ministers zullen zich dan ook niet hoeven te verantwoorden richting Europees Parlement.
• • 

  De lidstaatverklaring wordt ook aan de Tweede Kamer gestuurd. Het kabinet heeft de Algemene Rekenkamer gevraagd hierbij een oordeel te geven, en wij hebben daarin toegestemd. Wij zullen ons oordeel ten aanzien van de lidstaatverklaring baseren op normen ontleend aan de Europese regels. Onze werkzaamheden zullen echter tevens gebaseerd zijn op de Nederlandse toepasselijke normen. Als daartoe aanleiding is zullen we in onze rapportage aan de Staten-Generaal aandacht besteden aan eventuele afwijkingen en overeenkomsten. Zo zullen we ook uitleg geven over de diverse, deels verschillende, begrippen als onrechtmatigheden en onregelmatigheden. Aangezien dit aanleiding geeft tot een nieuwe taak voor de Algemene Rekenkamer, zal dit leiden tot aanpassing van de Comptabiliteitswet.
• • 

  In het voorjaar van 2007 wordt een lidstaatverklaring afgegeven over landbouwsubsidies uit het verslagjaar 2006. In 2008 en daarna wordt de verklaring afgegeven in het najaar. Vanaf dat moment zal de verklaring ook de structuurfondsmiddelen (over het voorgaande verantwoordingsjaar) en de eigen middelen omvatten. Deze fasering houdt onder andere verband met de inwerkingtreding van de EU-verordening voor de nieuwe programmaperiode structuurfondsen per 1 januari 2007 en de daarmee samenhangende beheerinrichting. De lidstaatverklaring over de structuurfondsen zal betrekking hebben op uitgaven in de nieuwe periode (2007-2013).

Met deze brief is een belangrijke stap gezet in het proces van het verbeteren van het beheer van EU-gelden in Nederland. Het besluit om de lidstaatverklaring vanaf 2008 in het najaar te gaan publiceren is beredeneerd vanuit de systematiek die wordt gehanteerd in de nieuwe structuurfondsenverordening. In de komende periode zullen wij in overleg met de betrokken ministers nagaan wat dit betekent voor de bijdrage van de lidstaatverklaring aan het dechargeproces over de Europese begroting.

15.2.3 Benodigde extra stappen voor lidstaatverklaring

⁷⁵  LIFE + gaat alleen deel uitmaken van de lidstaatverklaring als het een programma in gedeeld beheer wordt. Dit is nog afhankelijk van Europese besluitvorming (Ministerie van Financiën, 2006).

⁷⁶  Of (indien geen sprake is van een accountantsverklaring bij de nationale verklaring): accountantsverklaringen over de getrouwheid van de deelverklaringen.

Wij hebben geïnventariseerd wat de basisvereisten zijn voor een lidstaatverklaring. Meer in het bijzonder hebben we in kaart gebracht – op basis van de huidige programma’s – welke stappen nog gezet moeten worden om te komen tot:

• 1. 

  een lidstaatverklaring van de minister van Financiën over (a) de deugdelijkheid/ordelijkheid en controleerbaarheid van het systeem van (financieel) beheer, verantwoording en controle en (b) de rechtmatigheid van de aan de financiële verantwoording onderliggende transacties; en
• 2. 

  een accountantsverklaring over de getrouwheid van de lidstaatverkla-ring⁷⁶ (eventueel aangevuld met een expliciet eigen oordeel over ordelijkheid en controleerbaarheid van het systeem en rechtmatigheid van de transacties).

⁷⁷  Uiteraard is er meer nodig om te komen tot een nationale verklaring, zoals het aanpassen van (informatie)systemen, administratief-orga-nisatorische procedures, regelgeving een dergelijke. Hier beperken wij ons tot aanpassingen in de verantwoordings- en controlestructuur.

⁷⁸  Tot «reikwijdte» rekenen wij: ordelijkheid en controleerbaarheid, getrouwheid en rechtmatigheid.

Op basis van ons onderzoek bevelen wij aan dat voor de totstandkoming van een lidstaatverklaring en bijbehorende accountantsverklaring(en) zoals hierboven beschreven, onder meer⁷⁷ de volgende typen documenten ontwikkeld worden:

• • 

  aggregeerbare (uniforme) verantwoordingen per fonds/ministerie;
• • 

  uniforme (accountants)controles van de systemen en de verantwoordingsdocumenten per fonds/ministerie (met name uniform qua object, reikwijdte,⁷⁸ nauwkeurigheid en betrouwbaarheid);
• • 

  uniforme accountantsmededelingen (over systemen) en accountantsverklaringen (over financiële verantwoordingen) per fonds/ministerie, met gelijkluidende oordelen over ordelijkheid en controleerbaarheid, getrouwheid en rechtmatigheid (model-accountantsverklaringen);
• • 

  gelijksoortige rapportages naar aanleiding van de accountantscontrole per fonds/ministerie;
• • 

  adequate, qua reikwijdte en diepgang gelijksoortige reviews van de accountantscontrole door de naasthogere overheidslaag of accountant per fonds/ministerie.

Specifieke resultaten van ons onderzoek zijn opgenomen in bijlage 6.

16 SYSTEMEN EU-FINANCIEEL MANAGEMENT NEDERLAND

In dit hoofdstuk kijken we aan de hand van een aantal indicatoren naar de werking van de beheer-, controle- en toezichtsystemen bij het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de structuurfondsen. Hierbij maken we gebruik van informatie van de betrokken ministeries.⁷⁹

We geven eerst een overzicht van de geldstromen en de wijze waarop de geldstromen worden geadministreerd door de betrokken ministers (§ 16.1). Daarna gaan we in op de rechtmatigheidscontrole van de geldstromen (§ 16.2). Vervolgens bespreken we de op basis van de indicatoren de werking van de financieel-managementsystemen van twee belangrijke geldstromen: de landbouwsubsidies (§ 16.3) en de structuurfondsgelden (§ 16.4). Ten slotte geven we actueel beeld van het beheer van de gelden die Nederland besteedt voor het interne beleid van de Unie (§ 16.5).

16.1 Geldstromen en wijze van administratie

16.1.1 Betrokken ministeries en geldstromen

Wij hebben bij de ministeries geïnventariseerd welke geldstromen ze onder hun hoede hebben en welke informatie zij tot hun beschikking hebben over de kwaliteit van de systemen waarmee deze gelden worden beheerd en gecontroleerd. De geldstromen staan weergegeven in overzicht 43.

Overzicht 43. Programma’s en geldstromen per ministerie

Verantwoordelijk ministerie Eigen middelen

Landbouw

Structuurbeleid

Intern beleid

BuZa

(via FIN/LNV)*

BNI-afdracht

BTW-afdracht

Landbouwheffingen

Douanerechten

LNV

Gemeenschappelijk landbouwbeleid

D.2 Oost-NL

FIOV

Leader+

LIFE-natuur

EZ

D.1 Flevoland

D.2 Noord-NL

D.2 Zuid-NL

Interreg III A

BZK

D.2 Steden

TEN – telecom

TEN – energie

6e Kaderprogramma (onderzoek)

	URBAN-2
ocw		Leonardo da Vinci
		Socrates
		Cultuur 2000
szw	D.3 ESF
	Equal

⁷⁹ De opzet van de systemen is besproken in eerdere EU-trendrapporten. Zie hoofdstuk 10 van het EU-trendrapport 2003 (Algemene Rekenkamer, 2003) en hoofdstuk 16 van het EU-trendrapport2005 (Algemene Rekenkamer, 2005).

Verantwoordelijk ministerie	Eigen middelen	Landbouw	Structuurbeleid	Intern beleid
VROM			Interreg IIIB Interreg IIIC	LIFE – milieu
VenW				TEN – transport

• * 

  Bij de samenstelling van de afdrachten zijn ook de Ministeries van LNV en Financiën betrokken. Voor de eenvoud worden de afdrachten hier alleen bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken weergegeven.

16.1.2 Wijze van administratie

De gelden die Nederland ontvangt van de EU vallen uiteen in drie categorieën, die verschillend worden geadministreerd:

• 1. 

  Bijdragen aan de uitgaven van het Rijk zelf. Deze gelden worden verantwoord in de rekening van uitgaven en ontvangsten in het jaarverslag van het departement dat beleidsverantwoordelijk is voor de specifieke geldstroom.
• 2. 

  Bijdragen aan uitgaven van derden, waarbij het Rijk als centrale ontvanger fungeert en die vervolgens door de staat worden uitbetaald aan de eindbegunstigde (een gemeente, provincie, particulier, enzovoort). Deze ontvangsten en afdrachten worden bij het beleidsverantwoordelijk departement op rekeningen buiten de begroting (ook wel «derdenrekeningen» genoemd) geboekt. Deze uitgaven en ontvangsten worden verantwoord in de departementale saldibalans.
• 3. 

  Directe bijdragen van de EU aan Nederlandse eindbegunstigden. De totale omvang van deze bijdragen is gering vergeleken met de totale Europese geldstroom naar Nederland. Omdat de gelden niet via de departementen worden uitbetaald, komen ze niet voor in de departementale jaarverslagen.

Wij hebben geïnventariseerd welke gelden de ministeries in 2005 uit Brussel ontvingen, en hoe deze gelden werden geadministreerd. De resultaten staan in overzicht 44.

Overzicht 44. EU-bijdragen aan Rijk in 2005 per begrotingshoofdstuk (ontvangsten via de begroting zijn grijs gemarkeerd)

Regelingen/begrotingshoofdstukken

Jus

BZK

OCW

Fin

EZ

LNV

SZW

ISF*

Jus, U 15, IND	1 200 000
Jus, U 15, Vreemdelingen	2 000 000
BZK: EFRO		27 500 000
OCW, U 08: Eurydice network		17 296
OCW, U 14: Nederlands voorzitterschap		32 833
OCW, U 14: Papylum		37 485
OCW, U 14: Interreg IIIB		27 783
OCW, U 14: Leonardo da Vinci		1 000
OCW: Leonardo Socrates		11 000 000
OCW: ESF/praktijkonderwijs 2000-2006		11 430 736
OCW: ESF/BBL + VSV		26 979 726
Fin, U 01: Fiscalis			203 814
Fin, U 01: Douane			210 457
Fin, U 01: Diverse twinningprojecten			821 020
EZ: IMERA				56 496
LNV, U 01/02: Landinrichting				9 229 000
LNV, U 01: SBL				782 000
LNV, U 02: RBB				601 000
LNV, U 03: Programma Beheer				16 884 000
LNV, U 04: RSG				1 114 000
LNV, U 04: DEMO				208 000
LNV, U 05: RSBP				1 410 000
LNV, U 06: Vogelpest				3 768 000
LNV, U 06: MKZ				9 472 000

Regelingen/begrotingshoofdstukken

Jus

BZK

OCW

Fin

EZ

LNV

SZW

ISF*

LNV: EOGFL-G granen etc

LNV: EOGFL melk en vlees

LNV: EOGFL POP

LNV: Goedkeuring rekeningen

LNV: Afzetbevordering

LNV: EOGFL vis

LNV: EOGFL tabak

LNV: divers

SZW: ESF Doelstelling Equal

SZW: ESF Doelstelling 3

ISF, U 01: Utrechtse Boog

ISF, U 03: HSL

ISF, U 03: Betuweroute

369 669 896

844 043 522

35 959 971

• - 

  107 041

2 399 065

305 590

0

0

22 418 645 320 320 851

300 000 17 400 000 17 809 286

Totalen

Totaal generaal: 1 755 506.431

3 200 000 27 500 000 49 526 859 1 235 291

56 4961 295 739.003 342 739 496

35 509 286

• * 

  ISF: Infrastructuurfonds VenW

Een vergoeding aan het Ministerie van VROM voor de organisatie van de internationale Impelconferentie is niet opgenomen.

Overzicht 44 laat zien dat het overgrote deel van de gelden die het Rijk ontvangt van de EU niet via de departementale begrotingen loopt. Van de bijna € 1,8 miljard aan totale ontvangsten die door het Rijk worden geadministreerd, is ruim € 79 miljoen (4,4%) op departementale begrotingen geboekt.

Overzicht 45 geeft een beeld van de herkenbaarheid van de EU-geldstro-men die via de departementale begrotingen lopen in de jaarverslagen 2005.

Overzicht 45. Herkenbaarheid EU-geldstromen binnen departementale begrotingen

Departement	Bedrag aan EU	Herkenbaarheid EU	Herkenbaarheid in
	transacties (te	gelden binnen	toelichting bij het
	ontlenen aan	artikel	artikel *
	opgave dep)
Justitie	€ 3,2 miljoen	Nee	Nee
OCW	€ 0,1 miljoen	Nee	Nee
Financiën	€ 1,2 miljoen	Nee	Nee
LNV	€ 43,5 miljoen	Ja	Ja
Infrastructuurfonds	€ 35,5 miljoen	Nee	Ja/Nee
Totaal	€ 83,5 miljoen

• * 

  ISF: Alleen voor de HSL, letterlijke tekst: «De lagere ontvangst is een gevolg van het feit dat

de afwikkeling van de bijdrage van de EU voor de onderbouw van de A15 over de jaargrens

is heengeschoven.» ** LNV: De bedragen staan vrijwel steeds vermeld in de artikeltabel en worden als het om

grotere bedragen gaat ook toegelicht. Bovendien vindt meer uitgebreide toelichting plaats op

alle EU-gelden in een bijlage van de verantwoording.

We zien dat van de op de begrotingen geboekte gelden, alleen het LNV-deel goed zichtbaar is in het begrotingsartikel en de toelichting daarbij. Van de gelden die in het Infrastructuurfonds worden beheerd zijn alleen de EU-gelden voor de hogesnelheidslijn (HSL) zichtbaar in de toelichting bij het begrotingsartikel.

De ontvangsten die niet via de departementale begrotingen lopen, dus de gelden waarvoor het Rijk optreedt als doorgeefloket, worden door het departement verantwoord in de saldibalans. De saldipost van deze rekeningen is het op het eind van het jaar nog openstaande saldo van

schulden (de bedragen die al zijn ontvangen van derden maar nog niet uitbetaald aan eindbegunstigden) of vorderingen (de bedragen die al wel zijn uitbetaald aan eindbegunstigden maar nog niet zijn ontvangen van derden).

Overzicht 46 geeft een beeld van de herkenbaarheid van de EU-geldstro-men in de saldibalansen 2005 van de begrotingshoofdstukken.

Overzicht 46. Herkenbaarheid in de saldibalansen van EU-geldstromen die niet via de departementale begrotingen lopen

	Bedrag aan EU	Herkenbaar-	Herkenbaar-	Herkenbaarheid
	transacties (te	heid stand	heid EU	in toelichting
	ontlenen aan	van EU-	transacties	bij de saldiba-
	opgave depar-	gelden		lans
	tement)
Departement
BZK	€ 27,5 miljoen	Nee	Nee	+
OCW	€ 38,9 miljoen	Nee	Nee	+
EZ	€ 0,056 miljoen	Nee	Nee	-
LNV	€ 1 282,5 miljoen	Ja	Ja	+
SZW	€ 342,8 miljoen	Ja	Nee	-
Totaal	€ 1,7 miljard

Deze EU-gelden zijn niet noodzakelijkerwijs zichtbaar in het jaarverslag van een departement. Dat komt doordat veelal volstaan wordt met het rapporteren van de eindejaarstand terwijl bovendien het saldo van EU-uitgaven en ontvangsten vaak opgaat in een grotere post, en ook niet zelfstandig wordt toegelicht in de saldibalans.

Met uitzondering van de gelden die via de begroting van het Ministerie van LNV lopen, zijn deze gelden nauwelijks zichtbaar in de saldibalans. Alleen in de toelichting bij de saldibalans van de Ministeries van BZK en OCW wordt ook informatie gegeven over EU-gelden.

Onze conclusie is dat verreweg de meeste bijdragen vanuit de EU aan de Nederlandse staat nauwelijks herkenbaar zijn in de jaarverslagen van het Rijk. In ons onderzoek naar de departementale jaarverslagen over 2006 zullen wij op deze problematiek terugkomen.

16.2 Rechtmatigheidscontrole ontvangsten en afdrachten

16.2.1 Ontvangsten

Op de begroting geboekte uitgaven en ontvangsten

De op de departementale begrotingen geboekte bedragen worden jaarlijks op rechtmatigheid gecontroleerd door de departementale auditdiensten en de Algemene Rekenkamer. Vanaf 2006 zal de minister in de bedrijfsvoeringsparagraaf per beleidsartikel alle onrechtmatigheden melden die de daarvoor vastgestelde tolerantiegrenzen overschrijden. De departementale auditdiensten blijven verantwoordelijk voor de controle en zullen die conform de bestaande praktijk uitvoeren. De accountantsverklaring zal echter anders worden geformuleerd. Indien de minister alle onrechtmatigheden die de afgesproken tolerantiegrenzen overschrijden in zijn bedrijfsvoeringsparagraaf meldt, kan de accountant een goedkeurende accountantsverklaring afgegeven waarin is aangegeven dat het jaarverslag een «getrouw beeld» geeft.

Niet via de departementale begrotingen lopende uitgaven en ontvangsten Op grond van artikel 66 van de Comptabiliteitswet 2001 (CW2001) dient de auditdienst van ieder ministerie te controleren of de in de departementale saldibalans opgenomen balansposten, met daarin dus ook de eventueel ontvangen en uitgegeven EU-gelden die buiten de departementale begroting zijn gebleven, rechtmatig tot stand zijn gekomen. Het Handboek auditing rijksoverheid 2006 geeft echter nog onvoldoende richting aan de controle van de rechtmatige totstandkoming van de balansposten. De huidige praktijk is dat de accountant primair vast stelt of de uitgaven en ontvangsten terecht op een rekening buiten de begroting zijn geboekt. Hiervoor gelden specifieke voorwaarden. Indien niet aan deze voorwaarden is voldaan, dienen de gelden alsnog op de begroting geboekt te worden.

De controle van het jaarverslag omvat in het algemeen niet de naleving van alle EU-voorwaarden die aan de uitgaven en ontvangsten zijn verbonden. Deze controle is veelal ingebed in specifieke controles ten behoeve van de Europese Commissie. Hoewel een minister problemen in het beheer van EU-gelden kan rapporteren in de bedrijfsvoeringsparagraaf van zijn jaarverslag, geeft deze paragraaf op dit moment geen integraal beeld van het beheer en de rechtmatigheid van de EU-gelden die via de rekeningen buiten de departementale begrotingen worden verantwoord. Dit kan eenvoudig worden opgelost door alle uitgaven en ontvangsten van EU-gelden binnen de begroting te boeken. Maar ook de komst van een lidstaatverklaring en een bijbehorend verslag van de Algemene Rekenkamer kan een integraal beeld van de rechtmatigheid mogelijk maken.

16.2.2 Afdrachten Nederland aan de EU

De eigen middelen die Nederland afdraagt aan de EU worden via de begroting en het jaarverslag van het Ministerie van BuZa verantwoord. Bij deze geldstroom zijn ook de Ministeries van Financiën en van LNV betrokken. De accountantsdienst van het Ministerie van BuZa voert de integrale controle op de eigen middelen uit. De resultaten van deze controle en andere rechtmatigheidsinformatie staan beschreven in hoofdstuk 17 van dit rapport.

In het EU-trendrapport 2005 concludeerden wij dat door de diverse controles op de afdracht van de eigen middelen redelijk inzicht bestaat in de juistheid van de afdrachten. Op grond van onze analyse dit jaar moeten wij hier echter aan toevoegen dat de rechtmatigheid op transactieniveau door deze controles niet volledig wordt afgedekt. Dit speelt met name bij (a) de vaststelling van de BNI-afdracht en (b) de controle op de landbouw-rechten.

Ad (a). De hoogte van het bruto nationaal inkomen (BNI) van Nederland wordt vastgesteld door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS); Eurostat voert daar namens de Europese Commissie controles op uit. Er is geen accountantscontrole op de berekeningen van deze afdrachten. Uit het slotmemorandum van de accountantsdienst van het Ministerie van BuZa blijkt dat de directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) van dit departement de relevante berekeningen over eerdere jaren heeft uitgevoerd. Het betreft de afstemming van de afdrachten met de begroting van de EU, de verificatie van de BNI-cijfers van de EU met eerdere opgaven van het CBS en de vaststelling door de EU van bijdragepercentages (Ministerie van BuZa, 2006b).

Ad (b). De landbouwrechten worden voor ongeveer de helft geïnd door de onder het Ministerie van LNV ressorterende productschappen en voor de andere helft door de Douane. De interne accountantscontrole bij de productschappen en de review daarop door de auditdienst van het Ministerie van LNV resulteren geen van beide in een rechtmatigheids-oordeel op transactieniveau bij de landbouwrechten. De door de productschappen gecollecteerde landbouwrechten maken deel uit van de verantwoording van de productschappen. De interne accountantsdiensten van de productschappen geven echter geen verklaring af bij de rechten. Ze brengen alleen een rapport van bevindingen uit bij de jaarverantwoording als geheel. Ook de auditdienst van het Ministerie van LNV doet dit niet; deze beperkt zich tot het vaststellen van de volledigheid, juistheid en tijdigheid van de door de productschappen geïnde rechten. De auditdienst van het Ministerie van Financiën controleert deze landbouw-heffingen als onderdeel van het beheersverslag van de Belastingdienst. De auditdienst geeft sinds 2005 een getrouwbeeldverklaring af bij de bedrijfsvoeringsmededeling.

16.3 Gemeenschappelijk landbouwbeleid

16.3.1 Financiële uitvoering

De minister van LNV is eerstverantwoordelijk voor de uitvoering van de regelingen uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie (EOGFL-G). Alleen erkende betaalorganen mogen namens het EOGFL-G uitkeringen verstrekken aan eindbegunstig-den. Er gelden strikte voorwaarden voor de erkenning van deze betaalorganen, zoals vastgelegd in Verordening (EG) 1663/95 (gewijzigd bij Verordening (EG) 2025/2001). Het Ministerie van LNV (directie FEZ) is de instantie die deze erkenningen afgeeft, op basis van de EG-voorwaarden. In Nederland waren er medio 2006 zes erkende betaalorganen, die de EU-regelingen uitvoeren (in medebewind met de ministervan LNV).

In deze paragraaf bespreken we hoe de jaarlijkse begrotings- en verantwoordingscyclus over de EOGFL-G-landbouwsubsidies in 2004-2005 is uitgevoerd. We doen dit aan de hand van de volgende indicatoren:

• • 

  het aantal jaarlijkse geplande en gerealiseerde landbouwsubsidie-aanvragen door de betaalorganen;
• • 

  het financieel belang van deze aanvragen;
• • 

  de (globale) behandelingskosten van deze aanvragen;
• • 

  de omvang van de door de betaalorganen jaarlijks bij de Europese Commissie ingediende declaratie;
• • 

  de resultaten van de beoordeling van deze declaratie door de Commissie (terugvorderingen en financiële correcties).

Overzicht 47 vat de ontwikkelingen op bovengenoemde indicatoren samen. Aansluitend geven we een korte toelichting bij de uitkomsten.

Overzicht 47. Uitvoering begrotings- en verantwoordingscyclus landbouwsubsidies 2004 en 2005

Indicatoren

2004

2005

Aanvragen

% Totaal aantal gerealiseerde aanvragen door betaalorganen (waarvan restitutie *)

106% (105%)

201%

(222%)

% gerealiseerde ten opzichte van begrote restitutie uitgaven

122,7%

152,1%

% gemiddelde gerealiseerde ten opzichte van gemiddelde begrote restitutie per aanvraag

116,1%

70,8%

Uitvoeringskosten aanvragen (mede-bewindskosten)

% gerealiseerde ten opzichte van begrote totale personeelsinzet door betaalorganen                     91,8%                       89,4%

(in mensjaren)

% gemiddeld gerealiseerde ten opzichte van gemiddeld begrote aantal aanvragen

per mensjaar

% gerealiseerde ten opzichte van begrote uitgaven

116,4%

99,7%

223,8%

101,7%

% gemiddeld gerealiseerde ten opzichte van gemiddeld begrote kosten per aanvraag

94,1%

51,1%

Jaaraangiften

Totaal bedrag ingediende jaaraangifte betaalorganen (x € 1 miljoen)

1 265,0

1 256,6

Laagste en hoogste jaaraangifte (x € 1 miljoen)

42,2 - 448,8

46,1 -416,3

Saldo eindafrekening (x € 1 000)

17

-223

Financiële correcties door Europese Commissie (x € 1 miljoen)

4,2

10,5

Terug te vorderen bedrag bij eindbegunstigden door betaalorganen per 15–10 (x € 1miljoen)

35,7

32,8

Bandbreedte terug te vorderen bedrag per betaalorgaan per 15–10 (x€1 miljoen)

0,1 - 14,7

0,1 - 17,3

Bronnen: Jaarverslagen 2004 en 2005 Ministerie van LNV; bijlage Europese geldstromen. Beschikkingen Europese Commissie van 13 mei 2005 (Publicatieblad L127 d.d. 20.5.2005) en van 28 april 2006 (Publicatieblad L118 d.d. 3.5.2006). Gegevens per betaalorgaan, bijlage 7, tabellen 1–3. * Aantal restitutieaanvragen is apart vermeld, omdat alleen de financiële omvang van de interventieregelingen en restituties en niet van de productieregelingen in bijlage Europese geldstromen jaarverslagen 2004 en 2005 zijn opgenomen.

Aanvragen

In 2005 is het totaal aantal door de betaalorganen gerealiseerde aanvragen sterk gestegen ten opzichte van 2004. Dit wordt veroorzaakt door een toename in het aantal «gerealiseerde» (restitutie)aanvragen voor de productgroep Akkerbouw. Bij de andere productgroepen zijn er – met uitzondering van de productgroep Vlees en Eieren – tussen beide jaren geen opvallende verschillen in de aantallen gerealiseerde aanvragen waar te nemen.

Opgebouwd uit verscheidene jaren.

Uitvoeringskosten

De totale personeelsinzet is voor beide jaren ongeveer even groot (2004 en 2005 respectievelijk 393 en 361 mensjaren). In beide jaren werd aanvankelijk meer capaciteit vrijgemaakt (circa 10%) dan daadwerkelijk is gebruikt. Verder blijkt dat er in beide jaren meer aanvragen (per mensjaar) zijn behandeld dan was gepland.

Jaaraangifte en afrekening

De Europese Commissie stelt de EOGFL-G-middelen ter beschikking via voorschotten op de eindafrekening van uitgaven. Maandelijks dienen de betaalorganen een aangifte van de uitgaven in bij de Commissie. Na afloop van het begrotingsjaar dienen de betaalorganen hun jaaraangifte in. Daarin vermelden zij ook het (cumulatieve)⁸⁰ bedrag aan terug te vorderen subsidies/betalingen van de eindbegunstigden aan het eind van het boekjaar ten opzichte van het vorige boekjaar.

De Commissie stelt de boekhoudkundige juistheid van deze aangiften (op lidstaatniveau) vast. Hiervan doet zij jaarlijks per beschikking mededeling aan de lidstaat. Ook kan de Commissie jaarlijks besluiten om gelden van de lidstaat terug te vorderen. Hiertoe kan de Commissie de lidstaat een financiële correctie («apurement») opleggen.

Nederland heeft zowel in 2004 als 2005 nagenoeg hetzelfde bedrag aan EU-landbouwsubsidies gedeclareerd (€ 1,3 miljard). Ruim 85% van dit

80

bedrag werd door drie betaalorganen ingediend. Na goedkeuring van de jaaraangiften en na verrekening met de verstrekte voorschotten moet Nederland over 2004 en 2005 respectievelijke 17 000 en € 223 000 terugbetalen. Verder leidden «conformiteitsaudits» door de Commissie in 2004 en 2005 tot financiële correcties. In 2005 is hierbij grofweg sprake van een verdubbeling van het bedrag dat van de betaalorganen wordt teruggevorderd ten opzichte van 2004.

16.3.2 Controle en toezicht

In de Europese en nationale regelgeving is opgenomen dat op verschillende niveaus controles moeten worden uitgevoerd om de rechtmatige uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te waarborgen. De technische diensten voeren in opdracht van de betaalorganen administratieve controles en controles ter plaatse uit bij eindbegunstigden (zie bijlage 7; tabel 4). De Europese Commissie kan in de lidstaten op haar beurt zogenaamde conformiteitsaudits uitvoeren om na te gaan of de EU-regelgeving juist wordt toegepast.

Daarnaast zijn de door de Commissie voorgeschreven certificerende audits een belangrijk toezichtsinstrument voor de minister van LNV om te waarborgen dat de betaalorganen de aan hen opgedragen taken uitvoeren in overeenstemming met de geldende EU-regelgeving.

Hieronder bespreken we ontwikkelingen op het gebied van controle en toezicht in 2004 en 2005 aan de hand van de volgende indicatoren:

Controle:

• • 

  planning en uitvoering van controles door technische diensten;
• • 

  bevindingen controles door technische diensten;
• • 

  kosten controles technische diensten;
• • 

  controles uitgevoerd door de Europese Commissie;

Toezicht:

• • 

  planning en uitvoering certificerende audits;
• • 

  bevindingen certificerende audits;
• • 

  opvolging aanbevelingen certificerende audits;
• • 

  capaciteitsbeslag certificerende audits.

Overzicht 48 vat de ontwikkelingen op bovengenoemde indicatoren samen. Aansluitend geven we een korte toelichting bij de uitkomsten.

Overzicht 48. Indicatoren voor controle en toezicht 2004 en 2005

Indicatoren

2004

2005

Controle

Aantal technische diensten dat jaarlijks afspraken maakt met betaalorgaan over kwantiteit en kwaliteit van de uit te voeren controles	Onbekend	Onbekend
Aantal technische diensten dat beheersverslag heeft ingediend bij betaalorgaan.	1 (AID)	1 (AID)
% aantal gerealiseerde versus geplande verificaties	95%* (AID)	93% (AID)
Aantal en geldwaarde van aan betaalorganen (en derden in 2004) door de AID gemelde (TAB-) onregelmatigheden	159 circa € 13,3 miljoen	109 circa € 2,4 miljoen
Aantal en geldwaarde > € 4 000	108 circa € 13,2 miljoen	68 circa€2,4 miljoen

Aantal controles Europese Commissie

5

4

Indicatoren                                                                                                                                                      2004                         2005

Toezicht

Aantal uitgevoerde certificerende audits door AD LNV	6	6
Totaal aantal aanbevelingen	9	6
Aantal A, B- en C-aanbevelingen	1-0-8	0-1-5
Aantal betaalorganen waarop de aanbevelingen betrekking hadden	2	2
Aantal betaalorganen dat «in control» verklaring afgeeft	6	6
Aantal betaalorganen waarover de auditdienst een tussentijds verslag aan FEZ heeft gestuurd over voldoening erkenningscriteria betaalorganen.	4	4
Totaal ingezette controlecapaciteit auditdienst Ministerie van LNV (in voltijdbanen)	6,6	9,6

Gemiddelde ingezette controlecapaciteit per audit                                                                                        1,1                            1,3

Bron: Gegevens per betaalorgaan en Ministerie LNV, bijlage 7, tabellen 5–11. * Ongewogen gemiddelde gebaseerd op de sectorale beheersverslagen AID.

Controles door technische diensten

Over het aantal en de kwaliteit van de uit te voeren controles maken de

technische diensten en betaalorganen jaarlijks afspraken. De technische

diensten leggen met beheersverslagen verantwoording af aan de

betaalorganen over de uitvoering van de controles. Van de in totaal negen

technische diensten hebben wij alleen voor Algemene Inspectiedienst

(AID) en de Douane deze documenten kunnen inzien.

De beheersverslagen van de AID over 2004 en 2005 geven inzicht in de

planning en uitvoering van de controles. Hieruit blijkt dat de AID in 2005

aanzienlijk meer controles heeft uitgevoerd dan in 2004. Ook de Douane

heeft in 2004 en 2005 de 5%-norm voor het aantal uit te voeren fysieke

controles gerealiseerd (Douane, 2006).

In tegenstelling tot de beheersverslagen van de AID zijn de overzichten

van de Douane niet voorzien van een verklaring van de interne auditdienst

dat de opgegeven aantallen juist zijn.

Controlebevindingen

De AID rapporteert in de beheersverslagen over 2004 en 2005 dat er in die jaren respectievelijk 159 en 109 onregelmatigheidsmeldingen zijn opgemaakt en verzonden aan de betaalorganen en derden. De onregelmatigheden hebben een gezamenlijk financieel belang van € 13,3 miljoen (in 2004) en € 2,5 miljoen.

In de overzichten van de Douane wordt niet gerapporteerd tot welke bevindingen de controles leidden.

Kosten controles technische diensten

Uit de beschikbare informatie van de AID en de Douane kan niet worden herleid hoeveel capaciteit de controles vergen en hoeveel tijd en geld de controles gemiddeld kosten.

Controles Europese Commissie

Zowel in 2004 als 2005 heeft de Commissie controlemissies uitgevoerd

naar de uitvoering van (onderdelen van) het gemeenschappelijk

landbouwbeleid.

Toezicht

De auditdienst van het Ministerie van LNV heeft als certificerende instantie in 2004 en 2005 bij alle betaalorganen een certificerende audit uitgevoerd om vast te stellen of de betaalorganen nog voldeden aan de door de EU gestelde erkenningseisen. Dat was in beide jaren het geval. Voor twee van de zes betaalorganen resulteerde deze audit in aanbevelingen. Het kan hierbij gaan om dringend door de leiding van het betaalorgaan op te volgen aanbevelingen («aanbevelingen A») of in de

loop van het jaar op te volgen aanbevelingen («aanbevelingen B en C»). In 2004 kreeg één betaalorgaan een aanbeveling A. In 2005 was dit niet het geval.

In 2005 hebben alle betaalorganen zich conform de procedure «Toezicht-houden erkenningseisen betaalorganen» aan het Ministerie van LNV verantwoord over de mate waarin zij «in control» waren. De directie FEZ van het ministerie heeft in beide jaren de erkenning van de betaalorganen verlengd.

Capaciteitsbeslag

Gemiddeld wordt door de auditdienst van het Ministerie van LNV 1,2 voltijdbaan per betaalorgaan ingezet voor de certificerende audit. Ten opzichte van 2004 is een stijging te constateren.

16.3.3 Verantwoording

In de begrotings- en verantwoordingscyclus van het gemeenschappelijk landbouwbeleid leggen verschillende actoren verantwoording af over de door hen uitgevoerde werkzaamheden. Hieronder bespreken we drie verantwoordingsdocumenten die binnen deze cyclus een belangrijke informatiebron vormen voor sturing en toezicht.

Overzicht 49. Indicatoren voor verantwoording 2004 en 2005

Indicatoren                                                                                                             2004                    2005

Aantal technische diensten dat beheersverslag opstelt                                         2?                         2?

Aantal betaalorganen dat «in control»-verklaring opstelt                                        6                           6

Oordeel departementale auditdienst over «in control»-verklaring                          –                           – Aantal betaalorganen dat jaaraangiftes op tijd heeft ingediend bij

de Commissie                                                                                                              6                           6

308                      146

Aantal en geldswaarde door Ministerie van LNV gemelde                      circa € 3.7           circa € 2,0

onregelmatigheden aan Europese Commissie                                              miljoen                miljoen

Beheersverslagen

In de vorige paragraaf hebben we aangegeven dat we alleen voor de Douane en de AID weten of ze in 2004 en 2005 een beheersverslag hebben opgesteld. Wel blijkt uit de certificerende rapporten over 2004 en 2005 dat de auditdienst van het Ministerie van LNV de kwaliteit en kwantiteit van de door de technische diensten uitgevoerde controles in het algemeen als van voldoende kwaliteit beoordeelt.

«In control»-verklaring betaalorganen

De betaalorganen hebben zowel in 2004 als in 2005 een tussentijdse «in control»-verklaring ingediend bij het Ministerie van LNV. De departementale auditdienst heeft deze verklaring in alle gevallen beoordeeld. Omdat de auditdienst niet als certificerende instantie betrokken geweest is bij de totstandkoming van de verklaring, geeft de dienst aan niet te kunnen instaan voor de kwaliteit ervan. Wel doet de auditdienst in zijn beoordeling een uitspraak over de vraag of het betaalorgaan in voldoende mate vervolg geeft aan in voorgaande certificerende audits geformuleerde aanbevelingen.

Jaaraangiften

Alle betaalorganen hebben in 2004 en 2005 binnen de gestelde termijn hun jaaraangifte ingediend bij de Europese Commissie. In alle gevallen was bij deze aangifte als bijlage een accountantsverklaring opgenomen

van de auditdienst van het Ministerie van LNV (certificerende instantie) waarin de auditdienst verklaart dat de ingediende rekeningen waarheidsgetrouw, volledig en nauwkeurig zijn.

Onregelmatigheidsmeldingen

Het Ministerie van LNV (directie Internationale Zaken) meldt ieder laatste kwartaal van het kalenderjaar onregelmatigheden aan de Europese Commissie. Het aantal meldingen en de daarmee gemoeide bedragen zijn in 2005 ten opzichte van 2004 met circa 50% gedaald. In 2004 was het aantal onder andere hoger omdat er sprake was van een meldingsachterstand die werd ingelopen.

16.3.4 Externe audits

De keten uitvoering-controle-toezicht-verantwoording wordt afgesloten met de zogenoemde externe audit . Onder «externe audits» scharen we hier de onderzoeken uitgevoerd door de Europese Rekenkamer en de Algemene Rekenkamer. Overzicht 50 laat zien welke externe audits zij in de periode 2004–2006 hebben verricht naar de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in Nederland.

Overzicht 50. Ontwikkeling externe audit 2004–2006

2004

2005

2006

Europese Rekenkamer

Terugvordering van onregelmatige betalingen gemeenschappelijk landbouwbeleid.

Verificatie van de agromilieu-uitgaven.

Investeringen voor plattelandsontwikkeling.

Instelling van de identificatie- en registratieregeling voor runderen in de EU.

Succesvolle oogst? De doeltreffendheid van de EU-steun voor operationele programma’s van groente- en fruittelers.

Beheer en controle door de Commissie van de maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer en de desbetreffende uitgaven.

Algemene Rekenkamer

Rechtmatigheid besteding landbouwsubsidies (in EU-trendrapport)

Recht- en doelmatigheid besteding landbouwsubsidies (in EU-trend-rapport).

Recht- en doelmatigheid besteding landbouwsubsidies (in EU-trendrap-port)

Kosten van controles ter plaatse bij bepaalde EU-landbouwsubsidies.

Fysieke controles op Europese subsidies voor boter.

Bronnen: Speciale verslagen Europese Rekenkamer: 3/2004, 6/2004, 8/2004, 2/2005, 7/2006, 8/2006; EU-trendrapporten Algemene Rekenkamer 2004, 2005, 2006.

De Europese Rekenkamer heeft in 2004–2006 vijf speciale verslagen op het terrein van landbouw gepubliceerd waarin Nederland wordt vermeld. De Algemene Rekenkamer publiceerde in 2004–2006 vijf rapporten die geheel of deels betrekking hadden op Europese landbouwuitgaven voor Nederland.

16.4 Structuurfondsen

16.4.1 Financiële uitvoering

Om de financiële voortgang (uitputting) van de structuurfondsprogramma’s die in Nederland lopen te beoordelen, hebben we gekeken naar de mate waarin het budget in goedgekeurde projectaanvragen is vastgelegd

(committering) en naar de mate waarin de programma’s het budget hebben besteed (realisatie).

Onderstaande overzichten zijn samengesteld op basis van de jaarverslagen van de programma’s over 2005, aanvullende informatie die wij hebben opgevraagd bij de managementautoriteiten en de voortgangsrapportage van het Ministerie van EZ aan de Tweede Kamer (Ministerie van EZ, 2006d).

Overzicht 51. Financiële voortgang structuurfondsen in Nederland, uitgaande van totale publieke uitgaven (in miljoenen euro’s)

	Budget		Totaal overheid cumulatief t/m 2004				Totaal overheid cumulatief t/m 2005
	totaal
	overheid
		Gecommitteerd		Gerealiseerd		Gecommitteerd		Gerealiseerd
		(€ en %)		(€ en %)		(€ en %)		(€ en %)
Flevoland	410,55	395,68	96%	228,06	56%	445,21	108%	299,10	73%
Noord-NL	924,21	711,49	76%	329,13	35%	883,71	95%	450,95	48%
Oost-NL	366,78	183,77	50%	139,80	38%	417,77	114%	232,62	63%
Zuid-NL	332,99	292,60	88%	156,90	47%	340,33	102%	229,20	69%
Steden	563,00	517,00 Niet	92% Niet	245,00	44%	634,00 Niet	113% Niet	345,00	61%
ESF	2 775,10	bekend	bekend	535,70	19%	bekend	bekend	922,80	33%

Overzicht 52. Financiële voortgang structuurfondsen in Nederland, uitgaande van de EU-bijdrage (in miljoenen euro’s)

	EU-bijdrage			EU-bijdrage cumulatief t/m 2004				EU-bijdrage cumulatief t/m 2005
	2000-2006*
		Gecom-		Gerealiseerd Gedecom-		Gecom-		Gerealiseerd Gedecom-
		mitteerd			mitteerd	mitteerd			mitteerd
		(€ en	%)	(€ en	%) (€ en %)	(€ en	%)	(€ en	%) (€ en %)
Flevoland	131,92	106,23	81%	60,96	46% 0 0%	125,08	95%	83,22	63% 0 0%
Noord-NL	356,60	249,28	69%	115,62	32% 0,97 0,27%	321,98	90%	162,47	45% 9,248 2,60%
Oost-NL	147,96	81,02	55%	49,78	34% 0,16 0,11%	138,23	93%	76,73	52% 1,65 0,44%
Zuid-NL	146,27	101,58	69%	53,11	36% 0 0%	118,73	81%	81,14	55% 0 0%
Steden	208,00	160,00	77%	76,00	37% 0 0%	199,00	96%	108,00	52% 0 0%
ESF	1 532,20	1 014,60	66%	335,10	22% 294,30 19%	1 786,50	117%	606,20	40% 294,30 19%

• * 

  Inclusief prestatiereserve.

De in de overzichten 51 en 52 genoemde budgetten zijn conform de recent (veelal in 2005) afgegeven beschikkingen van de Europese Commissie en zijn exclusief private middelen. We tonen dus de financiële voortgang/ uitputting van het publieke budget en niet die van het gehele programma. Het totaal aan werkelijke bestedingen door de eindbegunstigden en gecertificeerde uitgaven is de «realisatie». In zijn jaarverslag drukt het Agentschap SZW de feitelijke realisatie eveneens uit in het totaal aan voltooide projecten (financieel volume eindbeschikkingen). Ultimo 2005 was dat € 296,5 miljoen en ultimo 2004 € 202,3 miljoen.

Uit de overzichten blijkt dat het merendeel van de programma’s, met uitzondering van Noord-Nederland en ESF, ultimo 2005 meer dan 100% van het totale publieke budget hebben gecommitteerd. Voor de EU-bijdrage ligt dat voor de meeste programma’s, met uitzondering van ESF, nog onder de 100%. Vergeleken met 2004 is de committering van de meeste programma’s toegenomen. Ook de realisatiepercentages zijn voor de meeste programma’s toegenomen.

⁸¹ Algemene Rekenkamer, 2006b. Deze schatting is gebaseerd op diverse aannames waarvan de uitkomst nog onzeker is.                                       programma zelf.

De committeringen in het ESF-programma (EU-bijdrage) zijn in 2005 met 27% toegenomen ten opzichte van 2004. Het totaal aan committeringen van € 1 786,5 miljoen per ultimo 2005 is exclusief de nog toe te kennen ESF-subsidie van aanvragen ingediend vlak voor de sluiting van het ESF-loket eind oktober 2005. Eind 2005 waren er nog aanvragen in behandeling voor een bedrag van € 1 051,6 miljoen. We lichten dit hieronder toe.

Sluiting ESF-loket

De minister van SZW heeft op 28 oktober 2005 bekendgemaakt dat aanvragen voor ESF-subsidies niet meer mogelijk waren vanwege de grote kans op uitputting van het beschikbare budget. In de dagen voorafgaand aan de sluiting steeg het aantal subsidieaanvragen sterk. In ons jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek over 2005 hebben wij vastgesteld dat de problemen voor een belangrijk deel werden veroorzaakt door tekortkomingen in de regelgeving (ontbreken van een subsidieplafond) en tekortschietende managementinformatie over de uitputting van het budget. Wij hebben in ons rapport bij het Jaarverslag 2005 van het Ministerie van SZW deze tekortkomingen aangemerkt als een onvolkomenheid in het beheer bij ESF3 (Algemene Rekenkamer, 2006b).

Er bestaat een risico van een forse overschrijding van het ESF3-budget die ten laste komt van de rijksbegroting. Deze overschrijding hebben wij voorlopig geschat op € 200 tot € 250 miljoen.⁸¹ De rechtbank van Amsterdam heeft op 7 juli 2006 in een beroepszaak geoordeeld dat de bekendmaking van de sluiting van het ESF-loket op 28 oktober 2005 niet rechtsgeldig is, waardoor de betreffende aanvragen tussen dat moment en 1 november 2005 alsnog in behandeling moeten worden genomen. De minister van SZW is in hoger beroep gegaan tegen deze uitspraak, maar dit is op 3 januari 2007 verworpen door de Raad van State. In ons rechtmatigheidsonderzoek over 2006 (te publiceren op 16 mei 2007) komen wij hier nog op terug.

Overleg over voortgang met Europese Commissie De Europese Commissie stelt zich via verschillende overleggen op de hoogte van de voortgang van de structuurfondsprogramma’s in de lidstaten. Bilateraal contact is er doordat de Commissie is vertegenwoordigd in de comités van toezicht (zie § 16.4.3). Daarnaast komen de programma’s aan de orde in het jaarlijks overleg met de lidstaten. Voor Nederland is dit laatste overleg in tweeën gedeeld: voor de doelstelling 1-en -2-programma’s is er een jaarvergadering met het DG Regio en voor ESF (doelstelling 3) is er een vergadering met het DG Werkgelegenheid.

In het jaarlijks overleg met het DG Regio (najaar 2005) over de doelstelling 1- en -2-programma’s is onder andere gesproken over de stand van zaken rond de afsluiting van programma’s uit de periode 1994–1999, de herziening van de programma’s naar aanleiding van de evaluaties (midtermevaluatie en update), de voortgang van de programma’s, inclusief de uitputting van de budgetten, en de voorbereiding op de nieuwe periode 2007–2013.

Het DG Regio ging in het overleg nadrukkelijk in op controleaspecten als: – de correcte toepassing van de regels rond openbare aanbesteding,

staatsteun, publiciteit en cofinancieringspercentages; – de hoge foutenpercentages die door de Europese Commissie in Nederland worden geconstateerd, ondanks het feit dat alle projecten minstens éénmaal waren gecheckt door de projectaccountant of het

Het DG Regio wees er verder op dat de nationale autoriteiten een belangrijke rol hebben te vervullen bij het ondersteunen van de regio’s en bij het toezicht op documenten die aan de Commissie worden gestuurd.

Het overleg met de Commissie over het ESF3-programma (doelstelling 3) in 2004 ging over de voortgang van het programma, zowel inhoudelijk (evaluaties) als financieel (betalingen). Ook is een door de Commissie uitgevoerde audit besproken. De Commissie deed ten slotte enkele aanbevelingen naar aanleiding van het jaarverslag over ESF3.

16.4.2 Controle

De Europese controleverordening 438/2001 schrijft diverse controles voor (Europese Commissie, 2001). In deze paragraaf komen de volgende controles aan de orde:

• • 

  Artikel 4-controle: dit is een controle die lidstaten moeten uitvoeren op projecten om te verifiëren dat goederen en diensten zijn geleverd, dat uitgaven daadwerkelijk zijn gedaan en dat projecten zijn uitgevoerd volgens de voorwaarden zoals vastgelegd in artikel 4 van de verordening.
• • 

  5%-controle: dit is een steekproefcontrole die lidstaten moeten uitvoeren op het beheer van minimaal 5% van de ontvangen structuurfondsgelden, aan de hand van de controleaspecten die staan vermeld in artikel 10-11 van de verordening.
• • 

  Systeemcontrole: dit is een controle die lidstaten moeten uitvoeren ter verificatie van de effectiviteit van het beheer- en controlesysteem van projecten, zoals omschreven in artikel 10-11 van de verordening.
• • 

  Controles Europese Commissie: eigen controles van de Commissie die elk van de bovenstaande aspecten kunnen omvatten.

In overzicht 53 geven we per type controle aan in hoeverre deze bij de zes structuurfondsprogramma’s die in Nederland lopen wordt uitgevoerd, welk bedrag is gecontroleerd en of er gerapporteerd wordt over de resultaten van de controles. Het overzicht geeft ook aan in welke mate er inzicht bestaat in deze aspecten.

Overzicht 53. Controles bij de zes structuurfondsprogramma’s in Nederland (2004–2005)

Onderdeel

Indicatoren

Informatie in 2004?

Waarde 2004

Informatie in 2005?

Waarde 2005

Artikel 4-controles

Gemiddeld aantal projecten gecontroleerd

Beperkt.

Gemiddeld gecontroleerd bedrag

Nee.

Rapportage over bevindingen

Nee.

74 in Noord-Nederland, 659 voor ESF.

Beperkt

Nee.

Nee.

82 in Noord Nederland, 981 voor ESF; 29 in deelprogramma van Zuid Nederland.

5%-controles

Gemiddeld aantal projecten gecontroleerd (met min-max)

Ja.

Gemiddeld gecontroleerd bedrag (met min-max)

Ja.

Gemiddeld gecontroleerd % (met min-max)

Ja.

Conclusie 5% controle

Deels.

6,2 (min 3, max 9)

Ja.

€ 17,7 miljoen (min € 4 miljoen, max € 60 miljoen).

Ja.

5,1% (min 1,8%, max 16,9%).

Ja.

4 van de 6 programma’s positief.

Ja.

6,6 (min 3, max 11).

6,3% (min 3,3%, max 13,2%).

2 van de 6 program ma’s positief.

Onderdeel	Indicatoren	Informatie in 2004?	Waarde 2004	Informatie in 2005?	Waarde 2005
Systeemaudits	Aantal programma’s dat systeemaudits uitvoert	Ja.	5 van de 6	Ja.	5 van de 6.
	Gemiddeld aantal	5 van de 6	3,5 (min 0, max 11)	5 van de 6	4 (min 0, max 11).
	uitgevoerde systeem-	programma’s.		programma’s.
	audits (met min-max)
	Conclusie systeem-	Deels	4 van de 6	Deels.	4 van de 6
	audits		programma’s positief.		programma’s positief.
Controles	Aantal programma’s	Ja.	2	Ja.	2
Europese	bezocht door
Commissie	Commissie
	Resultaten controles	Ja.	Commissie doet aanbevelingen voor verbetering.	Deels.	Commissie constateert onregelmatigheden en doet aanbevelingen voor verbetering.

Bron: artikel 13-verslagen 2004 en 2005 van de zes Nederlandse structuurfondsprogramma’s.

We lichten het overzicht hieronder kort toe per type controle. In bijlage 7 zijn meer gedetailleerde overzichten opgenomen.

Artikel 4-controles

Wij hebben bij de ministeries informatie op geaggregeerd niveau opgevraagd over artikel 4-controles. De ministeries wisten echter niet in hoeverre deze controles werden uitgevoerd, noch wat de hoofdbevindingen daarvan waren.

Op programmaniveau wordt alleen in de jaarverslagen van het Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN) en ESF3 gerapporteerd over artikel 4-controles. Dit betreft echter alleen het aantal uitgevoerde controles, niet het gecontroleerde bedrag en de resultaten van de controles. Het deeljaarverslag van een deelprogramma van Zuid-Nederland gaf in 2005 ook een overzicht van uitgevoerde controles.

5%-controles

Bij de afloop van de programma’s in 2008 moet per programma minimaal 5% van de bestedingen zijn gecontroleerd. De mate waarin de controles in 2004–2005 zijn uitgevoerd verschilt per programma. Vooral in ESF3 is een hoog percentage van de bestedingen gecontroleerd. De andere programma’s schommelen rond het minimaal verplichte percentage van 5%. Alleen Flevoland voldeed in 2005 niet aan de 5%-norm en zal in de komende jaren een inhaalslag moeten maken. Aangezien de komende jaren de uitgaven nog sterk zullen toenemen, zal de controle-inspanning navenant moeten toenemen.

Wat de bevindingen uit de 5%-controles over 2005 betreft: in NoordNederland zijn enkele fouten en onzekerheden naar voren gekomen rond voldoen aan de regels voor aanbestedingen en de subsidievoorwaarden. Ook in andere programma’s komt dit probleem terug. In Zuid-Nederland is de controle aanleiding voor een aantal kritische bevindingen, hoewel dit verschilt per deelprogramma. Bij ESF3 lag het foutenpercentage op 29,8% van de gecontroleerde gelden. In de overige rapportages worden geen foutenpercentages genoemd; ESF3 is daarmee aanmerkelijk transparanter dan de rest van de structuurfondsprogramma’s.

Systeemaudits

De systeemaudits worden doorgaans door de programma-accountant

uitgevoerd. In het ESF3-programma voeren zowel de auditdienst van het

Ministerie van SZW als de afdeling Interne Controle van het Agentschap SZW systeemaudits uit.

Bij de meeste programma’s zijn systeemaudits uitgevoerd. Het programma Oost-Nederland heeft hierover in 2004–2005 echter niet gerappor-teerd.⁸² Het programma Flevoland verstrekt in het artikel 13-verslag over 2005 aanmerkelijk meer informatie over de systeemaudits en de bevindingen daarbij dan in 2004; er wordt inhoudelijk gerapporteerd over aantal en aard van de systeemaudits. In het artikel 13-rapport van het programma ESF3 staat dat er wel systeemaudits zijn uitgevoerd, maar er worden geen bevindingen besproken. De rapportage over het programma Noord-Nederland geeft inzicht in de bevindingen van de systeemaudits, maar het blijft onduidelijk hoeveel er in 2005 zijn uitgevoerd. Het programma Zuid-Nederland doet in het rapport over 2005 meer systematisch verslag over bevindingen per audit per subregio dan in 2004. Het rapport van Stedelijke Gebieden Nederland ten slotte, bericht uitgebreid over systeemaudits per stad, hoewel de rapportage qua vorm en inhoud wisselt per stad, vanwege de decentrale opzet van het programma.

Controlemissies Europese Commissie

De Europese Commissie heeft in de jaren 2004–2006 gemiddeld bij twee Nederlandse structuurfondsprogramma’s per jaar controles uitgevoerd. In de periode 2000–2003 heeft de Commissie geen controles uitgevoerd, afgezien van de zogeheten preventieve audits.⁸³

Overzicht 54. Controlemissies Europese Commissie 2004–2006

2004

2005

2006

Zuid-Nederland ESF3

Zuid-Nederland

Stedelijke Gebieden Nederland

Noord-Nederland Oost-Nederland Flevoland (ESF-deel)

⁸²  In de paragraaf «Systeemaudits» van het artikel 13-rapport worden controles genoemd die daar niet toe behoren, zoals de controle door projectaccountants.

⁸³  Controles van de Europese Commissie naar programma’s uit de periode 1994–1999 blijven hier buiten beschouwing.

Tussen 2004 en 2006 heeft de Europese Commissie alle doelstelling 2-programma’s en het doelstelling 3-programma bezocht voor systeem-audits en/of projectcontroles. Bij het ESF-programma maakte de Commissie in 2005 kritische opmerkingen over onder meer de verstrekking van subsidies met terugwerkende kracht (Algemene Rekenkamer, 2006a, § 16.4.1).

In 2005 en 2006 heeft de Commissie een aantal ernstige tekortkomingen gesignaleerd in de EFRO-programma’s (Noord-, Oost- en Zuid-Nederland, Stedelijke Gebieden Nederland). Het betrof tekortkomingen van systematische aard in de systemen voor artikel 4-controles, de certificering van uitgaven en de 5%-controles (Meadows, 2006).

De geconstateerde fouten – waarbij gedacht kan worden aan fouten bij toepassing van aanbestedingsprocedures – leiden ertoe dat de Commissie stelt geen redelijke zekerheid te hebben over de effectiviteit van de Nederlandse beheer- en controlesystemen van de EFRO-programma’s. De ernst van de tekortkomingen en de hoge foutenpercentages zouden volgens de Commissie kunnen leiden tot een voorbehoud in het jaarlijkse activiteitenverslag van het DG Regio over 2006 en, in uiterste geval, tot stopzetting van betaling.

Specifieke fouten worden niet genoemd in de brief; deze worden afzonderlijk aan de betreffende programma’s medegedeeld. Sommige van de geconstateerde fouten worden overigens door de Commissie aangemerkt als «voorlopig», omdat er nog discussie over plaatsvindt tussen het Ministerie van EZ en de Commissie, maar dit zal volgens de Commissie geen invloed hebben op de eindconclusies.

De Commissie stelt voor dat een actieplan wordt opgesteld waarin de zwakheden en de daaruit voortvloeiende risico’s worden aangepakt.⁸⁴

De staatssecretaris van EZ heeft de Tweede Kamer op 23 oktober 2006 schriftelijk ingelicht over de gerezen problemen en voorgestelde oplossingen. Zij geeft in haar brief aan dat er inderdaad problemen zijn met de uitvoering van controles op programmaniveau en dat aan een verbeterplan wordt gewerkt (Ministerie van EZ, 2006e). De staatssecretaris schrijft ook dat Nederland een principieel verschil van mening heeft met de Commissie over aanbesteden, hetgeen ten grondslag ligt aan een deel van problemen die de Commissie signaleert.

16.4.3 Toezicht

In het toezicht op de Nederlandse structuurfondsprogramma’s staan twee toezichtsinstrumenten centraal:

• • 

  het comité van toezicht (CvT), dat toeziet op de algehele voortgang in de uitvoering;
• • 

  de auditdiensten van de betrokken ministeries, die reviews uitvoeren op de accountantsverklaringen van de programma-accountants.

In overzicht 55 geven we voor beide toezichtsinstrumenten aan welke activiteiten er in de periode 2004-2005 zijn verricht bij de zes structuurfondsprogramma’s die in Nederland lopen. Het overzicht geeft ook aan in welke mate er informatie beschikbaar is over deze toezichtsactiviteiten.

Overzicht 55. Toezicht bij zes structuurfondsenprogramma’s in Nederland (2004–2005)

Onderdeel

Indicatoren

Informatie over 2004?

Waarde 2004

Informatie over 2005?

Waarde 2005

Werkzaamheden comités van toezicht

Aantal CvT’s betrokken bij opstelling artikel 13-rapport

Deels.

4 van de 6

Deels.

Aantal CvT’s betrokken bij opstelling Jaarverslag

Ja.

6 van de 6

Grotendeels.

Gemiddeld aantal vergade-          Ja.

ringen CvT per kalenderjaar (met min-max)

2,7 (min 1, max 5)

Ja.

Aantal CvT’s waarvan notulen vergaderingen bij jaarverslag gevoegd

Ja.

2 van de 6

Ja.

4 van de 6

5 van de 6

3 (min 1, max 8)

2 van de 6

Reviews door auditdiensten ministeries

Gerealiseerde capaciteit voor reviews, afgezet tegen geplande capaciteit

Beperkt.

Te beperkt om waarde te geven.

Beperkt.

Aantal gerealiseerde reviews afgezet tegen gepland/voorgeschreven aantal reviews

Ja.

4 van de 14 – EZ/LNV 3 van de 4 – BZK 0 van de 9 – SZW 1 van de 1

Ja.

Te beperkt om waarde te geven.

5 van de 14 – EZ/LNV 4 van de 4 – BZK 0 van de 9 – SZW 1 van de 1

Bron: artikel 13-verslagen en uitvoeringsjaarverslagen 2004 en 2005 van de zes Nederlandse structuurfondsprogramma’s.

Hierna lichten we de toezichtsactiviteiten van de CvT’s en de departementale auditdiensten toe; voor meer gedetailleerde overzichten verwijzen wij naar bijlage 6.

⁸⁴ In de brief van de Commissie wordt ook ingegaan op het BTW-compensatiefonds. Zie

hiervoor § 17.3.1.

Comités van toezicht

Voor elk programma is een CvT ingesteld, dat toezicht houdt op de uitvoering van het programma. In het CvT hebben de beheersautoriteit, regionale overheden, de relevante ministeries, sociale partners en andere

belanghebbenden zitting. De Europese Commissie heeft in de periode

2000–2006 een adviserende stem in het CvT.

Onderwerpen die de comités bespreken zijn de voortgang van het

programma (financieel en inhoudelijk); de uitputting van het budget

(conform de N+2-regel⁸⁵, de jaarstukken, evaluaties en wijzigingen in het

enkelvoudig programmeringsdocument (zoals budgetverschuivingen) of

het programmacomplement. Verder wordt gesproken over problemen

rond aanbesteding, staatssteun en subsidievoorwaarden.

Het CvT komt doorgaans tweemaal per jaar samen. Het CvT van het

ESF-programma komt aanmerkelijk vaker bijeen. De CvT’s van sommige

programma’s (onder andere die van Stedelijke Gebieden Nederland en

Nederland-Noord) hebben ook nog schriftelijke overlegrondes en andere

overleggen op ambtelijk niveau (Stedelijke Gebieden Nederland).

Bij het programma Flevoland stelt het CvT het artikel 13-verslag een half

jaar na indiening (op 30 juni) bij de Commissie vast. Wij zijn van oordeel

dat het CvT door dit late moment beperkt is in het uitoefenen van effectief

toezicht.

⁸⁵  De N+2-regel betekent dat jaarbudgetten binnen twee jaar moeten zijn besteed, anders komen ze automatisch te vervallen.

⁸⁶  Bij het centraal georganiseerde ESF3 is de auditdienst de programma-accountant; deze reviewt jaarlijks de werkzaamheden van de afdeling Interne Controle van het Agentschap SZW.

⁸⁷  Aan deze vertraging lagen diverse oorzaken ten grondslag, zoals late contractering van de accountant door de provincie Flevoland en problemen bij de controle, leidend tot een afkeurende verklaring over 2002. Zie EU-trend-rapport 2006 (Algemene Rekenkamer, 2006a), § 16.4.1).

Reviews

Bij een review op de accountantscontrole wordt nagegaan of de programma-accountant een deugdelijke grondslag voor zijn oordeel (de accountantsverklaring) heeft en of het ministerie kan steunen op de uitkomsten van zijn controle. Reviews vormen een belangrijk toezichts-instrument voor de ministeries.⁸⁶

De auditdiensten van de Ministeries van EZ en LNV voerden in 2004 en 2005 het aantal reviews uit zoals gepland, met uitzondering van de review op het programma Flevoland: deze kon niet op tijd plaatsvinden omdat de programma-accountant zijn verklaringen met grote vertraging uitbracht.⁸⁷ Opgemerkt moet worden dat er een grote tijdspanne zit tussen het rapport van de review en het jaar waarop deze betrekking heeft. Dit staat een snelle benutting en eventuele bijsturing op programmaniveau in de weg en bemoeilijkt adequaat toezicht.

Positief is de snelheid waarmee de auditdienst van het Ministerie van SZW jaarlijks rapporteert over de ESF3-review. Dit bevordert een effectief toezicht door het ministerie.

Verder bleek dat de auditdienst van het Ministerie van BZK in de periode 2000–2006 voor het programma Stedelijke Gebieden Nederland geen reviews heeft uitgevoerd op de (negen) gemeentelijke accountants van de (elf) deelprogramma’s. Deze jaarlijkse reviews zijn wel voorgeschreven in het controleprotocol van het programma (Ministerie van BZK, 2003). De auditdienst geeft jaarlijks accountantsverklaringen af bij het jaarverslag en de artikel 13-rapportage van het programma als geheel, waarbij wordt gesteund op onderliggende accountantsverklaringen op stedelijk niveau. Juist in deze constructie is het van belang dat de auditdienst zich verzekert van de betrouwbaarheid van deze deelverklaringen.

16.4.4 Verantwoording

De beheersautoriteiten van de zes structuurfondsprogramma’s die in Nederland lopen, leggen jaarlijks aan de Europese Commissie verantwoording af (a) over de werking van de beheer- en controlesystemen (in het artikel 13-rapport), en (b) en de uitvoering van de programma’s (in het jaarlijks uitvoeringsverslag).

Overzicht 56 toont in hoeverre deze beide verantwoordingsdocumenten over de periode 2004–2005 hebben voldaan aan de daarvoor geldende vereisten. Het overzicht geeft ook aan in welke mate er informatie beschikbaar is over deze verantwoordingsaspecten.

Overzicht 56. Verantwoording in de artikel 13-rapporten en jaarverslagen van de zes structuurfondsprogramma’s in Nederland (2004–2005)

Indicatoren	Informatie over 2004?	Waarde 2004	Informatie over 2005?	Waarde 2005
Artikel 13-verslag
Tijdigheid indiening artikel 13-verslag bij Europese Commissie	Ja.	4 van de 6	Ja.	5 van de 6
Beoordeling schriftelijk commentaar teruggekoppeld door Europese Commissie?	Ja.	6 van de 6	Nog niet bekend.	-
Accountantsverklaring aanwezig?	Ja. (nvt ESF)	alle	Ja. (nvt ESF)	alle
Aandacht voor 5%-controles?	Ja.	alle	Ja.	alle
Aandacht voor systeemcontroles?	Ja.	4 van de 6	Ja.	5 van de 6
Aandacht voor opvolging aanbevelingen uit vorig artikel 13-verslag	Ja.	alle	Ja.	alle
Aandacht voor aan te brengen verbeteringen in beheer- en controlesystemen	Ja.	alle	Ja.	5 van de 6
Uitvoeringsjaarverslag
Tijdigheid indiening Jaarverslag	Ja.	3 van de 6	Ja.	3 van de 6
Jaarverslag goedgekeurd door Europese Commissie	Ja.	1 van de 6	Nee.	-
Goedkeurende accountantsverklaring bij financiële tabellen	Ja. (nvt bij ESF)	4 van de 5 1 met beperking	Ja. (nvt bij ESF)	4 van de 5 1 met beperking

Hieronder volgt een toelichting op de bevindingen uit het overzicht; voor achtergrondgegevens verwijzen we naar bijlage 6.

Artikel 13-verslag

• • 

  Formele eisen

Met het artikel 13-verslag leggen de beheersautoriteiten van de structuurfondsprogramma’s verantwoording af over de werking van de systemen van beheer en controle. In het verslag moet worden ingegaan op de uitvoering van de voorgeschreven systeemcontroles en 5%-controles. De beheersautoriteiten van alle programma’s hebben in 2004 en 2005 een artikel 13-verslag ingediend bij de Europese Commissie. De Commissie hanteert als eis dat deze rapportage vóór 1 juli moet worden ingediend. In 2004 was dit het geval voor vier van de zes programma’s. De andere twee programma’s dienden de rapportage in de maand juli in, dus met enige vertraging. In 2005 dienden vrijwel alle programma’s de rapportage op tijd in bij de Commissie. Alleen de rapportage over ESF3 werd met een vertraging van anderhalve week ingediend bij de Commissie.

• • 

  Beoordeling door Europese Commissie

In 2005 heeft de Commissie - volgens opgave van het Ministerie van EZ -aan de beheersautoriteiten van alle programma’s haar reactie op de artikel 13-rapportage over 2004 teruggekoppeld. Wij ontvingen slechts één reactie: de Commissie was op grond van de ingediende rapportage van oordeel dat de controle- en beheersystemen op hoofdlijnen naar behoren werkten. Wel formuleerde de Commissie enkele aanbevelingen.

• • 

  Accountantsverklaring

Nederland heeft er in de huidige structuurfondsperiode voor gekozen om, aanvullend op de uitvoeringsbepalingen van de Commissie, verplicht te stellen dat bij het artikel 13-verslag van de doelstelling 1- en -2-program-ma’s een accountantsverklaring wordt afgegeven. Hierin verklaart de programma-accountant dat de artikel 13-rapportage voldoet aan de in de verordening gestelde eisen.

In 2004 en 2005 heeft de accountant bij vrijwel alle structuurfondsprogramma’s deze verklaring opgesteld. In 2004 blijkt de verklaring voor twee programma’s echter pas te zijn opgesteld na 30 juni (Flevoland en Oost in de maand juli).

• • 

  5%-controles

In alle artikel 13-verslagen over 2004 en 2005 is een vaste paragraaf opgenomen over de uitvoering van de verplichte 5%-controles. In alle rapportages wordt gerapporteerd hoeveel controles er in het jaar zijn uitgevoerd, wat het financieel belang van de gecontroleerde projecten was en wat de belangrijkste controlebevindingen waren (bijvoorbeeld geconstateerde onregelmatigheden). Op basis van de bevindingen evalueren de beheersautoriteiten vervolgens of er aanpassingen noodzakelijk zijn in de beheer- en controlesystemen. In 2004 concludeerden de beheersautoriteiten van alle programma’s dat de uitkomsten van de 5%-controles geen tekortkomingen aantoonden in de werking en effectiviteit van de beheer- en controlesystemen. Het jaar 2005 gaf hetzelfde beeld te zien, behalve bij het programma Stedelijke Gebieden Nederland. In tegenstelling tot 2004 werden in de rapportage over 2005 voor dit programma geen expliciete conclusies getrokken over de werking van de beheer- en controlesystemen.

• • 

  Systeemcontroles

Vast onderdeel van alle artikel 13-rapporten is de paragraaf over systeemcontroles. Daarin moet gerapporteerd worden over de opzet en uitvoering van deze controles en de consequenties die aan de bevindingen van deze controles worden verbonden.

In alle artikel 13-rapportages is deze paragraaf opgenomen. Hieruit blijkt dat de meeste programma’s in beide jaren systeemaudits hebben uitgevoerd. Alleen bij het programma Oost-Nederland zijn in 2004 en 2005 geen systeemaudits uitgevoerd. En bij het programma Flevoland wordt in de artikel 13-rapportage 2004 over verschillende soorten controles gerapporteerd, maar niet over systeemaudits.

Voor de andere programma’s geldt dat de paragraaf over dit onderwerp goed inzicht geeft in de opzet van de controles (selectiemethode, aantallen en onderwerpen). Ook blijkt uit de meeste artikel 13-rapportages welke consequenties de beheersautoriteiten verbinden aan de bevindingen van de systeemaudits. In de meeste gevallen is de (hoofd)conclusie dat de controles geen financiële consequenties hebben. Ten slotte melden alle beheersautoriteiten in de artikel 13-rapportage welke maatregelen zij hebben getroffen om de met de systeemcontroles ontdekte aandachtspunten aan te pakken.

• • 

  Opvolging aanbevelingen eerdere audits

In alle artikel 13-rapportages wordt aandacht geschonken aan de opvolging van de aanbevelingen uit eerdere audits - een door de Europese Commissie verplicht gesteld onderwerp. Er zijn wel verschillen tussen de programma’s in de mate waarin zij hierover meer of minder gedetailleerd rapporteren. Dit loopt uiteen van het verantwoording afleggen over de opvolging van concrete maatregelen tot het globaal aangeven dat er een audit is uitgevoerd naar een bepaald onderwerp en dat er aandacht bestaat voor de opvolging van aanbevelingen.

• • 

  Verbeteringen in beheer- en controlesystemen

In vrijwel alle artikel 13-rapportages is een vaste paragraaf opgenomen over verbeteringen in het beheer- en controlesysteem. Deze paragrafen geven een overzicht van doorgevoerde en voorgenomen wijzigingen.

Uitvoeringsjaarverslag

De beheersautoriteiten moeten jaarlijks een uitvoeringsjaarverslag opstellen om de Commissie te informeren over de uitvoering en voortgang van het programma. De Commissie koppelt binnen twee maanden na ontvangst van het jaarverslag een advies terug aan de lidstaat, als zij vindt dat het verslag bevredigend is. Op basis van de beschikbare informatie is bekend dat de Commissie in 2004 één jaarverslag heeft goedgekeurd.

De meeste accountantsverklaringen bij de jaarverslagen over 2005 zijn goedkeurend. De accountants van de programma’s Flevoland en Oost-Nederland geven een korte toelichting bij de (goedkeurende) accountantsverklaring, die verder geen afbreuk doet aan het oordeel. In Zuid-Nederland is in 2005 net als in 2004 een accountantsverklaring met beperking afgegeven. De accountant heeft: «... geconstateerd dat de aard van de bedrijfsactiviteiten en de omvang van de organisatie de interne organisatie niet op economisch verantwoorde wijze zodanig kan worden ingericht dat door accountantscontrole op rationele wijze de vereiste zekerheid kan worden verkregen over de rechtmatigheid van de verantwoorde projectkosten.» Als gevolg hiervan kan bij controle van de afrekening van deze projecten «niet de vereiste zekerheid [...] worden verkregen» (Stimulus, 2006).

16.4.5 Externe audits

Zoals vermeld (zie § 16.3.4) wordt de keten uitvoering-controle-toezicht-verantwoording afgesloten met de externe audits van de Europese Rekenkamer en de Algemene Rekenkamer. Op het gebied van de structuurfondsen zijn de volgende rekenkameronderzoeken uitgevoerd waarin ook Nederland betrokken was.

Overzicht 57. Audits Europese Rekenkamer en Algemene Rekenkamer

2004

2005

2006

Europese Rekenkamer

ESF3 – «Bestrijding voortijdig schoolverlaten» (Europese Rekenkamer, 2006c).

Evaluaties achteraf van de programma’s voor de doelstellingen 1 en 3 (Europese Rekenkamer, 2006d).

Algemene Rekenkamer

Audit trail en 5%-controles bij de programma’s Flevoland, OostNederland, en Stedelijke Gebieden Nederland (Algemene Rekenkamer, 2005a)

Rechtmatigheid besteding structuurfondsen (Algemene Rekenkamer, 2004)

Recht- en doelmatigheid besteding

structuurfondsen

(Algemene Rekenkamer, 2005a)

Recht- en doelmatigheid besteding

structuurfondsen

(Algemene Rekenkamer, 2006a)

De Europese Rekenkamer heeft in de jaren 2004–2006 twee onderzoeken gedaan waarbij verscheidene lidstaten – waaronder Nederland – betrokken waren. Daarmee is Nederland in de laatste jaren maar in beperkte mate onderdeel geweest van de controles van de Europese Rekenkamer op het gebied van de structuurfondsen.

De Algemene Rekenkamer heeft in 2004 onderzoek gedaan naar de audit trail en de 5%-controles; wij hebben daarover gerapporteerd in het EU-trendrapport 2005 . In 2006 hebben wij onderzoek gedaan naar het systeem van opsporing, registratie en melding van onregelmatigheden. De resultaten daarvan zijn opgenomen in dit EU-trendrapport (zie § 17.4).

16.5 Intern beleid

Het interne beleid van de EU wordt in de lidstaten uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de Europese Commissie zelf. Voor de projectvoorstellen in het kader van specifieke programma’s binnen het interne beleid die in aanmerking komen voor een financiële bijdrage van de Gemeenschap sluit de Europese Commissie contracten af waarin de rechten en de verplichtingen van alle deelnemers zijn vastgelegd. Dit betreft in het bijzonder de voorzieningen voor de inhoudelijke en financiële contractsuitvoering en de controle daarop. De Nederlandse ministeries zijn hierbij niet direct betrokken, tenzij ze zelf contractpartij zijn. Op alle terreinen van het intern beleid is tevens nationaal beleid ontwikkeld.

In het EU-trendrapport 2006 hebben we een overzicht gegeven van de informatie die tot en met 2004 beschikbaar was over de beheer- en controlesystemen van de intern-beleidprogramma’s die voor Nederland relevant zijn. In deze paragraaf geven we voor 2005 - alleen als nieuwe informatie beschikbaar is - een actualisering van deze informatie.

16.5.1 Uitvoering intern beleid

Zesde Kaderprogramma

Het Zesde Kaderprogramma voor onderzoek en technologische ontwikkeling (KP6) is het belangrijkste EU-instrument voorfinanciering van onderzoek in Europa. Gedurende de looptijd van KP6 (2002-2006) is EU-breed in totaal € 17,5 miljard beschikbaar voor onderzoek en technologische ontwikkeling.

Uit cijfers van de Europese Commissie bleek in 2005 dat Nederlandse deelnemers aan KP6 betrokken zijn bij 1380 van de 26 173 projecten. De financiële bijdrage van de EU aan Nederlandse projecten exclusief de zogenaamde «networks of excellence» bedraagt € 335,3 miljoen.⁸⁸

Trans-Europese netwerken

In Hoofdstuk XII van het EG-verdrag hebben de lidstaten zich verplicht om

bij te dragen aan de ontwikkeling van trans-Europese netwerken (TEN’s)

op het gebied van vervoers-, telecommunicatie- en energie-infrastructuur.

Zie voor een omschrijving van deze programma’s het EU-trendrapport

2006.

• • 

  TEN-telecom (eTEN)

Het Nederlandse Ministerie van EZ heeft geen informatie over de daadwerkelijke uitbetalingen van de Europese Commissie aan Nederlandse partijen op het gebied van eTEN. Lidstaten hebben volgens het ministerie geen bemoeienis met de betalingen van subsidies. De enige bemoeienis bestaat bij directe contractonderhandelingen als een project vast dreigt te lopen.

⁸⁸ Zie Europese Commissie (2005d). De peildatum is 11 maart 2005; de cijfers betreffen contracten met status «signed», «final» of «validated». De «networks of excellence» zijn netwerken waarin tientallen tot honderden vertegenwoordigers van kennisinstellingen en ondernemingen tot een duurzame onder-zoekssamenwerking komen.

• • 

  TEN-energie (TEN-E)

Het Nederlandse Ministerie van EZ gaf aan geen informatie te hebben

over TEN-E-bestedingen in Nederland.

Ter aanvulling hebben we het DG Energie en Vervoer van de Europese

Commissie benaderd met de vraag of men een lijst van Nederlandse

ontvangers van TEN-gelden kon verschaffen met daarbij de financiële

gegevens. Hieruit bleek het volgende.

Overzicht 58. TEN-E ontvangsten in Nederland (in miljoenen euro’s)*

TEN-E**	2004		2005
		verplichting		RAL***
Financiële steun aan projecten van gemeenschappelijk belang van het trans-Europese energienetwerk	0	0,363		0,363
Totaal	0	0,363		0,363

• * 

  Dit betreft de financiële steun aan één eindbegunstigde. Het EU-trendrapport 2006 vermeldde voor het jaar 2005 een RAL van € 0,353 miljoen. Dit betrof financiële steun aan twee andere eindbegunstigden.

** Het gaat hier om projecten waarvan een Nederlands ministerie of een Nederlandse onderneming de rechtstreekse begunstigde is. Het omvat niet de onderzoeksprojecten waaraan een Nederlandse onderneming deelneemt als partner.

*** Reste à liquider; betreft het openstaand saldo.

Bron: Europese Commissie, Directoraat-generaal Energie en Vervoer (juni 2006)

• • 

  TEN-transport (TEN-T)

Het Ministerie van VenW heeft inzicht in het beheer en de controle van het TEN-T-programma in Nederland, voor zover deze door het ministerie worden besteed aan bijvoorbeeld de grote projecten HSL-Zuid en Betuweroute.

Het Ministerie van VenW houdt geen overzicht bij van de betalingen aan Nederland in het kader van TEN-T. Op ons verzoek heeft het ministerie een overzicht voor 2005 samengesteld. Deze informatie is in overzicht 59 vervat. Het betreft vooral subsidies die door het ministerie zelf (of Rijkswaterstaat) zijn ontvangen.

Overzicht 59. TEN-T-ontvangsten in Nederland in 2004 en 2005 (in duizenden euro’s)

TEN-T -project

2004

2005

HSL-Zuid

Aanleg kruising van de HSL en de A4

Boortunnel

Civiele werken tussen Heerjansdam en Lage Zwaluwe

HSL-Zuid

Contract Noord-Holland Noord

Rotterdam Centraal Station

HSL-Zuid totaal

Betuweroute

Betuweroute: Botlek spoortunnel Betuweroute: Sophia spoortunnel Betuweroute: A15-lijn Betuweroute totaal

Overige

Utrechtboog (spoorverbinding Schiphol-Utrecht) TEAMS – Port Infolink Modernisering IVS 90 Hanzelijn

4 398
10 800	3 200
2 400	#9 000
	***-3 735
	#3 600
	1 600
17 598	17 400
*751
9 600	1 709
	#16 100
10 351	17 809
1 200	300
723	723
**341
1 000

TOTAAL31 194

35 232

• * 

  Het oorspronkelijk toegekende subsidiebedrag werd met € 1 648 868 verlaagd wegens te lage subsidiabele uitgaven. De subsidie zou met de gedane uitgaven boven het maximale subsidiepercentage uitkomen.

** Het oorspronkelijk toegekende subsidiebedrag werd met € 158 699 verlaagd wegens te lage subsidiabele uitgaven. De subsidie zou met de gedane uitgaven boven het maximale subsidiepercentage uitkomen.

*** Betreft terugbetaling als gevolg van audit van de Europese Commissie van een 1999-project.

Bron: Ministerie van VenW.

# De posten met een # zijn bewerkt door de Algemene Rekenkamer.

Wij hebben het DG Energie en Vervoer van de Europese Commissie gevraagd of deze een lijst van Nederlandse ontvangers van TEN-gelden kan verschaffen met daarbij de financiële gegevens. Het DG heeft in aanvulling op de eerder door ons ontvangen gegevens voor de jaren 2003–2005, een overzicht gegeven van in Nederland in 2006 te ontvangen gelden.

Overzicht 60. Toegekende TEN-T-subsidies aan Nederlandse projecten (in miljoenen euro’s)*

TEN-T -project**	2004		2005		2006
	verplichting	RAL***	verplichting	RAL***	verplichting	RAL***
Financiële steun aan projecten van gemeen-
schappelijk belang van het trans-Europese
vervoersnetwerk: uitgaven voor administratief
beheer	0,739	0	0,523	0,196	-	-
Totaal	0,739	0	0,523	0,196	-	-
Financiële steun aan projecten van gemeen-
schappelijk belang van het trans-Europese
vervoersnetwerk
HSL	10,500	6,300	17,000	10,200	-	-
Betuweroute	15,000	9,000	-	-	-	-
Centrico	-	-	12,223	6,695	6,223	6,223
Overig	2,000	1,200	25,300	15,049	2,000	2,000
Totaal	27,500	16,500	54,523	31,944	8,223	8,223

• * 

  Dit inhoud van dit overzicht is een bewerking door de Algemene Rekenkamer van de ontvangen informatie van de Europese Commissie.

** Het betreft hier de projecten waarvan een Nederlandse ministerie of een Nederlandse onderneming de rechtstreekse begunstigde is, en omvat

niet de projecten waaraan een Nederlandse onderneming deelneemt als partner. *** Reste à liquider; betreft het openstaand saldo. Bron: Europese Commissie, DG Energie en Vervoer (juni 2006).

Het Ministerie van VenW gaf aan over andere cijfers te beschikken. Voor het verschil tussen de cijfers van de Commissie en VenW hebben wij vooralsnog geen verklaring gevonden.

Natuur en milieu

EU-breed heeft het LIFE-programma in de periode 2000–2006 circa 1 030 natuur- en milieuprojecten financieel ondersteund.⁸⁹ LIFE III zou oorspronkelijk lopen tot en met 2005, maar het programma werd met één jaar verlengd, met een begroting van € 317 miljoen. De verlenging was bedoeld om te voorkomen dat er een wettelijke leemte zou ontstaan tussen de sluiting van LIFE III eind 2004 en de aanvaarding van de nieuwe financiële perspectieven 2007–2013.

Het Ministerie van VROM heeft een overzicht verstrekt van zeven in 2005 gehonoreerde LIFE-milieuprojecten. De toegezegde EU-bijdrage bedraagt € 5,4 miljoen.

Evenals vorig jaar hebben wij informatie over aantallen projecten en ontvangsten opgevraagd bij het DG Milieu van de Europese Commissie. Het DG Milieu heeft een overzicht verstrekt van betalingen aan eindont-vangers van LIFE-gelden in 2005. Hieronder is een geaggregeerd overzicht weergegeven van projecten in Nederland.

⁸⁹ Bron: http://europa.eu.int/comm/ environment/life/project/index.htm (website Europese Commissie), geraadpleegd op 25 augustus 2006.

Overzicht 61. LIFE-projecten in Nederland: aantal en ontvangsten (in miljoenen euro’s)*

LIFE	2002	2003	2004	2005
Aantal LIFE-milieuprojecten Subtotaal ontvangsten Aantal LIFE-natuurprojecten Subtotaal ontvangsten	10 6,591 1 1,306	12 6,859 **1 0,098	7 4,376 4 4,916	13 ***2,066 3 1,514
Totaalontvangsten	7,897	6,957	9,292	3,580

• * 

  Volgens opgave van betalingen door de Europese Commissie, DG Milieu; gegevens zijn

bewerkt door de Algemene Rekenkamer. ** Dit is een LIFE-natuur-co-op-project, gericht op het uitwisselen van ervaring tussen

LIFE-natuurprojecten. *** Dit is inclusief een project dat leidt tot een negatieve betaling van € 16,049. Bron: Europese Commissie, DG Milieu.

Onderwijs

Voor een beschrijving van de programma’s Socrates en Leonardo da

Vinci, zie het EU-trendrapport 2006.

Om te achterhalen welke gelden in het kader van Socrates en Leonardo da

Vinci naar Nederlandse begunstigden zijn gegaan hebben wij informatie

opgevraagd bij de Europese Commissie (in casu het DG Onderwijs en

Cultuur) en het Nederlandse Ministerie van OCW.

Op basis van informatie van de Commissie staan in onderstaande twee

tabellen de in 2004 en 2005 toegekende subsidiebedragen vermeld. De

bedragen betreffen gelden die rechtstreeks door de Europese Commissie

aan Nederlandse projectuitvoerders worden verstrekt.⁹⁰

Overzicht 62. Socrates: direct door de Europese Commissie toegekende subsidiebedragen aan Nederlandse projecten (in miljoenen euro’s)

Socrates

2004

2005

Comenius

Erasmus

Grundtvig

Lingua

Minerva

Observatie en innovatie

1,634	0,391
1,176	1,266
0,176	0,460
0,642	0,000
0,530	0,558
0,000	0,305

Totaal

4,158

2,980

Overzicht 63. Leonardo da Vinci: direct door de Europese Commissie toegekende subsidiebedragen aan Nederlandse projecten (in miljoenen euro’s)

Leonardo da Vinci	2004	2005
Projecten in het kader van procedure C*	0,178	0,285
Totaal	0,178	0,285

• * 

  Projecten ter ontwikkeling en actualisering van communautair referentiemateriaal, thematische en gezamenlijke acties en projecten van Europese organisaties.

⁹⁰ Het gaat hier dus niet om reeds gedane betalingen.

In de volgende overzichten zijn de indirecte subsidiebedragen vermeld voor Socrates en Leonardo da Vinci. Het betreft gelden die via Nederlandse intermediairs verstrekt worden aan Nederlandse projectuitvoerders.

Overzicht 64. Socrates en Leonardo da Vinci: via intermediairs toegekende subsidiebedragen aan Nederlandse projecten (in miljoenen euro’s)

Socrates

2004

2005

2006

Comenius                                                                                           2,500             2,800                3,055

Erasmus                                                                                             5,200             5,700                6,669

Grundtvig                                                                                           0,420             0,460                0,515

Observatie van onderwijsstelsels, -beleid en -innovatie                0,082             0,084                0,087

Totaal	8,202	9,044	10,326
Leonardo da Vinci	2004	2005	*2006
Projecten in het kader van procedure A Projecten in het kader van procedure B	3,300 2,300	3,900 **2,400	4,750 3,900
Totaal	5,600	6,300	8,650

• * 

  Het vermelde bedrag bij Procedure B betreft raming wegens het ontbreken van beslissing

over de financiering voor projecten. ** Het vermelde bedrag betreft een verwachting; het selectieproces is nog niet beëindigd. Bron: Europese Commissie, DG Onderwijs en Cultuur (juni 2006).

Het Ministerie van OCW heeft de Algemene Rekenkamer een overzicht verstrekt van de EU-gelden die Nederlandse aanvragers via de nationale agentschappen hebben ontvangen voor de onderwijsprogramma’s Socrates II en Leonardo da Vinci II.

Overzicht 65. Socrates II, Leonardo da Vinci II: via intermediairs toegekende subsidiebedragen aan Nederlandse projecten (in miljoenen euro’s)

Socrates

Leonardo

Erasmus

Comenius

Grundvigt

Arion

Vb.CA

Aantal in 2005 lopende projecten Toegekende subsidies in euro’s Aantal in 2005 gestarte projecten Toegekende subsidies in euro’s Aantal in 2005 afgesloten projecten Feitelijke betalingen in euro’s

115	1 385	185	135	89	215
11 078 978	3 003 800	539 900	89 400	48 700	23 099 262
57	704	102	67	48	78
5 904 548	2 579 800	459 500	77 800	41 000	6 699 014
58	681	83	68	41	56
5 174 431	424 000	80 400	11 600	7 700	2 842 378

Cultuur

Financiële ondersteuning in het kader van het EU-programma Cultuur 2000 wordt rechtstreeks door de Europese Commissie aan projectuitvoerders verstrekt, zonder tussenkomst van een nationale intermediair. De Stichting Internationale Culturele Activiteiten (SICA) vervult hierbij een ondersteunende en adviserende rol voor (potentiële) Nederlandse subsidieaanvragers.

Het Ministerie van OCW heeft desgevraagd laten weten geen informatie te hebben over welke gelden in het kader van Cultuur 2000 in Nederland zijn betaald.

Overzicht 66 hebben wij samengesteld op basis van gegevens die de Europese Commissie aan de Algemene Rekenkamer heeft verstrekt.

A

B

C

Overzicht 66. Cultuur 2000: toegekende subsidiebedragen aan Nederlandse projecten (in miljoenen euro’s)

Cultuur 2000

2003

2004

2005

Aantal eenjarige projecten Subtotaal

3 0,307

5 0,389

5 0,587

Aantal driejarige projecten Subtotaal

1 0,637

2 1,343

1 0,893

Totaal

0,944

1,732

1,480

Bron: Europese Commissie, DG Onderwijs en Cultuur (juni 2006)

16.5.2 Controle, toezicht en verantwoording

Over de hiervoor genoemde programma’s binnen het intern beleid zijn in 2005 geen nieuwe feiten bekend geworden op het gebied van controle, toezicht en verantwoording van de programma’s. Op basis van de bevindingen uit het EU-trendrapport 2006 kan worden gesteld dat informatie over beheer, controle en toezicht van deze programma’s vrijwel uitsluitend op EU-niveau beschikbaar is. In Nederland is deze informatie niet of nauwelijks voorhanden. Aangezien in Nederland op veel van deze beleidsterreinen zelf ook beleid maakt, kan dit leiden tot inefficiëntie en ineffectiviteit.

17 RECHTMATIGHEID BESTEDING EU-GELDEN IN NEDERLAND

Dit hoofdstuk gaat over de rechtmatigheid van de besteding van Europese subsidies in Nederland en van de Nederlandse afdrachten aan de EU. Analoog aan het EU-trendrapport 2006 hebben we bij onze beoordeling de volgende drie indicatoren gehanteerd: onregelmatigheden gemeld aan de Europese Commissie, financiële correcties door de Europese Commissie en eventuele fouten geconstateerd door de Europese Rekenkamer.⁹¹ We presenteren de rechtmatigheidsinformatie per hoofdstuk van de EU-begroting: de afdrachten aan de EU (eigen middelen) (§ 17.1); het landbouwbeleid (§ 17.2) en het structuurbeleid (§ 17.3). Daarna gaan we in op de resultaten van het Nederlandse deel van het onderzoek naar onregelmatigheden van de EU-werkgroep van nationale rekenkamers over onregelmatigheden (§ 17.4). We sluiten het hoofdstuk af met rechtmatigheids-informatie over het intern beleid (§ 17.5).

17.1 Afdrachten aan de EU

Informatie vanNederland

De accountantsdienst van het Ministerie van BuZa heeft bij de integrale controle van de «eigen middelen»-uitgaven (i.e. de Nederlandse afdrachten aan de EU) over 2005 geen onrechtmatigheden, onvolledigheden of onzekerheden vastgesteld (Ministerie van BuZa, 2006b). In het kader van de «eigen middelen»-uitgaven heeft Nederland naast de vaste 25% inningskostenvergoeding tevens een bedrag ontvangen van € 16,8 miljoen in verband met afdrachten van invoerrechten in het buitenland door Nederlandse bedrijven. In Europees verband is afgesproken dat in dergelijke gevallen de inningskostenvergoeding aan de «moederlidstaat» toekomt. Dit bedrag wordt echter niet vermeld in de jaaropgaaf van het Ministerie van Financiën of bevestigd door de auditdienst van dit ministerie. Daarom heeft de accountantsdienst van het Ministerie van BuZa dit bedrag als «onzeker» aangemerkt.

Informatie van de Europese Commissie

Bij de traditionele eigen middelen inNederland is het totaal aantal gemelde gevallen van onregelmatigheden van 2004 naar 2005 sterk toegenomen, van 514 naar 1729. De hoeveelheid geld die gemoeid is met de gemelde onregelmatigheden in Nederland is in dezelfde periode toegenomen met ruim € 17 miljoen naar bijna € 62 miljoen.

Overzicht 67. Onregelmatigheden en financiële correcties Nederlandse afdrachten aan EU, in miljoenen euro’s.

Afdrachten eigen middelen

2003

2004

2005

⁹¹ Het controleobject van de Europese Rekenkamer is de begroting van de Europese Commissie (en andere instellingen, organen en agentschappen). De onderzoeksgegevens van de Europese Rekenkamer lenen zich in beginsel niet voor algemeen representatieve uitspraken per lidstaat, gegeven de omvang van de gehanteerde steekproef en de benadering vanuit de hoofdstukken van de EU-begroting. De resultaten van onderzoek zijn daardoor soms meer «toevalstreffers». Met deze kanttekening geven we in dit hoofdstuk de beschikbare informatie van de Europese Rekenkamer weer.

Aantal onregelmatigheden

Financieel belang onregelmatigheden*

Waarde financiële correcties

507	514	1 729
60,7	44,2	61,9
onbekend	onbekend	Onbekend

• * 

  Bedragen zijn afgerond.

Bron: Europese Commissie (2004b, 2005e, 2006j). Waar andere getallen zijn gebruikt is dit

aangegeven.

Nederland was in 2005 verantwoordelijk voor ruim 19% van het totaalbedrag van de gemelde onregelmatigheden bij de eigen middelen in de EU. Dat percentage is lager dan in 2004 (21,47%). Dit komt mogelijk doordat ook het totaalbedrag van de gemelde onregelmatigheden voor de eigen middelen in de EU sterk is toegenomen. Na het Verenigd Koninkrijk is Nederland het land met de meeste meldingen van onregelmatigheden.

De toename van het aantal onregelmatigheden in Nederland heeft te maken met een inhaalslag van «oudere» meldingen, onder andere bij de Douane, en met een gewijzigde organisatie bij de douanekantoren. Ook in 2004 constateerde de Commissie bij Nederland in vergelijking met andere lidstaten al relatief veel onregelmatigheden. Die hadden betrekking op douane-entrepots (customs warehousing arrangements), «vrij vervoer» (free circulation) en het in het vrije verkeer brengen van goederen en doorvoer (Europese Commissie, 2005e).

Informatie vande Europese Rekenkamer

De Europese Rekenkamer heeft in het kader van de betrouwbaarheids-verklaring over 2005 onderzoek gedaan naar de traditionele eigen middelen. Tevens is onderzoek gedaan naar de regeling communautair douanevervoer. In een brief aan de Algemene Rekenkamer van 29 juni 2006 geeft de Europese Rekenkamer haar voorlopige bevindingen van het controlebezoek weer (Europese Rekenkamer, 2006g). De Europese Rekenkamer constateert dat de opstelling van verklaringen over de traditionele eigen middelen een aantal maanden verkeerd is gegaan, waardoor te veel werd afgedragen aan de Commissie. Dit is later gecorrigeerd. Verder bleek dat er geen nationale instructies zijn voor de manier waarop ramingen moeten worden uitgevoerd van bedragen waarvan het onwaarschijnlijk is dat ze ingevorderd kunnen worden. Dit kan volgens de Europese Rekenkamer leiden tot onderlinge inconsistenties in de gegevens van verschillende douanediensten. Bij de douaneaangiften zelf constateerde de Europese Rekenkamer een aantal lacunes. Het onderzoek naar de regeling communautair douanevervoer liet zien dat de nasporingsprocedures bij vertrek (onderzoeken die tot doel hebben vast te stellen of het douanevervoer correct is beëindigd of dat er een douaneschuld is ontstaan) later zijn gestart dan de termijnen die daarvoor waren vastgesteld. Verder bleek invordering van douaneschuld na niet-afgewikkeld douanevervoer problematisch te zijn, en waren er verschillende gevallen waarin het kantoor van bestemming het douanevervoer ten onrechte had vrijgegeven.

In het Jaarverslag 2005 van de Europese Rekenkamer wordt wel aandacht besteed aan het bovengenoemde onderzoek, maar wordt Nederland verder niet genoemd.

17.2 Gemeenschappelijk landbouwbeleid

17.2.1 Informatie van Nederland

Accountantsverklaringen bij certificerende audits De betaalorganen die Europese landbouwsubsidies verstrekken aan Nederlandse eindbegunstigden, worden jaarlijks onderworpen aan een «certificeringsaudit». Zowel in 2004 als in 2005 resulteerde deze audit bij alle betaalorganen in een goedkeurende accountantsverklaring. Het gaat hierbij om een standaardverklaring waarin staat dat de opzet, het bestaan en de werking van de interne controle en de administratieve organisatie van het betaalorgaan een redelijke mate van zekerheid bieden dat de voor het EOGFL-begrotingsjaar ingediende rekeningen waarheidsgetrouw, volledig en nauwkeurig zijn. Ook staat in deze verklaringen dat de bij de afdeling Garantie in het begrotingsjaar ingediende rekeningen waarheidsgetrouw, volledig en nauwkeurig zijn.

Naar onze mening geven deze verklaringen geen oordeel over de rechtmatigheid van bestedingen op transactieniveau. De rekeningen zijn in 2005 door de Europese Commissie geaccepteerd.

Onregelmatigheden

Nederland meldde in 2005 voor de landbouwuitgaven in totaal 146 onregelmatigheden aan het antifraudebureau OLAF. De meldingen hadden tezamen een financieel volume van ruim € 2 miljoen.

Overzicht 68. Onregelmatigheden en financiële correcties gemeenschappelijk landbouwbeleid in Nederland

Gemeenschappelijk landbouwbeleid

2003

2004

2005

Aantal onregelmatigheden

Financieel belang onregelmatigheden*

Waarde financiële correcties

106                   308                      146

2 200 000         3700 000            2087 000

Onbekend 23443 525            1510 000

• * 

  Bedragen zijn afgerond.

Het totaal aantal onregelmatigheden is in 2005 gehalveerd in vergelijking met 2004. Ook het financieel belang dat is gemoeid met de onregelmatigheden is afgenomen. Het gemiddelde financiële belang per onregelmatigheid was in 2005 echter hoger dan in 2004.

De hoogte van de in 2005 door de Commissie opgelegde financiële correcties is vooralsnog onbekend. Wel is bekend dat het gaat om correcties op de volgende onderdelen; zie overzicht 69.

Overzicht 69. Financiële correcties gemeenschappelijk landbouwbeleid, opgesplitst naar onderdelen in 2004 en 2005

Reden

Bedrag (€) 2004*

Bedrag (€) 2005

Runderpremies Varkenspest

Exportrestituties runderen Overhead programmakosten Overschrijding betalingstermijn

1 037 614**	onbekend
20 291 540	onbekend
1 064 627	onbekend
147 127	onbekend
763 843	onbekend

TOTAAL

23 443 525

1 510 000

• * 

  Financiële correcties die door de Commissie zijn opgelegd in 2004 en begin 2005 en die zijn opgenomen in de vier syntheseverslagen van achtereenvolgens: 31-1-2004 DG-AGRI 60619-2004-NL-rev-1; 2-4-2004 DG AGRI 61701-2004-NL-rev1; 31-10-2004 DG AGRI 64 241– 2004-NL-rev1; en 15–2-2005 DG AGR-61234-2005-NL-rev1.

** Dit bedrag betreft een eerdere correctie, die in 2004 werd opgelegd.

Vorderingen

Bij hun jaardeclaratie moeten de betaalorganen ook aangeven wat op

15 oktober van het boekjaar de stand van zaken is rond de bedragen die zij

nog moeten terugvorderen van eindbegunstigden. Overzicht 70 geeft

daarvan een overzicht voor 2004 en 2005.

Overzicht 70. Terug te vorderen bedrag per 15 oktober (bron certificerende audits 2004 en 2005), in euro’s.

2004

2005

Productschap Zuivel

Dienst Laser

Dienst Landelijk Gebied

Productschap Vee en Vlees

Productschap Tuinbouw

Hoofdproductschap Akkerbouw

14 746 959	12 501 765
7 665 355	1 777 912
122 703	217 540
12 071 332	17 292 032
55 913	109 518,
987 411	889 517

Totaal

35 649 673

32 788 284

Uit overzicht 70 blijkt dat het te vorderen bedrag bij vier van de zes betaalorganen aan het einde van boekjaar 2005 is toegenomen ten opzichte van 2004. Het terug te vorderen totaalbedrag is echter afgenomen met ruim € 4 miljoen. Een toelichting op deze ontwikkeling wordt niet gegeven in de certificerende audits of de begrotings- en verantwoordingsstukken van het Ministerie van LNV.

17.2.2 Informatie van de Europese Rekenkamer

In het kader van de betrouwbaarheidsverklaring over 2005 heeft de Europese Rekenkamer onderzoek verricht naar de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in Nederland. In een brief aan de Algemene Rekenkamer van 3 mei 2006 geeft de Europese Rekenkamer haar voorlopige bevindingen van het controlebezoek weer. In het onderzoek werden in totaal tien verrichtingen gecontroleerd. Vier daarvan vallen onder het beheer van de Dienst Regelingen, vijf onder het Productschap Tuinbouw, en één onder een betaalorgaan in België (in verband met mogelijke fouten bij de Nederlandse Douane). De voorlopige bevindingen wijzen op twee mogelijke materiële fouten en twee mogelijke formele fouten.

In zijn reactie heeft de minister van LNV aangegeven dat aanvullend onderzoek is gedaan naar de materiële fouten, en dat de subsidie voor beide projecten is verlaagd. Naar één van de twee mogelijke formele fouten heeft de Algemene Inspectiedienst een onderzoek ingesteld; op de andere fout heeft het Ministerie nog niet gereageerd.

17.3 Structuurbeleid

In deze paragraaf gaan we in op de rechtmatigheid van de bestedingen bij de structuurfondsprogramma’s die in Nederland worden uitgevoerd.⁹²

Bij de jaarlijkse verantwoordingen (artikel 13-verslagen en jaarverslagen) worden accountantsverklaringen afgegeven, die doorgaans goedkeurend zijn. De inhoud van deze verklaringen wordt besproken in hoofdstuk 19 van dit EU-trendrapport.

17.3.1 Programma’s doelstellingen 1–3

⁹² Vanwege het geringe financiële belang en de zeer beperkt beschikbare informatie blijft het FIOV-programma hier buiten beschouwing.

Informatie uit Nederland

In overzicht 71 is voor 2004 en 2005 het aantal gemelde onregelmatigheden voor de zes belangrijkste structuurfondsprogramma’s in Nederland weergegeven, samen met hun financiële belang. Daarnaast is aangegeven voor welk bedrag financiële correcties zijn opgelegd. Overigens zijn

correcties niet noodzakelijk het gevolg van onregelmatigheden, zoals de gegevens over Flevoland laten zien.

Overzicht 71. Onregelmatigheden in 2004–2005 en hun financieel belang, financiële correcties voor de doelstellingen 1–3 (periode 2000–2006)

Programma		2004			2005
	Aantal onregel-	Financieel belang	Waarde finan-	Aantal onregel-	Financieel belang	Waarde financiële
	matigheden		ciële correcties	matigheden		correcties
D1 Flevoland	0	0	5 932 044	6	364 373	6 918
D2 Noord	0	0	0	1	73 828	0
D2 Oost	0	0	0	2	60 755	0
D2 Zuid	2	129 712	onbekend	8	3 144 198	onbekend
D2 Steden	1	853 787	0	2	456 333	0
D3 ESF	42	3 997 100	924 097	40	4 900 000	0
Totaal	45			59

Het totaal aantal gemelde onregelmatigheden bij de zes structuurfondsprogramma’s ligt in 2005 circa 27% hoger dan in 2004. Deze toename is vrijwel geheel op het conto te schrijven van het doelstelling 1-programma Flevoland en het doelstelling 2-programma Zuid-Nederland. Bij het ESF-programma is het aantal gemelde onregelmatigheden licht gedaald ten opzichte van 2004.

Volgens opgave van het Ministerie van EZ zijn er in 2005 voor de programmaperiode 2000–2006 zes onregelmatigheden gemeld voor het doelstelling 1-programma Flevoland.⁹³ Vijf daarvan betroffen faillissementen. Hierdoor is terugvordering van het overgrote deel van het bedrag dat met de onregelmatigheden is gemoeid, onmogelijk. In het artikel 13-verslag wordt gemeld dat de 5%-controles niet hebben geleid tot melding van onregelmatigheden, en dat er geen financiële consequenties zullen zijn. De Algemene Rekenkamer vindt dit prematuur, aangezien bij één van de gecontroleerde projecten sprake is van onjuiste naleving van de aanbestedingsrichtlijnen. De conclusie in het verslag luidt hier: «Het is nog onduidelijk wat hiervan de financiële gevolgen zijn» (Provincie Flevoland, 2006, p. 20). Bij een ander project is geconstateerd dat € 100 000 is opgevoerd aan kosten die niet zijn betaald. De programma-accountant heeft over dit punt geen conclusie geformuleerd. Volgens de beheersautoriteit van het programma Flevoland is de € 100 000 in natura betaald.

⁹³  Overigens werd in 2005 ook nog één onregelmatigheid gemeld die betrekking had op de programmaperiode 1994–1999.

⁹⁴  Noord-Brabant is nog in onderhandeling met de Europese Commissie over deze onre-gelmatigheidsmeldingen, omdat men het niet eens is met alle bevindingen van de Commissie. Pas nadat de onderhandelingen zijn afgerond, wordt eventueel een te corrigeren bedrag vastgesteld.

Bij het doelstelling 2-programma Zuid-Nederland werden in 2005 in totaal acht onregelmatigheden geconstateerd. Dat gebeurde nadat het DG Regionaal Beleid van de Europese Commissie eind 2005 een controle uitvoerde bij dit programma. Het totale financiële belang van de onregel-matigheidsmeldingen bedraagt (inclusief Nederlandse cofinanciering) voorlopig ruim € 10,7 miljoen.⁹⁴ De tot en met 2004 geconstateerde onregelmatigheden hadden alle betrekking op faillissementen. De acht nieuwe onregelmatigheden in 2005 hadden betrekking op fouten bij aanbestedingen, staatssteun en niet-subsidiabele kosten. In zowel het artikel 13-verslag over 2005 als het Jaarverslag 2005 worden deze onregelmatigheden niet genoemd. Het artikel 13-verslag laat wel zien dat in 2005 bij de 5%-controle bij verschillende projecten onzekerheden en problemen zijn geconstateerd. Geen van deze bevindingen is gemeld als een onregelmatigheid.

95

In de Rijksbegroting 2006, hoofdstuk G «BTW-compensatiefonds» is een garantstelling opgenomen van € 200 miljoen (verplichtingen) voor 2004 en van 100 miljoen voor elk van de jaren 2005 en 2006. In de Rijksbegroting 2007 is voor de jaren 2007–2011 een bedrag van € 45 miljoen per jaar opgenomen.

Bij het doelstelling 2-programma Stedelijke Gebieden Nederland loopt in verband met de in 2004 gemelde onregelmatigheid van € 853 787 (exclusief cofinanciering) nog een procedure om vast te stellen in hoeverre de melding als onregelmatigheid gegrond was. Pas daarna kan worden vastgesteld of en zo ja welke financiële correctie kan worden opgelegd.

Ook het totale financieel belang van de gemelde onregelmatigheden is sterk toegenomen. Dat ligt deels aan het ESF-programma, waar minder onregelmatigheden een hoger financieel belang vertegenwoordigden, maar vooral aan de geconstateerde onregelmatigheden bij het doelstelling 2-programma Zuid-Nederland.

In deel 2 van dit rapport hebben we aangegeven dat de Commissie in 2005 op basis van de N+2-regel voor € 285,9 miljoen aan toegewezen structuurfondskredieten voor het jaar 2002 heeft geannuleerd, waarvan circa € 92 miljoen (19%) betrekking had op Nederland. Circa 99,8% van de annuleringen betrof het ESF-programma in Nederland.

BTW-compensatiefonds

In de in § 16.4.2 aangehaalde brief van de Commissie (DG Regio) aan de Permanente Vertegenwoordiger van Nederland bij de EU van 8 september 2006, gaat de Commissie in op het probleem dat sommige gemeenten en provincies in het kader van EFRO-projecten BTW bij de EU declareren die nationaal al wordt gecompenseerd via het BTW-compensatiefonds. In het door Nederland op te stellen actieplan om de problemen rond het EFRO op te lossen, dient ook expliciet te worden gemaakt dat alle gedeclareerde BTW-uitgaven die worden gedekt door het BTW-compensatiefonds dienen te worden uitgesloten.

Wij hebben in het EU-trendrapport 2005 over deze kwestie gerapporteerd. Daarin hebben wij aangegeven dat er een risico bestaat dat in Brussel gedeclareerde BTW door Nederland moet worden terugbetaald indien reeds compensatie via het BTW-compensatiefonds heeft plaatsgevonden. Ook hebben wij gesteld dat de garantstelling die is afgegeven door de Ministeries van Financiën en EZ er alleen voor heeft gezorgd dat het financiële risico niet meer voor rekening van de programma’s komt maar voor de genoemde ministeries.⁹⁵ Het financiële risico is dus niet verminderd maar alleen verplaatst van decentrale overheden naar het Rijk.

17.3.2 Communautaire initiatieven

In overzicht 72 is voor 2004 en 2005 het aantal gemelde onregelmatigheden voor de zes communautaire initiatieven weergegeven, samen met hun financiële belang. Daarnaast is aangegeven voor welk bedrag financiële correcties zijn opgelegd.

Overzicht 72. Onregelmatigheden en hun financieel belang, financiële correcties voor de communautaire initiatieven (2004–2005)

Programma

2004

2005

# onregel-              Financieel                  Waarde              #onregel-              Financieel

matigheden                   belang              financiële          matigheden                   belang

correcties

Waarde financiële correcties

Urban II

Interreg IIIa / Euregio Maas-Rijn

Equal

Leader +

Interreg IIIb

Interreg IIIc

00000 ***00 4                    42567                             0                             5                  546 239

1                    12104                    12104                             4                  271 192

• * 

  *                             *              Niet zeker              onbekend

***00

0 0

Onbekend 271 192

onbekend 0

• * 

  Hierover is geen informatie beschikbaar

Het aantal gemelde onregelmatigheden bij de communautaire initiatieven is in 2005 gestegen naar negen, tegen vijf in 2004. In beide jaren zijn er alleen onregelmatigheden geconstateerd bij Equal en Leader+. Ook het met de onregelmatigheden gemoeide financiële belang is significant toegenomen.

In het artikel 13-verslag van het Interreg III-B-Noordzeeprogramma wordt gemeld dat twee Nederlandse projectpartners zijn gecontroleerd. Het voorlopige resultaat bij één daarvan is «dat er onregelmatigheden zijn». Er zijn nog geen onregelmatigheden gemeld aan het antifraudebureau OLAF.

17.4 Onderzoek naar onregelmatigheden

Wij hebben onderzoek gedaan naar de in Nederland gehanteerde systemen van ontdekking, registratie, melding en afwikkeling van onregelmatigheden in de structuurfondsperiode 2000–2006.⁹⁶ De Europese Rekenkamer en de Europese Commissie/OLAF hebben respectievelijk in 2001 en 2003 tekortkomingen geconstateerd op het punt van de interpretatie, registratie, melding en afwikkeling van onregelmatig-heden.⁹⁷

⁹⁶  Hetzelfde onderzoek is ook uitgevoerd in Duitsland, Finland, Hongarije, Italië, Litouwen, Polen, Portugal, Slowakije, Spanje, Tsjechië en het Verenigd Koninkrijk. Een gezamenlijk onderzoeksrapport is in december 2006 vastgesteld door het Contactcomité van presidenten van nationale rekenkamers.

⁹⁷  Zie Europese Commissie (2003), Europese Rekenkamer (2001).

17.4.1 Onderzoeksaanpak en normenkader

Wij hebben onderzoek gedaan bij drie van de zes Nederlandse programma’s in de structuurfondsperiode 2000-2006: de doelstelling 2-program-ma’s Noord- en Zuid-Nederland en het doelstelling 3-programma ESF. De volgende ministeries zijn, gezien hun verantwoordelijkheden op het terrein van structuurfondsen en de keuze van bovenstaande programma’s, in ons onderzoek betrokken: EZ (voor doelstelling 2 Zuid- en Noord-Nederland) en SZW (voor doelstelling 3 ESF). Voorts hebben we de volgende beheers- en betalingsautoriteiten in ons onderzoek betrokken:

• • 

  Programma Noord-Nederland: het Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN);
• • 

  Programma Zuid-Nederland: Stimulus en twee van de vier betrokken programmamanagementeenheden (Stimulus voor Noord-Brabant, Provincie Limburg voor Limburg);
• • 

  Doelstelling 3 ESF-programma: het Agentschap SZW.

Voor het onderzoek hebben we relevante documentatie bestudeerd en gesprekken gevoerd bij de verantwoordelijke ministeries en de beheersen betaalautoriteiten. Daarnaast hebben we een verdiepend onderzoek verricht naar een aantal reeds gemelde onregelmatigheden (43) binnen de

drie onderzochte programma’s. Vervolgens hebben we een aanvullend onderzoek uitgevoerd waarin 36 projectdossiers (12 voor elk programma) zijn bekeken. Het doel daarvan was om te controleren:

• • 

  of dossiers informatie bevatten over (door anderen ontdekte) fouten of problemen, hoe deze zijn geregistreerd en of ze, indien van toepassing, zijn gemeld als onregelmatigheden;
• • 

  of de kwaliteit van de projectdossiers in termen van toegankelijkheid en volledigheid in orde was.

Overzicht 73 geeft de onderwerpen van ons onderzoek beknopt weer.⁹⁸

Overzicht 73. Onderzoeken Algemene Rekenkamer structuurfondsenperiode 2000–2006

Noord-Nederland

Zuid-Nederland

ESF3

Structuurfonds

Doelstelling

Totaal ontvangen EU-subsidie (miljoen €)

Verantwoordelijk departement

Andere betrokken ministeries

EFRO

2

341,9

Ministerie van EZ

EFRO

2

139,9

Ministerie van EZ

Ministerie van LNV

ESF

1 868 Ministerie van SZW

Beheers- en betaalautoriteit

Programmamanagement¹

SNN                 Provincie Noord-Brabant

(Stimulus) SNN               6 Deelprogramma’s met 4

programmanagement-eenheden, coördinatie door Stimulus

Mandaat: Agentschap SZW Agentschap SZW

Aantal projecten in dossieronderzoek

Aantal gemelde onregelmatigheden t/m eind

2005

Financieel belang (EU-bijdrage) van de 43

geselecteerde onregelmatigheden

12 projecten

1

36 914

12 projecten

11

59 495

12 projecten

4 935 868

Het ESF3-programma kent een dergelijke benaming niet.

De normen die wij hebben gehanteerd vinden hun oorsprong in Europese

regelgeving. Voor de structuurfondsen gaat het daarbij om de algemene

verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad.

In Verordening (EG) nr. 1681/1994 van de Raad is meer specifiek

vastgelegd hoe de lidstaten dienen om te gaan met onregelmatigheden

en terugvorderingen. Als bij de uitvoering van de Europese programma’s

problemen worden geconstateerd – financieel, administratief of anders –

dienen deze te worden gemeld aan de Europese Commissie. Deze

problemen worden aangeduid als «onregelmatigheden».

De definitie van een onregelmatigheid staat vermeld in Verordening (EG)

nr. 2988/95 van de Raad, artikel 1, tweede lid:

«elke inbreuk op het Gemeenschapsrecht die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.»

⁹⁸ Bijlage 8 geeft een schematisch overzicht van de beheer- en controlestructuren in de drie onderzochte programma’s

Daarnaast omvat het begrip onregelmatigheid volgens de Ministeries van EZ en van LNV (2002) en volgens het Agentschap SZW (2003) ook de volgende aspecten:

• • 

  zowel opzettelijke als onopzettelijke gebreken;
• • 

  gebreken die hebben geleid tot negatieve financiële consequenties dan wel die kunnen leiden tot negatieve financiële consequenties;
• • 

  gebreken die eenmalig dan wel systematisch van aard zijn.

De Europese Commissie spreekt van een systematische onregelmatigheid indien het beheer- en controlesysteem herhaaldelijk hetzelfde gebrek vertoont.

In Verordening (EG) nr. 1260/1999 verwijst artikel 38 naar de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de invoering van een effectief systeem van financiële controle. Artikel 39 legt de verantwoordelijkheid van de lidstaten vast voor het onderzoeken van onregelmatigheden en het uitvoeren van financiële correcties.

Artikel 2 van Verordening (EG) nr. 1681/1994 van de Commissie stelt dat de lidstaten de Commissie op de hoogte brengen en houden van de inrichting van hun informatiesystemen en procedures om onregelmatigheden te voorkomen, op te sporen en te vervolgen. Artikel 3, lid 1 van dezelfde verordening voorziet in een reguliere (binnen twee maanden na afloop van elk kwartaal) rapportage van onregelmatigheden aan het antifraudebureau OLAF.

De financiële drempel van te rapporteren onregelmatigheden in de onderzochte periode is € 4 000.

De te hanteren procedure voor financiële correcties staat verder beschreven in Verordening (EG) nr. 448/2001 van de Commissie. Artikel 2 beschrijft maatregelen die de lidstaten dienen te nemen om systeemgebonden onregelmatigheden aan te pakken en te voorkomen. Artikel 3 legt het terugvorderingproces van de lidstaten uit. In artikel 4 zijn bepalingen vastgelegd voor financiële correcties door de Europese Commissie.

Artikel 8 van Verordening (EG) nr. 438/2001 bepaalt dat voor (tijdige) terugvordering een effectieve beheer- en controlestructuur is vereist.

In aanvulling op de communautaire verordeningen heeft Nederland een aantal nationale bepalingen in het leven geroepen. Daarbij valt te denken aan de decentralisatieconvenanten tussen de verantwoordelijke ministeries en uitvoerende beheersautoriteiten, de controleprotocollen van de programma’s en draaiboeken van de verantwoordelijke ministeries, en de verplichting dat voor projecten de einddeclaratie vergezeld dient te worden van een goedkeurende accountantsverklaring.⁹⁹ Deze hebben we eveneens betrokken in ons onderzoek.

17.4.2 Systemen voor ontdekking, melding en afwikkeling

⁹⁹  Voor EFRO-projecten geldt per (sub)regio een ander drempelbedrag aan subsidiabele kosten, waarover een accountantsverklaring verplicht is. Voor ESF3-projecten is altijd een accountantsverklaring vereist.

¹⁰⁰  Recent is de regelgeving gewijzigd: de Verordening (EG) nr. 1681/94 is met ingang van 1 januari 2006 gewijzigd door de verordening (EG) nr. 2035/2005. Meldingen vanaf het eerste kwartaal 2006 moeten hieraan voldoen. Het drempelbedrag gaat omhoog van € 4 000 naar € 10 000. Faillissementen hoeven niet meer als zodanig te worden gemeld.

Interpretatie van regelgeving

De Ministeries van EZ en van LNV hebben in oktober 2002 een «draaiboek

onregelmatigheden structuurfondsen» samengesteld. Het draaiboek dient

om een eenduidige interpretatie en aanpak van onregelmatigheden te

hanteren en een juiste, volledige en tijdige informatievoorziening aan de

Europese Commissie (Ministeries van EZ en LNV, 2002).

Het Agentschap SZW heeft in juni 2003 eveneens een «draaiboek

onregelmatigheden» opgesteld – in dit geval voor de programma’s ESF-3

en Equal. Het draaiboek is door het Ministerie van SZW goedgekeurd en

wordt alleen door het Agentschap SZW gebruikt.

In beide draaiboeken worden dezelfde definities en passages gehanteerd

als in Verordening (EG) nr. 2988/95 en Verordening (EG) nr. 1681/94.¹⁰⁰

Uit ons onderzoek is het volgende naar voren gekomen:

• • 

  Het Ministerie van EZ heeft geen centrale registratie van relevante besluiten en beschikkingen over interpretatie van EU-regelgeving opgezet.
• • 

  De communicatie met antifraudebureau OLAF over interpretatiekwesties verloopt moeizaam. Hierdoor blijft er voor de betrokken ministeries onduidelijkheid bestaan.
• • 

  Het Ministerie van EZ beschouwt een onregelmatigheid alleen meldenswaardig als de betreffende EFRO-gelden reeds besteed zijn. Alle fouten die worden ontdekt vóórdat een declaratie aan de Europese Commissie is verzonden en vóórdat definitieve betaling heeft plaatsgevonden, kunnen worden gecorrigeerd en hoeven volgens EZ niet te worden gemeld aan OLAF. SNN en Stimulus hebben deze interpretatie van het Ministerie van EZ overgenomen. Vanwege een gebrek aan eenduidige OLAF-instructies spreekt Stimulus van een «landelijk afwachtende houding» met betrekking tot onregelmatig-heidsmeldingen (Stimulus, 2005, p. 29).
• • 

  Het Agentschap SZW hanteert de gedragslijn dat alleen fouten die worden ontdekt tussen het moment van ontvangst van de eerste ingediende einddeclaratie van het project en het moment waarop de eindbeschikking van het project wordt opgesteld, als onregelmatigheid worden beschouwd. Volgens het Agentschap SZW kan er namelijk slechts sprake zijn van een onregelmatigheid als er een claim bij het Agentschap SZW ligt. Vóór die tijd is herstel dan wel correctie (door de aanvrager) van door het Agentschap SZW ontdekte fouten en verzuimen nog mogelijk.

Wij beschouwen een eerste voorschot aan een eindbegunstigde als een betaling. Vanaf dat moment kan de EU-begroting worden benadeeld. Melding zou derhalve al plaats moeten vinden zodra wordt ontdekt dat er fouten in de projectdeclaraties zitten, ook als die eventueel worden gecorrigeerd voordat de betalingsclaim bij de Commissie wordt ingediend.

De huidige gedragslijn bij de doelstelling 2-programma’s en de door het Agentschap SZW gekozen werkwijze zijn niet in overeenstemming met de definities van de Europese Verordeningen en met de eigen departementale draaiboeken. In beide gevallen wordt te laat gemeld. Een cruciaal verschil is echter dat het Agentschap SZW alle geconstateerde onregelmatigheden op het moment dat er een definitieve betalingsclaim ligt uiteindelijk wel meldt, terwijl de onregelmatigheden van de regio’s Noord en Zuid worden gecorrigeerd voor het tot een definitieve betaling komt, waardoor er in de praktijk vrijwel geen onregelmatigheden worden gemeld.

Ontdekking en registratie

• • 

  Ontdekking

Volgens het draaiboek onregelmatigheden van de Ministeries van EZ en van LNV kunnen onregelmatigheden worden ontdekt vanaf de toekenningsbeschikking tot en met indiening van de einddeclaratie, bijvoorbeeld tijdens controles van de voortgangsrapportages, voorschotverzoeken, tijdens projectbezoeken, bij 5%-controles en tijdens reviews door de auditdienst van het Ministerie van EZ. De specifiek in Nederland geldende eis dat projecten met subsidiabele kosten van € 25 000 of hoger hun einddeclaratie vergezeld dienen te laten gaan van een goedkeurende accountantsverklaring, kan ook leiden tot het ontdekken van onregelmatigheden (namelijk door de projectaccountant).

101

Het Ministerie van EZ zoekt zelf niet actief naar onregelmatigheden. SNN legt zelf projectbezoeken af of huurt hiervoor een «verificatieaccountant» in. De resultaten daarvan worden opgenomen in de projectdossiers. De projectbezoeken van Stimulus bestaan voornamelijk uit visuele inspectie. Het DG Regio heeft naar aanleiding van zijn auditbezoeken aangegeven de huidige invulling van dergelijke artikel 4-controles (zie § 16.4.2) onvoldoende te vinden. De controleurs van de Commissie hebben daarom aanbevolen de controles volledig in overeenstemming te brengen met artikel 4 van Verordening (EG) nr. 438/2001.

In de 5%-controles bij Noord-Nederland zijn enkele «fouten» aan het licht gekomen, waarover in samenvatting is gerapporteerd in het artikel 13-verslag over 2004. Daarbij gaat het om aanbestedingsfouten, declaratie van niet-subsidiabele kosten en declaratie van kosten die nog niet gemaakt zijn (SNN, 2005). Deze «fouten» zijn door SNN niet als onregelmatigheden aangemerkt en derhalve heeft geen melding plaatsgevonden. Voor de eerste drie door Zuid-Nederland gemelde onregelmatigheden geldt dat ze niet zijn ontdekt bij eigen controles, maar via de pers, de projectverantwoordelijke of via een ander kanaal.

Het Agentschap SZW besteedt veel aandacht aan het vinden van onregelmatigheden. Zo wordt de ingediende (concept)aanvraag door de afdeling Uitvoering gecontroleerd op onder meer niet-subsidiabele kosten en de wijze van aanbesteding. Gedurende de looptijd van een project beoordeelt deze afdeling de voortgangsrapportages en eventuele tweede voorschotaanvragen op signalen van onregelmatigheid en brengen de consultants van de afdeling een bezoek aan het project.

• • 

  Registratie

Bij zowel SNN als Stimulus worden eventuele onregelmatigheden op programmaniveau verzameld en vastgelegd. Hiervoor wordt een standaard handgeschreven artikel 3-formulier gebruikt.¹⁰¹ Dit wordt doorgestuurd naar de directie FEZ van het Ministerie van EZ. Dit ministerie werkt sinds 1 januari 2005 met het elektronische systeem AFIS van OLAF. De informatie op de formulieren van SNN en Stimulus wordt door het Ministerie van EZ overgezet in AFIS. Het ministerie kan aanvullingen in het systeem zetten.

Van de onregelmatigheden met een financieel belang van onder de € 4 000, die worden ontdekt na betaling, dient de beheersautoriteit een rapport met controlebevindingen op te maken, waarna de onregelmatigheid administratief wordt vastgelegd. Voor de onregelmatigheden van € 4 000 en hoger geldt een meldingsplicht. De Algemene Rekenkamer heeft niet kunnen constateren dat het Ministerie van EZ en de beheersautoriteit Stimulus over een actueel totaaloverzicht van geconstateerde en/of gemelde onregelmatigheden beschikken. Kopieën van de definitieve artikel 3-meldingen worden in een map bewaard.

Volgens het Agentschap SZW kan, zoals hiervoor al opgemerkt, een onregelmatigheid pas ná ontvangst van de einddeclaratie optreden. Daarom worden onder andere verzuimen, vergissingen, fouten van de aanvrager en opmerkingen in managementletters vóór het moment van ontvangst van de eerste ingediende einddeclaratie niet als onregelmatigheid beschouwd en ook niet als zodanig geregistreerd. Alle - ná ontvangst van de einddeclaratie - ontdekte onregelmatigheden worden De term «artikel 3-formulier» verwijst naar door het Agentschap SZW wel helder en inzichtelijk vastgelegd in onder

artikel 3 van Verordering (EG) nr. 1681/1994.         andere «invulformulieren OLAF-melding» en in totaaloverzichten.

Onderzoek en besluitvorming

Het eerste besluit over het al dan niet aanmerken van een geconstateerd probleem als een onregelmatigheid wordt genomen op programmaniveau. De uiteindelijke besluitvorming dient plaats te vinden door de beheersautoriteit. Hiertoe is echter bij Stimulus geen specifieke besluitvormingsprocedure vastgelegd in het handboek AO. Bij SNN wijkt de praktijk af van de AO-beschrijving.

De directie Arbeidsmarkt van het Ministerie van SZW is formeel verantwoordelijk voor de inhoud van de onregelmatigheidsmeldingen aan OLAF. De besluitvorming over onregelmatigheden heeft het Ministerie van SZW gemandateerd aan het Agentschap SZW. Binnen het Agentschap SZW vindt onderzoek naar onregelmatigheden hoofdzakelijk plaats door de afdelingen Uitvoering en Interne Controle/Operational Audit (IC/OA). Volgens het «draaiboek onregelmatigheden» dient de meldingen(lijst) voor verzending naar OLAF ter toetsing te worden voorgelegd aan de directie Arbeidsmarkt. Binnen één week dient de directie Arbeidsmarkt schriftelijk aan te geven of ze akkoord gaat met de meldingen. De directie Arbeidsmarkt voert geen inhoudelijke toetsing uit.

Uit ons onderzoek is het volgende naar voren gekomen:

• • 

  Bij Stimulus en SNN besluit in de praktijk het programmamanagement (na overleg met de controller) of een geconstateerd probleem dient te worden aangemerkt als onregelmatigheid.
• • 

  Tijdens controles op voortgangsrapportages ontdekt het programmamanagement van SNN geregeld potentiële onregelmatigheden. Een analyse of onderzoek van potentiële onregelmatigheden wordt niet uitgevoerd. Ook een analyse van (mogelijke) systeemfouten is bij SNN niet uitgevoerd. De enige onregelmatigheid die is gemeld betrof een faillissement. Alleen onregelmatigheden boven de grens van € 4 000 meldt SNN aan het Ministerie van EZ. Dit betekent dat ook meldingen van potentiële fraudegevallen of systematische fouten met een financieel belang van minder dan € 4 000 niet bij het ministerie terechtkomen.
• • 

  Ook bij Stimulus worden soms fouten en/of potentiële onregelmatigheden geconstateerd, die nooit gemeld worden of als zodanig worden geregistreerd. Na detectie overleggen de betrokkenen onderling over te nemen stappen. De voornaamste redenen om te besluiten potentiële onregelmatigheden en correcties niet te melden is de ermee gepaarde administratieve last, en de gedachte dat het melden van deze gevallen niet verplicht zou zijn.
• • 

  Bij het Agentschap SZW wordt de melding van onregelmatigheden uitgevoerd conform de opgestelde procedures. Sinds het derde kwartaal van 2004 betekent dit dat de directie Arbeidsmarkt door de stafmedewerker van de afdeling Uitvoering via de vier-, acht- en twaalfmaandsrapportages wordt geïnformeerd over de OLAF-meldin-gen. De inhoudelijke toetsing van onregelmatigheden gebeurt door de teamleiders van de afdeling Uitvoering van het Agentschap SZW (Agentschap SZW, 2003).

Wij hebben aanvullend onderzoek gedaan naar de inhoud van in totaal 36 dossiers (twaalf voor elk programma). Daarbij zijn we nagegaan of dossiers informatie bevatten over (door anderen ontdekte) fouten of problemen, hoe deze zijn geregistreerd en of ze, indien van toepassing, zijn gemeld als onregelmatigheden. Verder hebben we bekeken of de kwaliteitvan de projectdossiers in termen van toegankelijkheid en volledigheid in orde was.

Uit het aanvullende onderzoek kwam naar voren dat de dossiervorming in zijn algemeenheid goed was. Tegelijkertijd bleek echter een groot aantal dossiers bevindingen van programma- en projectaccountants te bevatten die wijzen op mogelijke onregelmatigheden. Hierover hebben wij zowel schriftelijk als mondeling gecommuniceerd met de betrokken beheers-autoriteiten. Overzicht 74 laat daarvan de resultaten zien.

Overzicht 74. Resultaten overleg met beheersautoriteiten over mogelijke onregelmatigheden

Programma

Aantal gecontroleerde dossiers

Aantal dossiers waarin (na                        Aantal dossiers waarvoor

ambtelijk overleg) mogelijk       beheersautoriteit heeft aangegeven

sprake is van één of meer              dat nog tot melding zal worden

onregelmatigheden.                                               overgegaan

Doelstelling 2 Noord-Nederland	12	8	Beheersautoriteit heeft nog niet aangegeven wat zij gaat doen.
Doelstelling 2 Zuid-Nederland	12	2	Beheersautoriteit heeft nog niet aangegeven wat zij gaat doen.
Doelstelling 3 ESF	12	5	4
Totaal	36	15	4

Bij de doelstelling 2-programma’s duidt ons aanvullende onderzoek op verschillende zwakke schakels:

• • 

  Op het niveau van projectaccountants worden relatief weinig problemen geconstateerd. Problemen komen pas aan het licht als een andere controleur (zoals de verificatieaccountant van SNN of het DG Regio bij Stimulus) een aantal projecten nog eens doorlicht.
• • 

  De geconstateerde problemen hebben vooral betrekking op fouten bij aanbesteden, niet-subsidiabele kosten en administratieve fouten. De werkwijze bij aanbesteden kan mogelijk worden aangemerkt als een systeemfout.
• • 

  Bij geconstateerde problemen worden vaak wel financiële correcties doorgevoerd, maar het daaraan voorafgaande probleem wordt vrijwel nooit gemeld als onregelmatigheid.

Bij de meeste voor het ESF-programma geconstateerde mogelijke onregelmatigheden bleek het overigens te gaan om relatief kleine administratieve onvolkomenheden die gemakkelijk kunnen worden gecorrigeerd.

Melding aan OLAF

Op grond van artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1681/94 dienen de lidstaten elk kwartaal onregelmatigheden van meer dan € 4 000 aan de Europese Commissie te melden. Sinds 1 januari 2005 voert de directie FEZ van het Ministerie van EZ de ontvangen gegevens rechtstreeks in het AFIS-systeem van OLAF in. Voorheen gebeurde dit met papieren versies van de artikel 3-formulieren die per post werden verzonden. Eenmaal ingevoerd in AFIS worden de onregelmatigheden niet standaard gecontroleerd door OLAF. Indien echter later blijkt dat gegevens ontbreken of onjuist zijn, is OLAF of het DG Regio niet in staat optimale totaaloverzichten uit te draaien die nodig kunnen zijn voor auditmissies.

Ook het Agentschap SZW maakt ten behoeve van melding aan OLAF gebruik van AFIS. Alle geconstateerde onregelmatigheden, dus ook die van minder dan € 4 000, worden jaarlijks (in vierde kwartaalrapportage) door het Agentschap SZW aan OLAF gemeld.

Afgezien van OLAF en de directie Arbeidsmarkt ontvangen geen andere actoren de kwartaalrapportages. Het DG Werkgelegenheid van de Europese Commissie kan de meldingen opvragen bij OLAF. Controleurs van dit DG kunnen bij controle in Nederland een uitdraai van de lijsten bij het Agentschap SZW opvragen.

In de periode 2000–2005 is er voor het doelstelling 2-programma NoordNederland één onregelmatigheid gemeld. Het doelstelling 2-programma Zuid-Nederland meldde drie onregelmatigheden. Bij beide programma’s ging het om faillissementen.

Vanuit het Ministerie van EZ is aangegeven dat men deze geringe aantallen niet opvallend vindt, omdat de systemen beter op orde zijn in vergelijking met de periode 1994–1999 en omdat er meer wordt gecontro-leerd.¹⁰²

Tot ultimo 2005 zijn voor het ESF-3-programma bij 86 projecten onregelmatigheden geconstateerd en gemeld. In het vierde kwartaal van 2003 werden de eerste (vijf) onregelmatigheidsmeldingen gedaan. Vanaf het vierde kwartaal 2003 heeft het Agentschap SZW ieder kwartaal onregel-matigheidsmeldingen gestuurd naar OLAF.

Overzicht 75. Aantal meldingen naar jaar (2000–2005)

Jaar van melding

Aantal meldingen

2000-2002 2003 2004 2005

0

5

42

40

Bron: overzichten Agentschap SZW

¹⁰²  In 2005 heeft het DG Regio het programma Zuid-Nederland aan een controlebezoek onderworpen. Daarbij zijn onder meer acht projectdossiers doorgelicht. Eén van de voorlopige bevindingen was dat een belangrijk deel van de door de eindbegunstigden gedeclareerde uitgaven niet subsidiabel bleek te zijn. Het betrof acht fouten (in ieder onderzocht project één), die nog niet waren gecorrigeerd en gemeld. In het eerste kwartaal van 2006 heeft Stimulus PM, namens de provincie Noord-Brabant, formeel gereageerd op de bevindingen van het DG Regio. Zowel Stimulus als het Ministerie van EZ hebben aangegeven het niet eens te zijn met de conclusies van het DG Regio en menen dat het fouten-percentage lager kan uitvallen. Stimulus heeft wel de acht fouten als onregelmatigheden doorgestuurd naar het Ministerie van EZ. Het betreft vier meldingen uit Noord-Brabant, twee uit Zeeland en twee uit Limburg.

¹⁰³  De term «artikel 5-melding» verwijst naar artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1681/1994.

Wij hebben de in 2005 aan OLAF gedane meldingen van onregelmatigheden op basis van de «invulformulieren OLAF-melding» geanalyseerd naar soort onregelmatigheid. Hieruit blijkt dat het gros van de geconstateerde onregelmatigheden wordt gevormd door:

• • 

  het opgeven van niet-subsidiable uitgaven (23);
• • 

  het ontbreken van bescheiden of onvolledige bescheiden (10);
• • 

  het overtreden van de openbare aanbestedingsregels (8).

Het totaal aantal onregelmatigheden bij deze meldingen bedraagt 47. Bij een aantal meldingen betrof het namelijk verschillende (soorten) onregelmatigheden tegelijkertijd. Alle gemelde onregelmatigheden zijn ontdekt na ontvangst en controle van de eerst ingediende einddeclaratie.

Vervolgmaatregelen

Over de voortgang van procedures (terugvordering van ten onrechte uitbetaalde bedragen, administratiefrechtelijke en/of strafrechtelijke procedures) die zijn ingesteld naar aanleiding van de artikel 3-meldingen moet worden gecorrespondeerd met OLAF. Dit gebeurt door middel van zogenaamde artikel 5-meldingen.¹⁰³ De instructies voor de artikel 5-meldingen liggen vast in het draaiboek onregelmatigheden van de Ministeries van EZ en van LNV.

De enige gemelde onregelmatigheid door SNN betreft een faillissement. Daarover is (nog) geen artikel 5-rapport opgestuurd. Vanuit SNN is aangegeven dat het maanden tot jaren kan duren voordat de curator eventueel van zich laat horen.

Om dezelfde reden hebben de deelregio’s van Zuid-Nederland (nog) geen artikel 5-meldingen opgesteld en doorgestuurd naar het Ministerie van EZ. Er hebben volgens de autoriteiten geen meldenswaardige nieuwe ontwikkelingen plaatsgevonden bij de drie faillissementen. Bij geen van deze faillissementen gaan de autoriteiten uit van opzet of frauduleuze handelingen. Stimulus heeft nog geen aanleiding gezien om een onderzoek te starten.¹⁰⁴

Het Agentschap SZW heeft eveneens nog geen artikel 5-voortgangs-melding hoeven te doen. Voor één gemelde onregelmatigheid heeft het agentschap recentelijk een invorderings/terugbetalingsprocedure opgestart. Dit kan leiden tot een artikel 5-voortgangsmelding aan OLAF.

Corrigerende maatregelen

Als er onregelmatigheden zijn geconstateerd en gemeld, moet de beheersautoriteit corrigerende maatregelen nemen. Deze kunnen bestaan uit financiële correcties, maar ook uit administratieve sancties. De ministeries worden pas bij financiële correcties betrokken op het moment dat de correcties (ook) betrekking hebben op de door hen verstrekte cofinanciering. SNN en Stimulus hebben in de structuurfondsenperiode 2000-2006 geen corrigerende maatregelen genomen. Het is ook niet voorgekomen dat de Europese Commissie aanvullende maatregelen heeft genomen.

Bij het Agentschap SZW is voor de periode van 2000 tot januari 2006 in vier gevallen sprake geweest van terugvordering van een zogenaamde onverschuldigde betaling. In alle gevallen heeft terugbetaling door de aanvrager plaatsgevonden vóórdat een artikel 3-melding naar OLAF was verzonden.

Conclusie

Uit het onderzoek dat wij hebben uitgevoerd bij twee van de zes doelstelling 2-EFRO-programma’s en het doelstelling 3-ESF-programma blijkt onder andere het volgende:

• • 

  De ESF- en EFRO-programma’s gaan verschillend om met detectie en melding van onregelmatigheden. De activiteiten voor ESF bieden meer zekerheid dat problemen worden gevonden en gemeld.
• • 

  Veel fouten en tekortkomingen worden niet als onregelmatigheden gemeld aan «Brussel». Dit geldt vooral voor fouten en tekortkomingen die betrekking hebben op de wijze van aanbesteden en niet-subsidia-bele kosten.
• • 

  Programma-accountants treffen vaak nog fouten aan in projecten die bij afsluiting wel een goedkeurende accountantsverklaring hebben gekregen van de projectaccountant.

17.5 Intern beleid van de Europese Commissie

¹⁰⁴ De curator van één van de failliete subsidieontvangers heeft echter van begin af aan wel vermoedens van fraude geuit en werd daarin deze zomer in het gelijk gesteld door de rechter. De bestuurder van de failliete onderneming is tegen de uitspraak in hoger beroep gegaan.

Zoals opgemerkt in hoofdstuk 16 wordt het interne EU-beleid dat in de lidstaten vormkrijgt, uitgevoerd door de Europese Commissie zelf. Er is in Nederland weinig informatie beschikbaar over de rechtmatigheid van de bestedingen van de Europese subsidies voor het interne beleid van de EU. Ook bij de Europese Commissie is hierover weinig of geen (openbare) informatie op het niveau van lidstaten voorhanden. Hieronder vermelden we alleen de intern-beleidsprogramma’s waarover voor de periode 2003–2005 wél rechtmatigheidsinformatie aanwezig was bij de Nederlandse ministeries. In de Europese documenten die wij hebben bestudeerd, hebben wij geen informatie over onregelmatigheden in Nederland aangetroffen.

17.5.1 TEN-transport

Volgens opgave van het Ministerie van VenW zijn in 2005 geen onregelmatigheden geconstateerd op het gebied van TEN-t. Ook zijn er in 2005 geen financiële correcties opgelegd.

In 2004 werden nog drie correcties uitgevoerd, met een totaal financieel belang van ruim € 5 miljoen. Het betrof projecten die betrekking hadden op de HSL-Oost, HSL-Zuid en de Luchtverkeersleiding. In het EU-trendrap-port 2006 hebben we gemeld dat twee van de drie correcties eind 2004 nog niet waren afgerond. Volgens informatie van het Ministerie van VenW was dat eind 2005 wel het geval.

Overzicht 76. Onregelmatigheden en financiële correcties intern beleid, TEN-transport

TEN-transport

2003

2004

2005

Aantal onregelmatigheden Financieel belang onregelmatigheden Waarde financiële correcties

onbekend	onbekend	0
onbekend	onbekend	0
onbekend	5 179 530	0

Bron: Ministerie van VenW

17.5.2 Leonardo da Vinci-programma

In de voorgaande jaren is alleen in 2003 een onregelmatigheid gemeld bij een onderwijsinstelling uit de aanvraagronde 2001 «mobiliteit». Het ging om een dubbele declaratie van € 10 411. Onbekend is of de Europese Commissie financiële correcties heeft doorgevoerd.

Overzicht 77. Onregelmatigheden en financiële correcties intern beleid, Leonardo da Vinci

Leonardo da Vinci

2003

2004

2005

Aantal onregelmatigheden Financieel belang onregelmatigheden Waarde financiële correcties

1	0	Onbekend
10 411	0	Onbekend
onbekend	onbekend	Onbekend

Bron: Ministerie van OCW

Uit het bovenstaande blijkt dat er op dit niveau er weinig zicht is op de rechtmatigheid van de bestedingen van intern-beleidgelden in Nederland.

18 DOELTREFFENDHEID EU-BELEID IN NEDERLAND

In het vorige EU-trendrapport hebben we de tussentijdse evaluaties onderzocht van de programma’s die in Nederland worden uitgevoerd in het kader van het Europese structuurbeleid.¹⁰⁵ In dit hoofdstuk belichten we de actualisering van deze tussentijdse evaluaties (in EU-jargon: de «updates van de midtermevaluaties») van de structuurfondsprogram-ma’s.¹⁰⁶ De evaluaties vormen een verantwoording aan de Europese Commissie; navraag bij de Commissie leert dat deze geen formele reactie heeft gegeven op de ontvangen stukken.¹⁰⁷

We hebben de evaluaties beoordeeld op de volgende drie elementen:

• 1. 

  Meetbaarheid van de doelen Bekeken wordt of de conclusies van het vorige EU-trendrapport nog steeds gelden. Hier worden alleen de eventuele wijzigingen in doelen betrokken.
• 2. 

  Realisatie van de doelen De vraag hierbij is in hoeverre de operationele programmadoelen (de «maatregelen») zijn behaald. De realisatie van elke maatregel is gescoord op een schaal van 0 tot 10. Nadrukkelijk is ook gekeken naar de mate waarin de gepresenteerde informatie daadwerkelijk iets zegt over de doelen. Als bijvoorbeeld geen relevante indicatoren zijn geformuleerd, is de score «onbekend» aangegeven. De «onbekende» scores zijn in de kwantitatieve analyse van de doelrealisatie (uiteraard) buiten beschouwing gelaten. Dit betekent dat we dus niet blindelings zijn afgegaan op de conclusies over de doelrealisatie in de updates.
• 3. 

  Verhouding tussenEuropese programma’s en Nederlands beleid Bij dit derde element is de vraag in hoeverre de updates aandacht besteden aan nationaal beleid dat (inhoudelijk, geografisch) verband houdt met het programma. Daarnaast zijn we ook nagegaan in hoeverre vanuit het Rijk aandacht aan de programma’s wordt geschonken in de departementale begrotingen voor 2006 en de departementale jaarverslagen over 2005. Het belang van deze derde vraag is nagaan of er aandacht is voor coördinatie van beleid en middelen tussen EU beleid en nationaal beleid. Indien hier aandacht voor is kan dat de doeltreffendheid van het beleid vergroten. Zo niet, dan bestaat het risico van tegenstrijdig beleid of van overlap, hetgeen de doeltreffendheid en doelmatigheid niet bevordert.

Na een beschrijving van de aanpak van ons onderzoek (§ 18.1) behandelen we de meetbaarheid in § 18.2; de doelrealisatie in § 18.3 en 18.4; en de verhouding nationaal – EU in § 18.5.

¹⁰⁵  Zie EU-trendrapport2006 (Algemene Rekenkamer, 2006a), hoofdstuk 18.

¹⁰⁶  Een overzicht van de geanalyseerde evaluaties is opgenomen in bijlage 9. Het gemeenschappelijk landbouwbeleid blijft hier buiten beschouwing omdat hierover geen recente evaluaties met betrekking tot Nederland zijn verschenen.

¹⁰⁷  De actualiseringen zijn besproken in het comité van toezicht van elk programma, waarin de Europese Commissie zitting heeft.

¹⁰⁸  Alleen Urban II is niet meegenomen vanwege de relatief geringe financiële omvang. De vier Leader+-programma’s worden in dit hoofdstuk als één programma beschouwd.

18.1 Onderzoeksaanpak

18.1.1 Onderzoeksobject

Onze analyse betreft de «updates» van de eerder uitgevoerde midterme-valuaties. Deze updates vormen op basis van artikel 42, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1260/1999 een verplichte rapportage aan de Europese Commissie over de voortgang van de structuurfondsprogramma’s. De in Nederland uitgevoerde programma’s in het kader van de «doelstellingen» zijn allemaal meegenomen: Flevoland (doelstelling 1); Stedelijke Gebieden Nederland en Noord-, Oost- en Zuid-Nederland (doelstelling 2); en ESF3 (doelstelling 3). Verder hebben we de meeste programma’s in het kader van de communautaire initiatieven in het onderzoek betrokken: Equal, Leader+ en een aantal Interreg-programma’s.¹⁰⁸ In financiële

termen bestrijken de onderzochte programma’s ongeveer 99% van de Europese structuurfondsgelden in Nederland. Daarbij zijn de grensoverschrijdende programma’s (Interreg) niet meegeteld, omdat daar de lidstaatverdeling niet vastligt. Uit Interreg IIIA hebben we twee evaluaties onderzocht: Euregio Maas-Rijn en EUREGIO.¹⁰⁹ Van Interreg IIIB is het programma Noordwest-Europa bekeken. De evaluatie van Interreg IIIC West is niet meegenomen omdat deze een EU-brede scope heeft, waardoor het niet past in dit hoofdstuk over EU-beleid in Nederland.¹¹⁰

18.1.2 Definities

De centrale begrippen in dit hoofdstuk worden hier toegelicht:

Term

Omschrijving

Prioriteit*

Maatregel

Indicator

Streefwaarde

Midtermevaluatie (MTE)

Update

Algemeen doel van een structuurfondsprogramma (3 of 4 per

programma)

Specifieker operationeel doel van een programma (doorgaans 2 tot

5 per prioriteit)

Variabele die informatie geeft over het bereiken van een

programmadoel in termen van prestaties of maatschappelijke

effecten.

De waarde (meestal een getal) die aan een indicator is gekoppeld en

de beoogde realisatie weergeeft, waartegen de feitelijke realisatie

kan worden afgezet.

Evaluatie tijdens de looptijd van een structuurfondsprogramma;

uiterlijk eind 2003 aan de Commissie toe te zenden.

Actualisering van de midtermevaluatie; uiterlijk eind 2005 aan de

Commissie toe te zenden.**

Ook «prioritair zwaartepunt» genoemd (Verordening (EG) nr. 1260/1999, artikel 9 sub h). Soms aangeduid als «final evaluation». Dit is enigszins misleidend omdat de programma’s nog niet waren afgerond ten tijde van de actualisering. De update kan ook aanvullend zijn op de MTE en ingaan op aspecten die de MTE niet behandelde.

18.1.3 Vergelijking doelrealisatie update ten opzichte van midtermevaluatie

Aanvankelijk was het de bedoeling om de doelrealisatie uit de updates te vergelijken met die uit de midtermevaluaties (MTE’s). Zo’n vergelijking is echter niet goed mogelijk, doordat er tussen 2003 en 2006 veranderingen in de programma’s en in de evaluaties zijn aangebracht.

¹⁰⁹  Dit is een programma dat bestaat uit drie regio’s te weten EUREGIO (de Nederlands-Duitse grensregio ter hoogte van Overijssel en de Achterhoek), Euregio Rijn-Waal en Euregio Rijn-Maas-Noord, met een gezamenlijke update.

¹¹⁰  Nederland neemt deel in Interreg IIIC West. De evaluatie had echter ook betrekking op de andere drie Interreg IIIC-programma’s zonder Nederlandse betrokkenheid.

Veranderingen in de streefwaarden

Vrijwel alle programma’s hebben, met goedkeuring van de Europese Commissie, de afgelopen jaren de financiële middelen anders verdeeld tussen de diverse programmadoelen dan oorspronkelijk gepland. Dit had veelal ook gevolgen voor de streefwaarden, die naar rato werden bijgesteld. Een voorwaarde voor vergelijking is dat de maatstaf waartegen de realisatie wordt afgezet constant is. Als de streefwaarden worden verlaagd, neemt de realisatie (procentueel) automatisch toe zonder dat daar noodzakelijkerwijs een toename in feitelijke realisatie aan is verbonden. Eenzelfde redenering geldt bij verhoging van de streefwaarden. Vergelijking is daardoor weinig zinvol. De reden voor de verschuivingen van budgetten tussen de doelen is vooral om te voorkomen dat subsidiegelden «op de plank» blijven liggen. Subsidies van een jaarbudget die niet binnen twee jaar na afloop (N+2) zijn besteed, komen namelijk automatisch te vervallen. De meeste programma’s zetten dan ook extra geld in op de onderdelen van een programma met een succesvolle financiële voortgang. Bij de onderdelen waar minder subsidies dan

verwacht worden aangevraagd en besteed, worden de budgetten verkleind en de ambities (streefwaarden) verlaagd.

Veranderingen in de evaluatieaanpak

Om tot vergelijkingen tussen de updates en de MTE’s te komen, moeten beide evaluaties op een vergelijkbare wijze zijn uitgevoerd. In veel updates is echter niet duidelijk weergegeven hoe de evaluatie tot stand is gekomen (bijvoorbeeld welke methoden zijn gehanteerd). Positieve voorbeelden zijn de evaluaties van ESF3 en Noord-Nederland, waarin de onderzoeksaanpak wél goed wordt toegelicht. Eén programma (Stedelijke Gebieden Nederland) heeft de update toegespitst op een aantal «kernindicatoren» op het niveau van de algemene programmadoelen (prioriteiten). De Commissie biedt hier overigens ook ruimte toe in haar voorschriften (Europese Commissie, ongedateerd). Het compliceert echter wel de vergelijkbaarheid. Overigens is het ons opgevallen dat een aantal updates door het management van het programma (de beheersautoriteit) zelf zijn uitgevoerd, terwijl de MTE’s zonder uitzondering door externe bureaus waren

uitgevoerd.¹¹¹

18.1.4 Betrouwbaarheid van de informatie

Met «betrouwbaarheid» wordt bedoeld de juistheid en volledigheid van de informatie uit de evaluaties. Dit aspect hebben wij niet systematisch onderzocht, dus een algemeen oordeel hierover is op basis van het uitgevoerde onderzoek niet mogelijk. Niettemin plaatsen wij vraagtekens bij de betrouwbaarheid van de evaluatiegegevens.

Ten eerste is de betrouwbaarheid van de informatie over de realisatie in de meeste evaluaties geen (zichtbaar) aandachtspunt. Veel updates gaan uit van monitorgegevens uit een voortgangssysteem; uit de meeste evaluaties is niet op te maken of deze monitorinformatie is gecheckt op betrouwbaarheid. In de updates van Flevoland en Oost-Nederland, uitgevoerd door het programma zelf, is het monitorsysteem de enige bron van informatie; dit is in andere evaluaties (uitgevoerd door externe bureaus) soms ook het geval (bijvoorbeeld Zuid-Nederland).

¹¹¹ De updates van drie van de zes doelstellingsprogramma’s – Flevoland, Oost-Nederland en Stedelijke Gebieden Nederland – zijn door het programmamanagement zelf opgesteld. De regels van de Commissie bieden hier de mogelijkheid toe.

Ten tweede wordt de voortgangsinformatie over prestaties en resultaten doorgaans door de projectuitvoerders/subsidieaanvragers zelf aangeleverd en deze laatsten kunnen er belang bij hebben de realisatie positief in te schatten. Ook kunnen tussen projectuitvoerders interpretatieverschillen voorkomen. Het valt op dat de doelrealisatie van enkele updates (ESF3, Interreg IIIB Noordwest Europa) deels is verkregen door middel van interviews en/of schriftelijke enquêtes onder projectuitvoerders, die zelf de resultaten van hun projecten en deelnemers moesten evalueren. De projectuitvoerders blijken echter niet altijd de relevante informatie over prestaties en effecten te registreren. Zo houdt in het Equal-programma 40% van de projectuitvoerders niet bij of deelnemers het project (bijvoorbeeld een cursus) afmaken of baat hebben gehad bij het project, terwijl een nog hoger aandeel (60%) niet registreert wat er met deelnemers gebeurt na afronding van het project (SEOR, 2005).

18.2 Meetbaarheid doelen

De structuurfondsen financieren meerjarenprogramma’s voor de periode 2000 tot en met 2006. De besteding en uitvoering van de projecten loopt door tot en met 2008. In beginsel zijn de vooraf vastgestelde doelen voor

de hele periode geldig. De doelen zijn in het vorige EU-trendrapport beoordeeld. Daarin is aangegeven dat de meetbaarheid bij de structuurfondsen beter is dan in andere EU-programma’s, zoals in het kader van het interne beleid van de Unie (onder andere op het gebied van milieu, onderwijs en transport). Het is positief dat in de structuurfondsprogramma’s zowel algemene doelen (prioriteiten) als onderliggende concretere doelen (maatregelen) worden geformuleerd en dat deze vrijwel altijd worden uitgedrukt in een aantal indicatoren met kwantitatieve streefwaarden, voorzien van een tijdshorizon. Wel concludeerden wij in het vorige EU-trendrapport dat het nogal eens lastig is om een duidelijke relatie te leggen tussen meetbare indicatoren en de relevantie van deze indicatoren voor het achterliggende doel.

De vraag is nu of de conclusies van het EU-trendrapport 2006 op basis van de MTE’s nog steeds gelden op basis van de updates. Daarvoor moet worden bepaald in welke mate de doelen zijn veranderd sinds de tussentijdse evaluaties van eind 2003. Uit onze analyse van de updates blijkt dat de doelen van de programma’s in beperkte mate zijn aangepast.

• • 

  Zo zijn in het ESF3-programma de doelgroepen uitgebreid alsmede de voor subsidie in aanmerking komende activiteiten. De gevolgen voor de meetbaarheid van de doelstellingen (doelformulering) zijn niet groot; het is met name een uitbreiding van de kring van mogelijke aanvragers en uitvoerders. Deze verandering was ingegeven door de veranderde conjunctuur en de achterblijvende benutting met als gevolg onderuitputting van de budgetten (Regioplan, 2005).
• • 

  In een aantal programma’s zijn de indicatoren deels veranderd in vergelijking met de MTE. Zo vormt bijvoorbeeld in Euregio Maas-Rijn de nieuwe indicatorenset een lichte verbetering door toevoeging van enkele relevante indicatoren en - in een aantal gevallen - aanpassing naar meer realistische streefwaarden. In het programma Noord-Nederland is een nieuwe maatregel toegevoegd en zijn andere herschikt. Ook in het visserijprogramma FIOV zijn veranderingen doorgevoerd in benaming en ordening van de doelen en in de streefwaarden. In Flevoland is een maatregel geschrapt en het bijhorende budget naar andere doelen overgeheveld.
• • 

  In veel programma’s zijn streefwaarden aangepast vanwege overheveling van budgetten binnen programma’s (zie § 18.1.3); dit heeft geen gevolg voor de kwaliteit van de doelen als zodanig. Wel is het realiteitsgehalte van de streefwaarden soms problematisch. In een aantal programma’s zijn dermate lage initiële streefwaarden opgenomen dat de realisatie met meer dan duizend procent de planning overstijgt (Euregio Maas-Rijn, Leader+, Zuid-Nederland). Dit is geen geschikte maatstaf voor doelbereiking. In Zuid-Nederland is de aanbeveling uit de MTE om een aantal indicatoren en streefwaarden aan te passen niet opgevolgd.

Veranderingen in de programma’s vinden plaats na overleg met en goedkeuring door de Commissie.

Interreg IIIB Noordwest Europa

Het Interreg IIIB-programma Noordwest-Europa is in het vorige EU-trendrapport niet bekeken, dus de conclusies van vorig jaar slaan niet op dit programma. Onze algehele conclusie over de doelformulering is dat deze erg breed en weinig specifiek is. Dit geldt ook voor de indicatoren die aan de doelen zijn gekoppeld, waardoor uitspraken doen over doelrealisatie niet goed mogelijk is (zie § 18.3). De doelen zijn van een grote algemeenheid waardoor ze niet goed te evalueren zijn. Ter illustratie: onder de

prioriteit Regions and Cities is als onderliggend doel opgenomen More attractive metropolitan areas in the global and European context . Wat nu precies wordt verstaan onder een attractiever stedelijk gebied, en voor wie dit gebied dan aantrekkelijker moet worden, blijft onduidelijk. Een tweede doelstelling binnen dezelfde prioriteit is nog algemener geformuleerd: Coherent and polycentric pattern of complementary cities, towns and rural areas, coastal and peripheral areas .

De Europese Rekenkamer kwam in 2004 eveneens tot het oordeel dat de Interreg-programma’s geen concrete doelstellingen hebben. De Europese Rekenkamer concludeert dat daardoor «de geboekte voortgang bijzonder moeilijk meetbaar wordt» (Europese Rekenkamer, 2004b).

De bovengenoemde veranderingen in de structuurfondsprogramma’s zijn, met uitzondering van het programma Noordwest Europa, niet van invloed op de algemene conclusie over de meetbaarheid van de programmadoelen, zoals weergegeven in het vorige EU-trendrapport en verkort herhaald aan het begin van deze paragraaf.

18.3 Kwaliteit van de informatie over doelrealisatie

Volgens de Europese Commissie is de analyse van «outputs and results achieved to date (...) the core element of the update» (Europese Commissie, ongedateerd, § 4.2). In § 18.2 is aangegeven dat het positief is dat er (doorgaans) indicatoren met kwantitatieve streefwaarden zijn opgesteld. Bij de analyse van de updates in dit hoofdstuk hebben wij ook gekeken naar de kwaliteit van de indicatoren en het verband tussen indicatoren en doelen zodat uitspraken over doelrealisatie kunnen worden gedaan.

18.3.1 Algemeen overzicht informatie over doelrealisatie

Overzicht 78 geeft een beeld van de mate waarin informatie over doelrealisatie is opgenomen in de updates. Als bij een doel geen relevante informatie over de feitelijke doelrealisatie was opgenomen, is de score «onbekend» ingevuld. De oorzaken worden toegelicht in § 18.3.3. De doelen zijn op het niveau van de maatregelen bekeken, tenzij anders aangegeven.

Positief scoren de programma’s Stedelijke Gebieden Nederland en het EUREGIO-programma. Op alle doelen kenden deze programma’s geschikte informatie over de doelrealisatie. Van vijf van de twaalf programma’s kan daarentegen geen uitspraak over de doelbereiking worden gedaan.

De totaalscore in het overzicht laat zien dat van ongeveer de helft van de doelen iets kan worden gezegd over de mate waarin ze zijn gehaald. Om uiteenlopende redenen (zie § 18.3.3) is voor de andere helft van de doelen de score niet op te maken uit de updates. De scores op de mate van doelbereiking komen in § 18.4 aan de orde.

Overzicht 78. Aanwezigheid informatie over doelrealisatie (aantal en percentage)

Programma	# Doelen	Informatie	over doel-	Doelen	waarvan doel-
	(maatregelen)		realisatie	realisatie onbekend
		#%		#	%
Flevoland	25	17	68%	8	32%
Noord	7	0	0%	7	100%
Oost	8	0	0%	8	100%
Zuid	9	8	89%	1	11%
Steden*	3	3	100%	0	0%
ESF-3	8	5	63%	3	37%
FIOV	11	8	73%	3	27%
Equal	9	0	0%	9	100%
Leader+**	7	0	0%	7	100%
Euregio
Maas-Rijn	12	6	50%	6	50%
EUREGIO***	10	10	100%	0	0%
Noordwest
Europa	10	0	0%	10	100%
TOTAAL119		57	48%	62	52%

De evaluatie van Stedelijke Gebieden Nederland geeft alleen informatie op het niveau van de algemene prioriteiten; niet op het niveau van de operationele maatregelen. Leader+ bestaat uit vier deelprogramma’s die in dit hoofdstuk als een programma worden beschouwd. De doelen van de deelprogramma’s zijn identiek.

Gemeenschappelijke evaluatie voor drie euregio’s met Nederlandse betrokkenheid: EUREGIO, Euregio Rijn-Waal en Euregio Rijn-Maas-Noord.

18.3.2 Voorbeelden van indicatoren

Aantal deelnemers

De indicator «aantal deelnemers» aan cursussen en re-integratietrajecten (ESF3 en Equal) geeft een indruk van de geleverde prestaties. Het is een indicatie van het aantal mensen dat kennis en vaardigheden wordt bijgebracht. Volgens ons zou het beter zijn als ook informatie over de uitval wordt verwerkt. Daarnaast zou het ook goed zijn als op deelnemersniveau effecten bekend zijn zoals een baan of diploma, afgezet tegen de streefwaarden. Bij ESF3 zijn alleen van de prestaties streefwaarden opgenomen in het enkelvoudig programmeringsdocument. De resultaat-en impactindicatoren zijn bij de start van het programma niet gekwantificeerd en daardoor zijn er geen streefcijfers waarmee vergeleken kan worden tussen beoogd en gerealiseerd.

Werkgelegenheid

Werkgelegenheid is een veelgebruikte effect- en prestatie-indicator, die ook door de Europese Commissie als een belangrijke indicator wordt gezien in het Europese cohesiebeleid. Soms is de indicator niet relevant maar vaak ook wel – dit hangt af van het doel. In een update wordt een inschatting gedaan van de netto-effecten van het programma (NoordNederland). Dit is op zichzelf positief en zou navolging verdienen in de overige programma’s. Echter, dan moet wel van realisatiecijfers worden uitgegaan. Zoals aangegeven in § 18.3.3 is de inschatting in Noord-Nederland gebaseerd op informatie over verwachte in plaats van gerealiseerde effecten. De andere programma’s gaan uit van bruto-effecten. Dat wil zeggen dat de causale relatie tussen het programma en het effect niet wordt gelegd.

18.3.3 Oorzaken gebrekkige informatie over doelrealisatie

Overzicht 79 geeft inzicht in de oorzaken van het feit dat naar ons oordeel voor een aantal doelen geen uitspraak kon worden gedaan over de mate waarin ze zijn gehaald. De score in het overzicht geeft het aantal doelen aan dat niet kon worden gescoord om een van de aangegeven oorzaken. Wij hebben de volgende normen gehanteerd:

• • 

  de indicator zegt iets over prestaties of effecten;
• • 

  de indicator is specifiek, dat wil zeggen geeft een concrete formulering wat de prestatie of het effect is;
• • 

  er is een logisch verband tussen prestaties / effecten en het doel;
• • 

  de doelrealisatie is gebaseerd op gegevens over de feitelijke realisatie.

Een doel kan meermaals zijn gescoord (bijvoorbeeld Euregio Maas-Rijn). Totaalscores per oorzaak geven enigszins een indicatie van de mate waarin deze zich voordoen.

Overzicht 79. Oorzaken van onbekende doelrealisatie (n = 62)

Geen gegevens

over feitelijke

realisatie

Geen logisch verband doel-indicator

Indicator te vaag Geen indicator/geen streefwaarde

Input- in plaats van output-informatie

Flevoland

Noord

Oost

Zuid

Steden

ESF-3

FIOV

Equal

Leader+

Euregio Maas-Rijn

EUREGIO

Noordwest Europa

• - 

  3                                       -                                       2 7---8---
• - 

  -                                       1                                        2

10

TOTAAL15

16

12

13

12

Hieronder geven we per oorzaak een toelichting met enkele voorbeelden.

Geen gegevens over feitelijke realisatie

De programma’s Oost-Nederland en Noord-Nederland hebben de evaluaties geheel gebaseerd op een prognose van de realisatie, te weten op basis van goedgekeurde projectaanvragen («gecommitteerde projecten»). Dat wil zeggen dat de cijfers een indicatie geven van de mogelijke of verwachte realisatie – hetgeen waardevolle managementinformatie kan zijn – maar niet van de feitelijke realisatie van de gestelde doelen. Dit laatste is nu juist de kernfunctie van de updates. Verder is niet zeker hoe realistisch de verwachtingen zijn. Zoals hierboven aangegeven worden in een aantal programma’s de beoogde prestaties en effecten van projecten in de projectaanvragen overschat («overcommittering»). Het is dus de vraag in hoeverre de prognoses werkelijkheid zullen worden.

Geen verband tussen doel en indicator

In Leader+ is geen relatie gelegd tussen de doelen en de indicatoren, hetgeen de evaluator ook aangeeft. De gepresenteerde scores hangen samen met niet nader toegelichte «thema’s» die niet zijn verbonden met de doelen. Uit de updates van Leader+ blijkt derhalve niet of, en zo ja in hoeverre, de doelen worden gehaald. De evaluator doet de aanbeveling

3

9

7

6

6

een relatie te leggen tussen de prioriteiten, maatregelen en indicatoren (Bent, 2005).

Geen logisch verband tussen doel en indicator

In een aantal programma’s is het gebrek aan een logisch verband tussen doel en indicator een belemmering om te komen tot uitspraken over doelrealisatie. Het gaat hier steeds om de vraag: zegt de score op een bepaalde indicator iets over de mate waarin het doel bereikt is? Wij hebben hier alleen «onbekend» gescoord als er geen logische relatie was; bij twijfel is de score toch meegenomen.

De indicator «aantal instellingen/netwerken dat direct aan het project deelneemt» (Euregio Maas-Rijn) heeft geen logisch verband met de doelen «verbeteren werkomgeving» of «bevorderen nieuwe en vernieuwende bedrijvigheid»: het feit dat veel bedrijven deelnemen zegt nog niets over (verbeteringen in) de werkomgeving of de mobiliteit. Daarnaast is het een dubbelzinnige indicator die verschillende grootheden – bedrijven en netwerken – optelt.

De indicator «werkgelegenheid» ontbeert een logisch verband met de maatregel «versterking karakter landelijk gebied» (Flevoland). Is het «karakter versterkt» van het landelijk gebied als de werkgelegenheid toeneemt? De doelformulering is bovendien vaag: het blijft onduidelijk in de evaluatie wat nu precies wordt beoogd met de maatregel.

Te vage indicator

Een indicator zoals «aantal voorzieningen» (Flevoland, Noord-Nederland) is niet specifiek genoeg. Deze wijst er weliswaar op dat er «iets» gerealiseerd is maar geeft geen inzicht in de aard en omvang van de prestatie. Zo is in het programma Noord-Nederland de target van het aantal toeristische voorzieningen niet gehaald omdat in plaats van veel «kleinere», er een minder groot aantal «grote» voorzieningen is gerealiseerd (Ecorys, 2005, p. 29). Zo lijkt het dan dat de doelstelling (versterking toeristische infrastructuur) niet is gehaald maar misschien dragen de «grote» voorzieningen wel meer bij aan het doel dan een groter aantal kleinere. Op basis van deze indicator blijft onbekend of het doel is gehaald.

De indicator «aantal ondernemers dat financiële bijstand ontvangt» wordt in één programma (Zuid-Nederland) bij verschillende maatregelen genoemd, bijvoorbeeld bij het doel «versterking concurrentiepositie van het bedrijfsleven». De indicator zegt echter niets over de aard en omvang: hoe groot is de bijstand per ondernemer, en waaraan wordt deze besteed? Dit blijkt niet uit de indicatoren.

¹¹² De evaluatie geeft general output indicators, specific output indicators en results indicators. De laatste zijn voornamelijk kwalitatief. Elders wordt echter een andere indeling gehanteerd: in § 3.2.3 van de evaluatie wordt vermeld dat het programma-complement onderscheid maakt tussen indicatoren op drie niveaus: outputs (voor operationele doelen); results (voor specifieke doelen) en impacts (voor algemene doelen van het NoordwestEuropa-programma).

Bij één van de ESF3-doelen zijn de indicatoren het percentage projecten met als uitkomst een «bruikbare oplossing» en «de signalering van een relevant knelpunt». Dit zijn erg vage indicatoren (wanneer is iets relevant of bruikbaar). Overigens zegt een percentage alleen nog niet veel: als één project succesvol wordt uitgevoerd is de score al 100%. Het programma Noordwest-Europa kent zeer vage doelen, zoals aangegeven in § 18.2. Zelfs met een goede indicatorenset zou het niet goed mogelijk zijn een uitspraak over de doelrealisatie te doen. Het programma kent een groot aantal – 317 – indicatoren, wat de gebruikswaarde niet ten goede komt. Deze indicatoren zijn onderverdeeld in een aantal categorieën, waartussen het onderscheid niet geheel duidelijk is.¹¹² Veel

indicatoren zijn – ook volgens de evaluatie zelf – erg algemeen geformuleerd en voor meer dan één uitleg vatbaar.

Geen indicator/geen streefwaarde

In het Equal-programma zijn geen streefwaarden gesteld.¹¹³ Dit betekent dat geen uitspraak over de doelrealisatie kan worden gedaan. Ook in ESF3 zijn bij twee maatregelen (B.1 en B.2) geen streefwaarden gegeven. Verder komt het voor dat er geen indicator is benoemd (Flevoland en Zuid-Nederland). Ook komt het voor dat de streefwaarde 0 is (Flevoland en Zuid-Nederland); die score wordt ook gehaald als het programma niet zou bestaan.¹¹⁴

Input- in plaats van output-informatie

Een indicator zoals «aantal projecten» (onder andere Flevoland, FIOV) geeft geen inzicht in de aard of de omvang van de prestatie en is eerder als inputinformatie te beschouwen. Een evaluator merkt weliswaar op dat «aantal projecten» geen zinvolle prestatie-indicator is, maar betrekt deze toch in de beoordeling van de doelbereiking (Framian, 2005). In de update van het Interreg-programma Noordwest-Europa wordt bij kwalitatieve indicatoren het aantal projecten als streefwaarde gebruikt. Deze waarde zegt echter nog niets over de inhoudelijke bijdrage aan het doel.

Ook «tijdelijke werkgelegenheid» (Flevoland) is inputinformatie want het gaat om de bij het project ingezette personen. Deze tijdelijke werkgelegenheid is geen doelstelling van het project als zodanig maar een «middel» om een doel te realiseren. De indicator zegt derhalve niets over de mate van succes van het project.

De indicator «aantal deelnemers aan projecten» (onder andere Noordwest-Europa, Euregio Maas-Rijn) kan eveneens als inputinformatie worden gezien. Deze geeft geen inzicht in de doelrealisatie. Van projectdeelnemers wordt geacht dat zij bijdragen aan het leveren van de prestaties; ze zijn niet zelf de prestaties. Overigens is «deelnemers aan cursussen» (zoals bij ESF3 en Equal) wel een indicator voor de prestaties (zie § 18.3.2).

18.4 Doelrealisatie

De analyse van de MTE’s in het vorige EU-trendrapport liet zien dat in de meeste gevallen de doelrealisatie nog achterbleef. De oorzaak was de trage start van de programma’s die formeel in 2000 begonnen, maar pas in 2003–2004 «op stoom» kwamen. Zoals hierboven aangegeven is een vergelijking tussen de meting uit de MTE en de update niet goed mogelijk door verschuivingen in de streefwaarden van de programma’s. De realisatie wordt alleen afgezet tegen in de update opgenomen streefwaarden.

¹¹³  Volgens het Ministerie van SZW houdt dit verband met de innovatieve en experimentele aard van het programma.

¹¹⁴  Er zijn overigens situaties denkbaar waarin een nulscore wel zinnig is, met name in de preventieve sfeer. Bijvoorbeeld de indicator «aantal nieuwe arbeidsongeschikten» met streefwaarde 0 bij de doelstelling «voorkomen instroom in arbeidsongeschiktheid». Van dergelijke situaties was in de onderzochte updates echter geen sprake.

De doelrealisatie per programma is in overzicht 80 weergegeven. Tevens is in de kolom ernaast het aandeel doelen met een bekende realisatie weergegeven. Bij de scores is de betrouwbaarheid van de informatie niet meegenomen (zie § 18.1.4).

Overzicht 80. Doelbereiking van de Nederlandse programma’s medegefinancierd uit de structuurfondsen

Programma

Gemiddelde score doelrealisatie (0–10)

% doelen waarover score is berekend

Flevoland

Noord

Oost

Zuid

Steden

ESF-3

FIOV

Equal

Leader+

Euregio Maas-Rijn

EUREGIO

Noordwest-Europa

5	68%
-	0%
-	0%
7	89%
6	100%
5	63%
2	73%
-	0%
-	0%
5	50%
6	100%
-	0%

Het overzicht laat zien dat in de meeste programma’s geen volledig dekkende uitspraak mogelijk is over de doelrealisatie van het programma omdat van een aantal doelen geen score bekend is.¹¹⁵

Op de peildatum van de updates (eind 2004 of medio 2005; dit wisselt per programma) waren de meeste programma’s ongeveer halverwege, met nog veel projecten die nog niet waren afgerond. De uitvoering van projecten kan nog uitlopen tot en met 2008. Een score van 5 of 6 kan dan ook als redelijk goed worden beschouwd. Positief op doelrealisatie scoren de programma’s Stedelijke Gebieden Nederland en EUREGIO. Ook het programma Zuid-Nederland scoort relatief hoog, hoewel de realisatie binnen het programma sterk wisselt per maatregel.

Het FIOV-programma scoort laag. Voor drie maatregelen binnen de prioriteit «aquacultuur» zijn volgens de update geen projecten gestart (de oorzaak wordt niet in de update vermeld). Het enige project in een andere maatregel is stilgelegd vanwege technische problemen. Van andere projecten zal eerst bij afronding informatie beschikbaar komen over de realisatie.

18.5 Verhouding nationaal – Europees beleid

Het is van belang dat nationaal en Europees beleid zo veel mogelijk wordt afgestemd op elkaar. Dit ter voorkoming van overlap of andere ondoelmatigheden. Een graadmeter hiervoor is de aandacht die in verantwoordingsdocumenten wordt besteed aan het aanpalende Europese of nationale beleid. Wij zijn nagegaan in hoeverre de updates melding maken van nationaal beleid; andersom hebben we bekeken of departementale begrotingen en jaarverslagen aandacht besteden aan de Europese programma’s. De resultaten staan in onderstaand overzicht.

¹¹⁵ Overigens is de afdekking per doel vaak ook onvolledig omdat de score per doel is gebaseerd op een of meer indicatoren terwijl andere niet zijn meegerekend.

Overzicht 81. Verhouding nationaal/Europees beleid in verantwoordingsdocumenten

Programma	Update	Ministerie	Begroting 2006	Jaarverslag 2005
Flevoland	+	EZ	+	+
Noord	+	EZ	+	+
Oost	-	LNV	+	+
Zuid	-	EZ	+	-
Steden	-	BZK	+	+
ESF-3	+	SZW	+	+
FIOV	-	LNV	+	+
Equal	+	SZW	+	+
Leader+	+	LNV	-	+
Euregio Maas-Rijn	+	EZ	+	-
EUREGIO	+	EZ	+	-
Interreg IIIB Noordwest-	Niet van
Europa	toepassing	VROM	-	+

+ genoemd

– niet genoemd

Het algemene beeld is dat de updates in meerderheid aandacht besteden aan de relatie van het programma met nationaal beleid op hetzelfde terrein. Ook de ministeries maken melding van de EU-programma’s in begroting en/of jaarverslag. Een aantal plus-scores gaat echter niet verder dan het noemen van het nationale of Europese beleidsprogramma, zonder inhoudelijk in te gaan op de verhouding tussen beide. Een positieve uitzondering vormen ESF3 en Equal, die aandacht besteden aan de nationale beleidskaders en andersom besteedt ook het Ministerie van SZW aandacht aan deze programma’s in de departementale begroting en het jaarverslag. Ook in het programma Noord-Nederland (en begroting en jaarverslag van het Ministerie van EZ) is aandacht voor de samenhang tussen nationaal beleid (Kompas-programma) en het Europese beleid.

19 CONCLUSIES EN TRENDS NEDERLAND

Beleidsontwikkelingen Nederland

Het kabinet heeft belangrijke stappen gezet in het streven naar een Nederlandse lidstaatverklaring, die in het voorjaar van 2007 voor het eerst afgegeven zal worden over het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Vanaf het najaar van 2008 zal de lidstaatverklaring ook de structuurfondsgelden en de eigen middelen omvatten.

Wij ondersteunen dit streven en zijn van oordeel dat hiermee op afzienbare termijn beter inzicht zou kunnen ontstaan in de werking van de beheer- en controlesystemen en de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in Nederland.

Alvorens de verklaring kan worden afgegeven moet nog veel werk worden verzet. Om de inhoud van de Nederlandse lidstaatverklaring goed te verankeren in een «single audit»-aanpak, is het nodig dat hierbij een sterke harmonisatie van controlewerkzaamheden, rapportages en accountantsverklaringen plaatsvindt. Hierbij dient expliciet te worden gemaakt dat de verklaring – en ook de onderliggende deelverklaringen – de rechtmatigheid van de transacties afdekt.

Op de beleidsterreinen gemeenschappelijk landbouwbeleid en structuurbeleid vinden procedurele en organisatorische veranderingen plaats. Naar ons oordeel kunnen deze ontwikkelingen het streven naar een Nederlandse lidstaatverklaring ondersteunen.

Systemen Nederland

Van alle EU-gelden die Nederland ontvangt is maar een klein deel als

zodanig herkenbaar in de Rijksjaarverslagen van de ministeries of elders.

Alleen het Ministerie van LNV heeft voldoende zorggedragen voor de

herkenbaarheid van deze gelden als EU-gelden.

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken was vorig jaar minder transparant

over de afdrachten van Nederland aan de EU, maar heeft toegezegd in het

Jaarverslag over 2006 wel weer te laten zien hoe de gerealiseerde

afdrachten zijn opgebouwd.

Voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het structuurbeleid is bij de betreffende ministeries en betaalorganen c.q. programmamanage-ments veel informatie beschikbaar die inzicht geeft in het functioneren van de systemen. Hoewel veel van deze informatie niet openbaar is, kunnen wij deze op grond van onze bevoegdheden wel onderzoeken. Over controle en verantwoording van de intern-beleidprogramma’s is in Nederland vrijwel geen informatie aanwezig.

Op basis van de door ons ontwikkelde systeemindicatoren voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid hebben we vastgesteld dat de door de Europese Commissie vereiste controles in beide jaren werden uitgevoerd. Het Ministerie van LNV toetst jaarlijks of de betaalorganen nog voldoen aan de EU-erkenningscriteria. Vooralsnog is onduidelijk of alle technische diensten periodiek verantwoording afleggen aan het betaalorgaan met een beheersverslag, aan de hand waarvan de leiding van de betaalorganen de kwaliteit en kwantiteit van de uitgevoerde controles kan beoordelen en zonodig kan overgaan tot bijsturing. In 2005 zijn minder onregelmatigheden gemeld dan in 2004; tezamen hebben zij ook een kleiner financieel belang dan het voorgaande jaar. Uit de verantwoording zijn geen feiten naar voren gekomen die wijzen op gebreken in de systemen. De verantwoordingen van de zes Nederlandse

betaalorganen voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid over het begrotingsjaar 2005 en de daarbij gevoegde goedkeurende accountantsverklaringen geven een redelijke mate van zekerheid dat de afrekening boekhoudkundig juist is en dat de interne controle en administratieve organisatie op orde zijn. Ze geven geen oordeel over de rechtmatigheid van de landbouwbestedingen op transactieniveau.

Onze indicatoren voor het beheer en voor het controle- en verantwoordingssysteem van de structuurfondsprogramma’s in Nederland laten zien dat de financiële voortgang van de uitvoering wisselt. Eind 2005 hadden vier van de zes programma’s 100% of meer van de middelen gecommitteerd; de uitputting bedraagt circa 60–70%. Een totaalbeeld van de stand van zaken van de financiële uitvoering van de programma’s is echter moeilijk vast te stellen omdat de daarvoor beschikbare informatie verschilt tussen de programma’s. Dit betekent dat de mogelijkheden tot benutting van deze gegevens beperkt zijn.

De vroegtijdige – en aangevochten – sluiting van het ESF-loket laat zien dat er forse (financiële) risico’s voor de lidstaat kunnen zijn als het interne beheer niet zorgvuldig genoeg wordt uitgevoerd.

Uit onze analyse van de controles op programmaniveau bleek dat de conclusie van de 5%-controles in 2005 positief was voor twee van de zes programma’s, tegen vier in 2004. De conclusies van de systeemcontroles over beheer en controle waren zowel in 2004 als 2005 positief voor vier van de zes programma’s. De frequentie van het op programmaniveau uitgeoefende toezicht door de comités van toezicht verschilt sterk tussen de programma’s. Aan het toezicht door de Ministeries van EZ en van LNV door middel van reviews wordt goed invulling gegeven, hoewel de rapportages daarover laat waren. Hierdoor was er geen kans op benutting van de resultaten. Het Ministerie van BZK heeft geen reviews uitgevoerd bij de gemeentelijke accountants. Dit is een belangrijke lacune, omdat het departement zich hierdoor er niet van heeft verzekerd dat ze ten behoeve van haar eigen accountantsverklaringen bij het jaarverslag en de artikel 13-rapportage kan steunen op de deelverklaringen van de gemeentelijke accountants.

Het verantwoordingsdocument richting Brussel – het artikel 13-rapport – wordt in de meeste gevallen op tijd geleverd en bevat de vereiste informatie. De uitvoeringsjaarverslagen van de programma’s worden in de helft van de gevallen op tijd geleverd. Met uitzondering van het ESF-programma ontvingen de programmamanagements hierover geen terugkoppeling van de Commissie.

De bij de artikel 13-rapporten gevoegde accountantsverklaringen voor de structuurfondsprogramma’s zijn positief. Ook hier geldt echter dat ze vooral een uitspraak doen over het functioneren van het systeem, en niet over de rechtmatigheid van de onderliggende transacties. De accountantsverklaring bij de financiële tabellen in de uitvoeringsjaarverslagen waren op één na goedkeurend.

De controles van de Europese Commissie in Nederland hebben ertoe geleid dat het DG Regio een brief heeft gestuurd aan de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de EU. Hierin wordt aangegeven dat een aantal ernstige tekortkomingen van systematische aard in de controlesystemen aan het licht zijn gekomen. Deze fouten leiden ertoe dat de Commissie geen redelijke zekerheid heeft over de effectiviteit van de Nederlandse beheer- en controlesystemen van deze EFRO-programma’s. Dit kan leiden tot het formuleren van een voorbehoud voor Nederland in

het activiteitenverslag van het DG Regio over 2006 en tot stopzetting van betaling. Verder geeft de Commissie aan dat door gemeenten gedeclareerde BTW-uitgaven die gedekt worden door het BTW-compensatiefonds moeten worden uitgesloten van declaratie bij de EU.

Rechtmatigheid Nederland

Ook in 2005 was er alleen informatie beschikbaar over aantal en financiële omvang van de gemelde onregelmatigheden. Aantal en omvang van de onregelmatigheden wijken niet sterk af van 2004, afgezien van een sterke toename van het aantal gemelde onregelmatigheden in Nederland op het terrein van de afdracht van de eigen middelen.

Aanvullend onderzoek naar het systeem van ontdekking, melding en opvolging van onregelmatigheden heeft het volgende laten zien:

• • 

  Veel fouten en tekortkomingen worden niet als onregelmatigheden gemeld aan «Brussel». Dit geldt vooral voor fouten en tekortkomingen die betrekking hebben op de wijze van aanbesteden en niet-subsidia-bele kosten.
• • 

  De ESF- en EFRO-programma’s gaan verschillend om met detectie en melding van onregelmatigheden. De activiteiten voor ESF bieden meer zekerheid dat problemen worden gevonden en gemeld.
• • 

  Programma-accountants treffen vaak nog fouten aan in projecten die bij afsluiting wel een goedkeurende accountantsverklaring hebben gekregen van de projectaccountant.

Doeltreffendheid Nederland

Op basis van onderzoek naar de updates van de midtermevaluaties van de structuurfondsprogramma’s is naar voren gekomen dat de kwaliteit van de informatie over doelrealisatie te wensen over laat: de indicatoren die worden gebruikt om effecten te meten hebben niet altijd betrekking op doelrealisatie. Verder blijkt dat enkele evaluaties in het geheel geen realisatiegegevens bevatten en slechts uitspraken doen op basis van prognoses. Voor die programma’s waarvan informatie over doelrealisatie van voldoende kwaliteit was, is de mate van doelrealisatie medio 2005 redelijk.

Het samenvattend (geaggregeerd) beeld van de in deel 3 van dit EU-trendrapport gebruikte indicatoren is weergegeven in figuur 14.

Figuur 14 Algemene trendinformatie 2000-2006: inkomsten en ontvangsten Nederland, beleidsontwikkelingen op EU-terrein

TRENDINDICATOR

Kerncijfers Nederland*

ONTWIKKELING SINDS 2000 EN STAND VAN ZAKEN 2003-2006

Inkomsten Nederland van de EU

In 2001 ongeveer € 1,6 miljard, in 2002 ongeveer € 1,5 miljard, in 2003 ongeveer € 1,9 miljard, in 2004 ongeveer € 2,0 miljard, en in 2005 ongeveer € 2,0 miljard (cijfers Europese Rekenkamer).

Afdrachten Nederland aan de EU

In 2001 ongeveer € 5,5 miljard, in 2002 ongeveer € 4,5 miljard, in 2003 ongeveer ^4,9 miljard, in 2004 ongeveer € 5,3 miljard, en in 2005 ongeveer € 5,9 miljard (cijfers Europese Rekenkamer).

Netto positie Nederland

Nederland is nettobetaler. Het verschil tussen afdrachten aan de EU en ontvangsten uit de EU bedroeg in 2002 en 2003 ongeveer € 3 miljard negatief. In 2004 was het circa € 3,2 miljard en in 2005 ongeveer € 3,9 miljard.

Ontwikkelingen in EU beleid financieel management relevant voor Nederland

Beleidsontwikkeling bij gemeenschappelijk landbouwbeleid en structuurbeleid**

'01 '02 '03 '04 '05 '06

Met de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid is per 16 oktober 2006 het aantal betaalorganen beperkt tot twee: de Dienst Landelijk Gebied voor subsidiebetalingen uit het Europees Plattelandsfonds en de Dienst Regelingen voor subsidiebetalingen uit het Landbouwgarantiefonds. Het hoofd van een betaalorgaan geeft aan het eind van het boekjaar bij de afrekening een ‘assurance statement’ af.

In de periode 2007-2013 zijn er voor het EFRO vier regionale management-autoriteiten voor vier operationele programma’s. De vier management-autoriteiten worden: Noord: Samenwerkingsverband Noord-Nederland, Zuid: provincie Noord-Brabant, Oost: provincie Gelderland, West: Ministerie van BZK. Voor het ESF wordt het Agentschap SZW de managementautoriteit. De Dienst Regelingen van het Ministerie van LNV gaat optreden als certificeringsautoriteit voor de structuurfondsen (zowel EFRO als ESF). Verder is auditfunctie voor de structuur-fondsen gecentraliseerd. In de nieuwe situatie wordt de auditdienst van Financiën verantwoordelijk voor zowel EFRO als ESF.

Beleidsontwikkelingen financieel management**

'01 '02 '03 '04 '05 '06

Het kabinet heeft ingestemd met het ontwikkelen van een Nederlandse lidstaatverklaring over ontvangsten van EU-gelden in gedeeld beheer en de Nederlandse afdrachten aan de EU. De eerste verklaring, die alleen betrekking heeft op de landbouwgelden, zal in het voorjaar van 2007 worden afgegeven. Vanaf het najaar van 2008 zal de verklaring ook de structuurfondsgelden en de eigen middelen omvatten. De minister van Financiën zal de lidstaatverkla-ring afgeven, opgebouwd uit deelverklaringen van de betrokken ministers. De auditdiensten van de betrokken ministeries gaan een getrouwbeeldverklaring afgeven. De Algemene Rekenkamer is gevraagd hierbij een extern oordeel te geven, dat naar de Tweede Kamer wordt gestuurd.

* De hier gegeven trendinformatie loopt niet verder dan 2005 in verband met de publicatiedatum van de bron: het jaarverslag van de Europese Rekenkamer. ** Dit betreft indicatoren die wij vanaf het EU-trendrapport 2006 in het onderzoek hebben betrokken. Daarom ontbreekt trendinformatie over 2001-2003.

In figuur 14 is algemene informatie opgenomen over de trendindicatoren voor de onderwerpen «inkomsten Nederland», «afdrachten Nederland», «nettopositie Nederland», «beleidsontwikkelingen gemeenschappelijk landbouwbeleid en structuurbeleid» en «beleidsontwikkelingen financieel management».

In onderstaand overzicht geven we daarnaast specifieke informatie over de trendindicatoren voor de onderwerpen «rechtmatigheid» en «doeltreffendheid».

Overzicht 82. Specifieke trendinformatie 2003–2005 Nederland: rechtmatigheid en doeltreffendheid

Hoofdstuk

Onderdeel

Indicatoren

(geaggregeerd

niveau)

Mate van inzicht in 2003–2005

Resultaten in 2003–2005

Systemen                   Planning en

gemeenschap-           uitvoering

pelijk landbouwbeleid

Financiële voortgang Hoog

Aantal gerealiseerde aanvragen ten opzichte van gepland in 2005 met 201% hoger dan de 106% van 2004. Gedeclareerd bedrag landbouwsubsidies met circa € 1,2 miljard nagenoeg gelijk.

Controle en toezicht

Aantal gerealiseerde versus geplande controles en bevindingen

Grotendeels

Aantal uitgevoerde certificerende audits en afgegeven aanbevelingen

Hoog

Verantwoording

Aantal betaalorganen Hoog dat «in control»-ver-klaring opstelt en jaaraangiftes tijdig heeft ingediend bij Europese Commissie

Externe audit

Aantal rapportages Europese Rekenkamer en Algemene Rekenkamer met aandacht voor Nederland

Hoog

Realisatie ten opzichten van planning in 2005 iets lager dan in 2004 (93% tegen 94%). In 2005 minder onregelmatigheden gemeld dan in 2004 (109 tegen 159) met lager financieel belang.

Certificerende audits voor elk betaalorgaan (6). Aantal zware (A) aanbevelingen van 1 in 2004 naar 0 in 2005.

Alle (6) betaalorganen hebben een «in control»-verklaring opgesteld en tijdig jaaraangiftes ingediend.

In 2004 publiceerde de Europese Rekenkamer drie rapporten waarin Nederland aan de orde komt, in 2005 één keer. Ook de Algemene Rekenkamer publiceerde in 2004 drie rapporten waarin Nederland aan de orde komt, in 2005 één.

Systemen structuurfondsen

Planning en uitvoering

Financiële voortgang Hoog

Het merendeel van de EFRO-programma’s heeft ultimo 2005 meer dan 100% van het totale nationale budget hebben gecommitteerd. Voor de EU-bijdrage ligt dat voor de meeste programma’s onder de 100%. Vergeleken met 2004 zijn zowel de committeringen als realisatie van de meeste programma’s toegenomen. De committeringen in het ESF-programma (EU-bijdrage) zijn in 2005 met 27% toegenomen ten opzichte van 2004. Het totaal aan committeringen van € 1 786,5 miljoen per ultimo 2005 is exclusief de nog toe te kennen ESF-subsidie van aanvragen ingediend vlak voor de sluiting van het ESF-loket eind oktober 2005.

Controle en toezicht

Gerealiseerde versus geplande controles

Grotendeels

Over artikel 4-controles is in Nederland beperkt informatie beschikbaar. Zowel in 2004 als 2005 gemiddels circa zes projecten gecontroleerd in kader 5%-controles, met in 2004 positieve conclusie voor vier van de zes programma’s tegen twee van de zes in 2005. Systeemaudits door meeste programma’s uitgevoerd.

Hoofdstuk

Onderdeel

Indicatoren

(geaggregeerd

niveau)

Mate van inzicht in 2003–2005

Resultaten in 2003–2005

Werkzaamheden comités van toezicht (CvT’s) en auditdien-sten

Hoog

CvT’s van meeste programma’s betrokken bij artikel 13 verslag en jaarverslag. CvT’s vergaderen gemiddeld bijna drie keer per jaar. Over ingezette capaciteit auditdiensten is weinig informatie beschikbaar. In 2004 vier van de veertien geplande reviews gerealiseerd; in 2005 vijf van de veertien.

Verantwoording

Tijdigheid en informatie in artikel 13-verslagen van de programma’s

Hoog

In 2004 vier van de zes artikel 13-verslagen op tijd, in 2005 vijf van de zes. Gemiddeld vijf van de verslagen bevatten zowel in 2004 als 2005 de vereiste informatie. Alle zijn voorzien van goedkeurende accountantsverklaring. ESF heeft geen accountantsverklaring bij artikel 13-verslag.

Tijdigheid en informatie in Jaarverslag programma’s

Hoog

Zowel in 2004 als 2005 publiceerden drie van de zes programma’s tijdig het uitvoeringsjaarverslag. Vier van de vijf zijn voorzien van goedkeurende accountantsverklaring, één met beperkingen. ESF had geen accountantsverklaring bij jaarverslag, maar dat is ook niet vereist.

Externe audit

Aantal rapportages Europese Rekenkamer en Algemene Rekenkamer waarin Nederland aan de orde komt.

Hoog

In 2004 en 2005 publiceerde de Europese Rekenkamer geen rapporten over structuurfondsen waarin Nederland aan de orde komt. De Algemene Rekenkamer publiceerde in 2004 één rapport waarin dit het geval is en in 2005 twee.

Rechtmatigheid

Informatie Europese Commissie

Inzicht op basis jaarlijkse activiteitenverslagen DG’s

Niet in 2003, beperkt in 2004 en 2005

Nederland komt weinig voor in de jaarverslagen van de DG’s van de Commissie.

Informatie Nederland en Europese Commissie

Aantal en financieel belang gemelde onregelmatigheden

Deels

Aantal gemelde onregelmatigheden voor de eigen middelen sterk toegenomen naar 1 729, na stabiel aantal in 2003–2004 (circa 500). Financieel belang van € 60 miljoen in 2003, via € 44 miljoen in 2004 naar € 62 miljoen in 2005. Voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid is aantal onregelmatigheden na stijging tot 308 in 2004 gedaald in 2005 tot 146. Financieel belang ook gedaald van € 3,7 miljoen naar € 2 miljoen in 2005.

Bij structuurfondsen is aantal gemelde onregelmatigheden gestegen van 45 in 2004 naar 59 in 2005. Financieel belang is met circa € 4 miljoen toegenomen. Onderzoeken van de Algemene Rekenkamer en de Europese Commissie laten zien dat niet alle onregelmatigheden worden gemeld.

Aantal en financieel belang opgelegde financiële correcties

Deels

Aantal en waarde van financiële correcties bij eigen middelen onbekend. Bij het gemeenschappelijk landbouwbeleid is de waarde van de financiële correcties gedaald van circa€ 23 miljoen naar circa € 1,5 miljoen.

Bij structuurfondsen is de waarde van financiële correcties voor de helft van de programma’s bekend.

Informatie Europese Rekenkamer

Algemene conclusie over Nederland

Geen, maar is geen taak Europese Rekenkamer

Geen.

Conclusie per begrotingshoofdstuk voor Nederland

Geen, maar is geen taak Europese Rekenkamer

Geen.

Fouten per begrotingshoofdstuk

Beperkt, maar is                Bij DAS-controles voor Jaarverslag 2005 is een

geen taak Europese          beperkt aantal fouten geconstateerd bij eigen

Rekenkamer                      middelen (aantal onduidelijk) en gemeenschap-

pelijk landbouwbeleid (4).

Hoofdstuk

Onderdeel

Indicatoren

(geaggregeerd

niveau)

Mate van inzicht in 2003–2005

Resultaten in 2003–2005

Doeltreffendheid Informatie van                   Inzicht op basis jaar-

Nederland en                    lijkse activiteiten-

Europese Commissie verslagen DG’s

Geen

Inzicht op basis van (updates van) midtermevaluaties

Deels

Niet van toepassing.

Kwaliteit van informatie over doelrealisatie laat te wensen over.

Enkele evaluaties bevatten geen realisatiegegevens, maar alleen uitspraken deden op basis van prognoses. Voor die programma’s waarvan informatie over doelrealisatie van voldoende kwaliteit was, is de mate van doelrealisatie medio 2005 redelijk.

DEEL 4 CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN REACTIES

20 CONCLUSIES

20.1 Hoofdconclusies

Nederland zet positieve stappen in de richting van een lidstaatverklaring De eerste hoofdconclusie uit onze bevindingen over de afgelopen periode is dat Nederland – als een van de weinige EU-lidstaten – een belangrijke stap heeft gezet naar een betere verantwoording over EU-gelden. Nederland gaat namelijk in het voorjaar van 2007 voor het eerst een «lidstaatverklaring» naar Brussel en naar het parlement sturen. In zo’n verklaring legt een nationale regering verantwoording af over de juiste besteding van ontvangen EU-gelden en over de afdracht van gelden aan de EU.

In 2007 zal de verklaring betrekking hebben op de ontvangen landbouw-gelden. Vanaf 2008 zal de verklaring behalve de landbouwgelden ook de structuurfondsgelden en de eigen middelen omvatten. De verklaring zal vanaf dat jaar steeds in het najaar worden afgegeven. Het kabinet heeft de Algemene Rekenkamer gevraagd hierbij een oordeel te geven, en wij hebben daarin toegestemd. Wij zullen ons oordeel over de lidstaatverklaring baseren op normen ontleend aan de Europese regels. Onze werkzaamheden zullen echter tevens gebaseerd zijn op de relevante Nederlandse normen. Als daartoe aanleiding is zullen we in onze rapportage aan de Staten-Generaal aandacht besteden aan eventuele afwijkingen en overeenkomsten.

Met de opstelling van een lidstaatverklaring bevindt Nederland zich – samen met het Verenigd Koninkrijk en Denemarken – in de voorhoede van de ontwikkeling naar een betere financiële verantwoording, op basis waarvan EU-burgers te weten kunnen komen of hun geld goed besteed wordt.

Het begin van de nieuwe structuurfondsperiode 2007–2013 biedt kansen om de inhoud van de Nederlandse verklaring op dit vlak goed te verankeren in een «single audit»-aanpak, waarin benutting van gegevens van anderen – mits van voldoende kwaliteit – vooropstaat. Hiervoor is het wenselijk dat een harmonisatie plaatsvindt van controlewerkzaamheden en van rapportages daarover op het niveau van de programmaautoriteiten.

Nog steeds geen zicht in Brussel op rechtmatigheid besteding EU-gelden Onze tweede hoofdconclusie is minder positief: het inzicht in en de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden op EU-niveau is in 2005 niet of nauwelijks verbeterd. De Europese Rekenkamer heeft voor begrotingsjaar 2005 opnieuw geen betrouwbaarheidsverklaring af kunnen geven. Er bestaat op het niveau van de begrotingshoofdstukken geen gespecificeerd beeld van de mate waarin de EU-gelden rechtmatig worden toegekend en uitgegeven. Europese burgers kunnen dus nog niet achterhalen of hun gelden juist worden besteed binnen de EU. De door ons geïdentificeerde rechtmatigheidsindicatoren konden ook voor 2005 maar beperkt worden ingevuld. De kwaliteit van de bestaande informatie – met name over onregelmatigheden – vertoont gebreken.

Enige verbetering in het Europese financieel management is wel zichtbaar op het niveau van de Europese Commissie. De jaarlijkse activiteitenverslagen van de directoraten-generaal (DG’s) en diensten van de Commissie gaven in 2005 weer iets meer inzicht in hun resultaten dan in voorgaande jaren. Maar de activiteitenverslagen zijn nog steeds beperkt als het gaat om informatie over bijvoorbeeld controles in de lidstaten. Door de

expliciete verklaring die de Commissie tegenwoordig afgeeft bij het overkoepelende Syntheseverslag, is de verantwoordingsketen van de EU verder aangevuld. De Commissie verklaart namelijk expliciet dat zij verantwoordelijk is voor het management in 2005. In de bedoelde verklaring stelt de Commissie dat de bestaande interne controlesystemen redelijke zekerheid geven over de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden (ook in de lidstaten), met inachtneming van de geformuleerde voorbehouden. Juist die voorbehouden van de DG’s en de diensten (hoewel licht afgenomen in 2005) zijn nog steeds talrijk, waardoor de werkelijke betekenis van de verklaring vooralsnog beperkt is.

In Nederland voldoende informatie over bestedingen, maar financiële risico’s bij structuurfondsgelden

Onze derde hoofdconclusie luidt dat er in Nederland voldoende informatie beschikbaar is over de besteding van Europese landbouw- en structuurfondsgelden om vast te kunnen stellen of de systemen voor financieel management goed werken. De systemen blijken in het algemeen ook redelijk te functioneren.

Maar: een volledig beeld van de rechtmatigheid van de bestedingen in het kader van het EU-beleid was er in 2005 niet, evenmin als in voorgaande jaren. De zichtbaarheid van EU-gelden in verantwoordingen van ministeries is beperkt. Verder blijken er aan de manier waarop in Nederland wordt omgegaan met onregelmatigheden bij de uitvoering van EU-pro-gramma’s financiële risico’s te zijn verbonden. Dit geldt vooral voor de programma’s die worden gefinancierd vanuit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO). Ook aan het declareren bij de EU door gemeenten en provincies van BTW die al gedekt wordt door het BTW-compensatiefonds zijn mogelijk grote financiële risico’s verbonden.

Over de doeltreffendheid van het EU-beleid in Nederland is weinig informatie beschikbaar. Alleen over de doeltreffendheid van het structuurbeleid zijn er gegevens. De kwaliteit daarvan is wisselend. Zo zijn vraagtekens te plaatsen bij de kwaliteit van de informatie over doelrealisatie. Voor de programma’s waarover informatie van voldoende kwaliteit beschikbaar is, geldt dat de mate van doelrealisatie medio 2005 redelijk genoemd kan worden.

De verantwoording die de betrokken ministers aan de Tweede Kamer afleggen over de resultaten van het EU-beleid in Nederland, is tamelijk diffuus en onvolledig: de weinige rapportages komen laat en gaan vooral in op besteding van gelden, niet op beleidsresultaten.

20.2 Scores op hoofdindicatoren 2003–2006

Op basis van de bevindingen in het rapport en de meest relevante beleidsontwikkelingen hebben we de vijf hoofdindicatoren van het EU-trendrapport geactualiseerd.

Indicator 1: kwaliteit EU-systemen voor financieel management

Elk jaar geeft de informatie in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de

DG’s en diensten van de Europese Commissie iets meer inzicht in de

resultaten van het gevoerde beleid en de inzet die daarvoor is gepleegd.

De informatie is echter nog steeds beperkt als het gaat om de resultaten

van controles ter plaatse in de lidstaten en van interne audits binnen de

DG’s van de Commissie.

Het blijkt bovendien lastig om van jaar op jaar gegevens van de

Commissie te actualiseren: wat hierover wordt vermeld wisselt nogal

eens, en met name in de informatie van het Europees antifraudebureau OLAF nemen wij onduidelijkheden en omissies waar. Het Syntheseverslag wordt niet ondertekend door één of meer politiek verantwoordelijke EU-commissarissen. Hierdoor is de verantwoordingsketen van de Commissie nog incompleet. Toch heeft het Syntheseverslag 2005 een andere lading dan eerdere Syntheseverslagen. In dit geval verklaart de Commissie namelijk expliciet dat zij verantwoordelijk is voor het management in 2005. Dat de Commissie politieke verantwoordelijkheid neemt voor het jaarlijkse overkoepelende Syntheseverslag kan op termijn tot een versterking van de Europese verantwoordingsketen leiden. Het Syntheseverslag gaat echter op dit moment nog vergezeld van zo veel voorbehouden, dat de werkelijke betekenis van de begeleidende Commissieverklaring die stelt dat de bestaande interne controlesystemen redelijke zekerheid geven over de rechtmatigheid van de bestedingen (ook in de lidstaten), beperkt is.

Indicator 2: inzicht in rechtmatige besteding EU-gelden in de EU Het inzicht in de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden binnen de EU als geheel is in 2005 niet verbeterd. Het jaarverslag van de Europese Rekenkamer geeft geen gekwantificeerd totaalbeeld voor de EU.

De beschikbare gegevens uit de EU-lidstaten zijn nog niet voldoende om tot een beeld per lidstaat te komen. Hoopgevend is dat inmiddels drie lidstaten, waaronder Nederland, zich inzetten voor het ontwikkelen van een lidstaatverklaring over de besteding van EU-gelden in eigen land.

Indicator 3: mate van rechtmatigheid besteding EU-gelden in de EU De Europese Rekenkamer heeft ook voor begrotingsjaar 2005 geen positieve betrouwbaarheidsverklaring kunnen afgeven. Op alle belangrijke beleidsterreinen van de EU zijn er in meer of mindere mate problemen met de wettigheid en regelmatigheid van de bestedingen van EU-gelden vastgesteld. De gegevens van de Europese Commissie over onregelmatigheden en fraude, en de informatie die af te leiden is uit de betrouwbaarheids-verklaringen van de DG’s en diensten van de Commissie, blijven tezamen onvoldoende basis bieden tot het doen van uitspraken over rechtmatigheid.

Indicator 4: inzicht in recht- en doelmatige besteding EU-gelden in Nederland

De trend dat er in Nederland wel informatie aanwezig is over het functioneren van de systemen van financieel management voor Europese landbouw- en structuurfondsgelden, maar niet volledig voor de rechtmatigheid van de besteding daarvan, heeft zich in 2005 doorgezet. Bij de ministeries bestaat vrijwel geen inzicht in de besteding van gelden voor het intern beleid van de EU.

Over de doeltreffendheid van het Europees beleid zoals dat in Nederland wordt uitgevoerd was in 2005 wel enige informatie beschikbaar – althans voor zover het gaat om het beleid dat wordt gefinancierd vanuit de structuurfondsen. De updates van de midtermevaluaties verschaffen hier enig inzicht. De verantwoording aan de Tweede Kamer over de resultaten van het EU-beleid is echter beperkt: de rapportages komen laat en gaan nauwelijks in op beleidsresultaten.

Indicator 5: mate van recht- en doelmatigheid besteding EU-gelden in

Nederland

Rechtmatigheidsinformatie over de besteding van EU-gelden in

Nederland beperkt zich tot informatie over onregelmatigheden en de

financiële consequenties daarvan. Daaruit komt een beeld naar voren van een toename van de gemelde onregelmatigheden bij de «eigen middelen» (de bijdragen van Nederland aan de begroting van de EU), een afname van de gemelde onregelmatigheden bij de landbouwgelden en een constant aantal gemelde onregelmatigheden bij de structuurfondsgelden. De lidstaatverklaring die Nederland vanaf 2007 gaat opstellen over de nationale besteding van EU-gelden zou op termijn tot een beter totaalbeeld moeten gaan leiden.

Ons eigen onderzoek naar de uitvoering van het structuurbeleid bij drie van de zes Nederlandse structuurfondsprogramma’s heeft laten zien dat er financiële risico’s verbonden zijn aan de werkwijze die Nederland hanteert bij het opsporen en melden van onregelmatigheden. Bepaalde problemen die regelmatig voorkomen bij met name de EFRO-programma’s, worden consequent níet gemeld aan Brussel. De Europese Commissie, die dit onlangs ook zelf heeft vastgesteld, heeft haar afkeuring hierover uitgesproken. Zij is het tevens oneens met de werkwijze van gemeenten en provincies in Nederland bij het BTW-compensatiefonds. De Commissie heeft Nederland gemaand snel orde op zaken te stellen.

20.3 Aanbevelingen

De ministers van Financiën en Buitenlandse Zaken leggen we de volgende aanbevelingen voor:

• • 

  De genoemde ministers zouden de overige EU-lidstaten actief moeten blijven informeren over de ervaringen met de Nederlandse lidstaatverklaring.
• • 

  Belangrijk is ook dat de genoemde ministers de Europese Commissie blijven vragen om transparantie over de besteding van EU-gelden in de lidstaten verder te bevorderen. Het kabinet zou eurocommissaris Kallas kunnen vragen zijn brief over de besteding van EU-gelden in de lidstaten niet naar de nationale rekenkamers te sturen maar naar de nationale ministeries van Financiën (en in afschrift naar de nationale rekenkamers), zodat zij deze informatie kunnen gebruiken bij (het ontwikkelen van) hun lidstaatverklaring.
• • 

  Verder zouden de beide bewindspersonen bij de Commissie moeten aandringen op verdere versterking van de verantwoordingsketen van de EU. In dat verband zouden zij de Commissie onder meer moeten vragen om transparant te maken hoe haar verklaring over redelijke zekerheid in het Syntheseverslag verankerd is in de onderliggende verklaringen van de DG’s.
• • 

  Tot slot zouden de beide ministers de Commissie moeten verzoeken om systematischer de beschikbare informatie te publiceren over rechtmatigheid op het niveau van individuele lidstaten, de kwaliteit van de informatie van OLAF te verbeteren en inzicht te geven in de resultaten en benutting van controles van de DG’s in de lidstaten.

Eén aanbeveling richten wij tot de minister van Financiën afzonderlijk:

• • 

  De minister zou moeten bevorderen dat de inhoud van de Nederlandse lidstaatverklaring wordt verankerd in een «single audit»-aanpak- een systeem dus waarbij elk controleniveau voortbouwt op het voorgaande - inclusief harmonisatie van controlewerkzaamheden, rapportage en formulering van deelverklaringen.

Onze aanbevelingen aan de ministers van Economische Zaken (EZ), van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en van Financiën luiden:

• • 

  De genoemde ministers zouden de uitvoering van ontdekking en melding van onregelmatigheden moeten verbeteren, zodat Nederland in de nieuwe structuurfondsperiode (2007-2013) niet met dezelfde problemen geconfronteerd zal worden. Van belang hierbij is dat als onregelmatigheden worden geconstateerd, deze altijd worden gemeld aan OLAF.
• • 

  De genoemde ministers zouden in de nieuwe structuurfondsperiode moeten zorgen voor een betere aansluiting van beleidsdoelen, -indicatoren en -prestaties. Bovendien zouden alle evaluaties gebaseerd moeten zijn op realisatiegegevens, niet op prognoses, en zou meer belang moeten worden gehecht aan het bruikbaar maken van informatie over (resultaten van) EU-beleid voor de Tweede Kamer.

De ministers van BZK, EZ, SZW, OCW, VenW, Justitie en Financiën doen we de volgende aanbeveling:

• • 

  De genoemde ministers zouden - om de transparantie van de EU-gelden in Nederland te vergroten - alle EU-gelden die bij hun ministerie geadministreerd worden als zodanig herkenbaar in de verantwoording moeten opnemen.

Ten slotte richten we de volgende aanbeveling aan de minister van SZW:

• • 

  De minister zou het beheer van het ESF-programma moeten versterken. Dat in één en hetzelfde jaar (te weten 2005) enerzijds ESF-gelden zijn gedecommitteerd (geschrapt wegens niet-besteding) en anderzijds het ESF-loket vroegtijdig is gesloten, roept vragen op. Een betere monitoring en de invoering van een subsidieplafond zijn mogelijke manieren om het beheer te verbeteren.

116

De integrale tekst van de kabinetsreactie is te vinden op de website van de Algemene Rekenkamer: www.rekenkamer.nl.

21 REACTIE KABINET EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER

Op 24 januari 2007 heeft de minister van Financiën mede namens de minister van Buitenlandse Zaken de Algemene Rekenkamer de kabinetsreactie op het EU-trendrapport 2007 gestuurd. In de brief geeft het kabinet eerst een reactie op onze hoofdconclusies en vervolgens een afzonderlijke reactie bij elk van onze aanbevelingen (zoals samengevat in bijlage 1). Hieronder is een samengevatte weergave van de kabinetsreactie opgenomen, per onderdeel aangevuld met ons nawoord.¹¹⁶

21.1 Reactie op de hoofdconclusies

Het kabinet geeft aan dat het de Algemene Rekenkamer erkentelijk is voor de conclusie dat Nederland positieve stappen zet in de richting van een nationale verklaring (lidstaatverklaring). De invoering hiervan is volgens het kabinet een belangrijke stap om de verantwoording over de EU-fond-sen in gedeeld beheer te verbeteren en op termijn te komen tot een positieve betrouwbaarheidsverklaring over de EU-begroting. Verder geeft het kabinet aan verheugd te zijn dat wij positief hebben gereageerd op het verzoek van het kabinet om een jaarlijks oordeel af te geven bij de nationale verklaring. Het onafhankelijke oordeel van de Algemene Rekenkamer vormt volgens het kabinet een belangrijk onderdeel van de extra zekerheid die Nederland geeft over het financieel beheer van de Europese fondsen in gedeeld beheer in Nederland.

Bij de totstandkoming van de nationale verklaring zal volgens het kabinet zoveel mogelijk gebruik worden gemaakt van het principe van «single audit». Verder meent het kabinet dat met de centralisatie van de audit-functie en de certificeringsfunctie voor structuurfondsen naar respectievelijk de Audit Dienst Financiën (AdF) en de Dienst Regelingen van het Ministerie van LNV, in de nieuwe programmaperiode 2007–2013 een belangrijke stap is gezet in de richting van meer uniformiteit in het financieel beheer van EU-gelden. Hiermee is een reductie van het aantal betrokken instanties en uniformering van procedures te realiseren die de daadwerkelijke invoering van het «single audit»-principe in de praktijk zal vergemakkelijken.

In reactie op onze tweede hoofdconclusie, te weten dat het inzicht in de rechtmatigheid van de bestedingen van EU-gelden op EU-niveau in 2005 niet of nauwelijks is verbeterd, geeft het kabinet aan te betreuren dat de Europese Rekenkamer ook dit jaar niet staat is geweest om in haar jaarverslag over de EU-begroting 2005 tot een positieve betrouwbaar-heidsverklaring te komen.

Verder zegt het kabinet toe er bij de Europese Commissie op te zullen aandringen dat deze het financieel beheer zodanig verbetert dat dergelijke voorbehouden in de toekomst zullen afnemen.

Over onze constatering dat ook in Nederland geen volledig beeld bestaat van de rechtmatigheid van de bestedingen van EU-gelden, merkt het kabinet op dat met de invoering van de nationale verklaring een nieuwe verantwoordingslijn wordt gecreëerd naar de Tweede Kamer over de rechtmatige besteding van EU-gelden in gedeeld beheer. De nationale verklaring is ingevoerd met de bedoeling de rechtmatigheid van de EU-bestedingen te kunnen waarborgen een daarmee een betrouwbaar beeld te creëren van de rechtmatigheid van de besteding van de EU-fondsen in gedeeld beheer in Nederland.

Over de door ons geschetste risico’s voor programma’s gefinancierd uit het EFRO (te weten het probleem dat sommige gemeenten en provincies in het kader van EFRO-projecten BTW bij de EU declareren die nationaal al wordt gecompenseerd via het BTW-compensatiefonds), geeft het kabinet aan hierover principieel van mening te verschillen met de Europese Commissie. Over de uitleg van de verordening op dit specifieke punt zijn nog gesprekken gaande; het kabinet streeft ernaar op korte termijn hierover duidelijkheid te krijgen.

In reactie op onze conclusie dat de rapportage over de resultaten van EU-beleid onvolledig en tamelijk diffuus is, en dat de weinige rapportages laat komen en vooral ingaan op de besteding en niet op de beleidsresulta-ten, schrijft het kabinet dat in de huidige verantwoording over het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het structuurbeleid een goed beeld wordt gegeven van de resultaten van EU-beleid in Nederland. Het kabinet geeft echter ook aan met de Algemene Rekenkamer de overtuiging te delen dat verbetering van de verantwoording over de resultaten mogelijk is.

Nawoord Algemene Rekenkamer

Wij zijn van mening dat de ontwikkeling van de lidstaatverklaring over de besteding van EU-gelden in gedeeld beheer in Nederland de belangrijkste stap is die de laatste jaren is gezet in de richting van verbetering van het financieel management van EU-gelden. Wij hopen dat hiermee inderdaad de rechtmatigheid van de EU-bestedingen kan worden gewaarborgd, waardoor ook burgers meer zekerheid krijgen over de juiste besteding van Europese gelden.

De Algemene Rekenkamer zal, aanvullend op het jaarlijks afgeven van een extern oordeel bij de lidstaatverklaring, de verdere ontwikkeling van de verklaring nauwlettend blijven volgen en waar mogelijk daaraan constructief bijdragen. In dit verband spreken wij de hoop uit dat de lidstaatverklaring vanaf 2008 niet alleen de gelden in gedeeld beheer zal bevatten, maar ook de Nederlandse afdracht aan de eigen middelen van de EU.

Wij zullen de kwestie rond het BTW-compensatiefonds blijven volgen, aangezien deze aanzienlijke financiële gevolgen kan hebben. Indien nodig komen wij op dit onderwerp terug in volgende EU-trendrapporten. Verder zijn wij verheugd dat het kabinet onze overtuiging deelt dat verbetering van de verantwoording over de resultaten van EU-beleid in Nederland mogelijk is. Wij zullen met belangstelling volgen hoe het kabinet hieraan invulling gaat geven.

21.2 Reactie per aanbeveling

Lidstaatverklaring, transparantie en versterking Europese verantwoordingsketen

In reactie op onze aanbevelingen aan de ministers van Financiën en Buitenlandse Zaken over het extern informatie geven over de Nederlandse lidstaatverklaring, de verbetering van transparantie en versterking van de verantwoordingsketen in de EU deelde het kabinet het volgende mee. • De ministers van Financiën en Buitenlandse Zaken hebben in nauwe onderlinge samenwerking en in de geëigende fora de overige lidstaten in de voorbereidingen voor de invoering van een nationale verklaring uitgebreid geïnformeerd over het Nederlandse initiatief en zijn voornemens dat te blijven doen. Ook is er intensief samengewerkt met de Britse en Deense EU-partners die vergelijkbare initiatieven hebben genomen. Het kabinet wil deze samenwerking in de directe toekomst

verder intensiveren om gezamenlijk de overige EU-lidstaten te stimuleren om vergelijkbare initiatieven te ontplooien.

• • 

  De ministers van Financiën en Buitenlandse Zaken zullen er bij de Europese Commissie op blijven aandringen dat zij de transparantie van de uitgaven in de lidstaten blijft bevorderen. Er zal bij de Commissie (DG-Budget) op worden aangedrongen dat ook in het vervolg de brief (over de besteding van EU-gelden in een gegeven jaar, AR) direct aan de ministeries van Financiën wordt gestuurd met een afschrift aan de nationale rekenkamers.
• • 

  De ministers van Financiën en Buitenlandse Zaken zullen blijven aandringen op een versterking van de verantwoordingsketen van de EU. Integraal onderdeel van de opzet van de nationale verklaring is het streven deze te verankeren in de verantwoording van de Europese Commissie. Hierdoor kan de Commissie de door de nationale verklaring gegeven mate van zekerheid meenemen in haar verantwoording jegens de Europese begrotingsautoriteiten. Het Ministerie van Financiën voert overleg met de Commissie om een dergelijke verankering zo effectief mogelijk te laten aansluiten op de door de Commissie en Europese wetgeving gehanteerde rapportagemomenten.
• • 

  De Commissie zal worden verzocht om in het Syntheserapport de beschikbare informatie te publiceren over rechtmatigheid op het niveau van individuele lidstaten, en inzicht te geven in de resultaten en benutting van controles van de DG’s in de lidstaten. Een dergelijk inzicht in de resultaten van controles bij de lidstaten wordt al langer door het kabinet onderschreven. Tevens deelt het kabinet de zorg van de Algemene Rekenkamer over de kwaliteit van de informatie van OLAF en zal zij OLAF oproepen de kwaliteit van zijn informatievoorziening te verbeteren. Zo zou OLAF zijn gegevens duidelijker op jaarbasis kunnen baseren in plaats van gebruik te maken van een cumulatieve database. Dit zou het inzicht in ontwikkeling van onregelmatigheden door de looptijd van de programmaperiodes heen verbeteren.

Nawoord Algemene Rekenkamer

Wij zijn content met de toezeggingen van de ministers. Wij zijn het met de ministers eens dat verdere intensivering van relaties met Denemarken en het Verenigd Koninkrijk van groot belang is om gezamenlijk de overige EU-lidstaten te stimuleren om vergelijkbare initiatieven te ontplooien. Verder ondersteunen wij het streven van de ministers om de lidstaatverklaring te verankeren in de Europese verantwoordingscyclus, waarbij de Nederlandse informatie door de Europese Commissie en vervolgens door de Europese Rekenkamer gebruikt moet kunnen worden.

Verankering lidstaatverklaring in «single audit»-aanpak

Op onze aanbeveling aan de ministervan Financiën om te bevorderen dat de inhoud van de Nederlandse nationale verklaring (lidstaatverklaring) wordt verankerd in een «single audit»-aanpak, reageert het kabinet als volgt.

• • 

  In het kabinetsbesluit over de invoering van de nationale verklaring is bij de ontwikkeling van het rapportagemodel voor de nationale verklaring zoveel mogelijk uitgegaan van de single-audit-gedachte. Het uitgangspunt voor de inrichting van de nationale verklaring sluit daarmee volgens het kabinet naadloos aan bij de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer. De hiervoor genoemde centralisatie van de auditfunctie en de certificeringsfunctie vergemakkelijkt een inrichting van de rapportageketen conform de single-audit-gedachte.

Nawoord Algemene Rekenkamer

Wij stemmen in met de reactie van de minister van Financiën en wij zullen

de verdere ontwikkelingen op dit vlak met belangstelling volgen.

Structuurfondsen: onregelmatigheden en beleidsresultaten

Het kabinet heeft ook een reactie gegeven op onze aanbevelingen aan de ministers van EZ, van BZK, van SZW, van LNV en van Financiën om (a) de uitvoering van ontdekking en melding van onregelmatigheden te verbeteren, (b) in de nieuwe structuurfondsperiode te zorgen voor een betere aansluiting van beleidsdoelen, -indicatoren en -prestaties, (c) evaluaties te baseren op realisatiegegevens, niet op prognoses, en (d) informatie over resultaten beter bruikbaar te maken voor de Tweede Kamer.

• • 

  In algemene zin onderschrijft het kabinet de aanbeveling tot detectie-verbeteringen voor onregelmatigheden. In het inmiddels geformaliseerde en door de Europese Commissie goedgekeurde Actieplan EFRO zijn maatregelen aangegeven die bijdragen tot betere en eerdere detectie en vastlegging van onregelmatigheden. Tevens is het draaiboek voor onregelmatigheden aangepast en worden er trainingen verzorgd voor de beheersautoriteiten. Hiermee wordt voor een groot deel tegemoet gekomen aan de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer, aldus het kabinet. De Algemene Rekenkamer stelt terecht dat onregelmatigheden te allen tijde gemeld dienen te worden, ook al betreft het nog niet aan de Europese Commissie gedeclareerde bedragen. Dit is overeenkomstig de voor de periode 2000-2006 geldende verordeningen. Daarbij zij echter aangetekend, schrijft het kabinet, dat de vraag is of dergelijke meldingen wanneer zij vooraf hersteld en gecorrigeerd zijn en wanneer zij geen effect hebben op de Europese begroting, niet bijdragen aan de administratieve lasten en bureaucratie voor de lidstaat en de Commissie. In de implementatieverordeningen voor de nieuwe periode 2007-2013 is dit overigens aangepast, aldus het kabinet. Melding is in de nieuwe periode pas vereist als de onregelmatigheid effect heeft op een reeds bij de Commissie gedeclareerd bedrag.
• • 

  Het kabinet is verheugd dat de Algemene Rekenkamer in het EU-trend-rapport de doelrealisatie van het ESF-programma als «redelijk goed» beoordeelt, en de evaluatieaanpakvan het ESF-programma als positief voorbeeld noemt. Ook voor de periode 2007-2013 is in het operationeel programma ruim aandacht besteed aan de opzet van de evaluatie. Voor het doelstelling 2-programma EFRO geldt dat het Ministerie van EZ voor alle vier de operationele programma’s 2007-2013 in 2006 een ex-ante-evaluatie heeft laten uitvoeren. Hieruit kwam naar voren dat de relatie tussen de indicatoren niet concreet genoeg is, en dat de realisaties vaak pas op lange termijn zichtbaar zijn waardoor er vaak met prognoses moet worden gewerkt. Het ministerie heeft de afgelopen periode veel energie gestoken in onderzoek naar de echte werkgelegenheidseffecten van de structuurfondsprogramma’s. In dit verband heeft het ministerie kritiek geleverd op de midtermevaluaties van de beheersautoriteiten van EPD Oost en EPD Zuid. Echter, de sanctiemiddelen zijn beperkt. Niettemin zal het Ministerie van EZ als beleidsverantwoordelijk ministerie voor de doelstelling 2-EFRO-structuurfondsen zijn inspanningen conform de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer opvoeren. Hiermee is al concreet begonnen door de invoering van een nieuw monitorsysteem voor het bruikbaar maken van de resultaten van het EU-beleid.

Nawoord Algemene Rekenkamer

Wij zijn ingenomen met de toezeggingen van het kabinet om de systemen

voor ontdekking en melding van onregelmatigheden te verbeteren, en

zullen de opvolging van deze toezeggingen blijven volgen.

Wij kunnen ons voorstellen dat het kabinet vraagtekens heeft bij de

melding van onregelmatigheden die al vooraf hersteld en gecorrigeerd

zijn. Wij willen echter in herinnering roepen dat het in de periode

2000-2006 altijd zo was dat de gelden die betrokken waren bij een door de

lidstaat gemelde en gecorrigeerde onregelmatigheid behouden bleven

voor het programma, terwijl dit voor onregelmatigheden die niet gemeld

waren, niet het geval was.

Wij nemen met instemming kennis van de aandacht die voor de periode 2007-2013 in het operationeel programma voor ESF besteed is aan de opzet van de evaluatie. Wij zijn verder verheugd met de toezegging dat het Ministerie van EZ als beleidsverantwoordelijk ministerie voor het doelstelling 2-programma EFRO zijn inspanningen zal opvoeren om de realisatie van EU-beleid beter inzichtelijk te maken. Het invoeren van een monitorsysteem zien wij daarbij als een positieve stap. Wij gaan ervan uit dat dit dan vervolgens bruikbare informatie zal opleveren voor de Tweede Kamer.

Transparantie EU-gelden in Nederland

In reactie op onze aanbeveling aan de ministers van BZK, EZ, SZW, OCW, VenW, Justitie en Financiën om de transparantie van de EU-gelden in Nederland te vergroten door alle EU-gelden die bij hun ministerie geadministreerd worden als zodanig herkenbaar in de verantwoording moeten op te nemen, stelt het kabinet het volgende. • Het kabinet meent dat met de invoering van de nationale verklaring een gedegen, specifiek verantwoordingsinstrument wordt gecreëerd voor de EU-fondsen in gedeeld beheer en dat de aanwending van deze fondsen hiermee voldoende transparant wordt gemaakt. Voor de EU-fondsen gelden de door de EU-wetgeving voorgeschreven verantwoordingsregels en niet de nationale verantwoordingsregels. De nationale verklaring baseert zich dan ook op deze Europese verantwoordingsregelgeving. Daarom is het niet wenselijk de fondsen in gedeeld beheer op te nemen in het begrotingsverantwoording van de betrokken departementen. Voor de fondsen in direct beheer zoals de fondsen die vallen onder het interne beleid van de Europese Commissie, meent het kabinet dat deze onder de verantwoordelijkheid vallen van de Commissie en dat het daarom aan de Commissie is om aan het vereiste van transparantie te voldoen.

Nawoord Algemene Rekenkamer

Wij zijn het eens met het kabinet dat met de invoering van de nationale verklaring een gedegen, specifiek verantwoordingsinstrument wordt gecreëerd voor de EU-fondsen in gedeeld beheer. Indien het kabinet voornemens is om daarin ook expliciet een overzicht te geven van alle EU-gelden die de ministeries in Nederland jaarlijks ontvangen - of deze nu binnen of buiten de begroting worden geboekt - en waarvoor ze bestemd zijn, dan stemmen wij in met de reactie van het kabinet dat de aanwending van deze fondsen voldoende transparant wordt gemaakt. Indien dit echter niet het geval is, blijft de huidige situatie bestaan dat maar een klein deel van de ontvangen EU-gelden als zodanig herkenbaar is in de jaarverslagen van de ministeries of elders. Dat is onwenselijk en onnodig; uit de rapportages van het Ministerie van LNV blijkt dat het goed mogelijk is om tot een transparante weergave van EU-gelden te komen.

Voor de fondsen in direct beheer die vallen onder het interne EU-beleid is het inderdaad ook de verantwoordelijkheid van de Commissie om voor haar kant van de zaak aan het vereiste van transparantie te voldoen. Echter, vaak dragen deze Europese gelden bij aan projecten waarin ook nationale geld wordt besteed. Wij vinden dan ook dat inzichtelijk zou moeten zijn bij welke projecten en in welke mate dat het geval is. Juist de rijksoverheid is daarbij de aangewezen entiteit om een dergelijk totaalbeeld te verschaffen.

Beheer ESF-programma

Op onze aanbeveling aan de minister van SZW om het beheer van het ESF-programma verder te versterken, reageerde het kabinet als volgt. • Het kabinet heeft na de vroegtijdige sluiting van het ESF-loket direct een aantal aanvullende maatregelen getroffen die overeenkomen met de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer. De maandelijkse rapportage over de uitvoering van het ESF-programma is volledig geherstructureerd en voorziet in de beoogde verbeterde monitoring, zodat steeds een actueel beeld bestaat van de benutting van de ESF-gelden en de budgettaire risico’s die daarbij worden gelopen. In de programmaperiode 2007-2013 voor ESF worden budgetplafonds ingesteld, zodat budgettaire risico’s zoals die zich met de vroegtijdige loketsluiting voordeden, kunnen worden voorkomen. De koppeling die de Algemene Rekenkamer legt tussen decommit-tering en vroegtijdige loketsluiting in één jaar behoeft volgens het kabinet nuancering, aangezien in het jaar dat het ESF-loket is gesloten (2005), er geen ESF-doelstelling-3-middelen zijn gedecommitteerd (jaartranche 2003). Daarnaast wijst het kabinet erop dat tot vroegtijdige sluiting van het ESF-loket is besloten met het oog op toekomstige overschrijding van het budget terwijl de decommittering de resultante is van onvoldoende aanvragen in eerdere jaren.

Nawoord Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer stemt in met de genomen maatregelen om een herhaling van de in 2005 ontstane situatie rond de sluiting van het ESF-loket in de toekomst te voorkomen. Wij zullen de ontwikkelingen op dit punt met belangstelling blijven volgen. In ons rapport bij het Jaarverslag 2006 van het Ministerie van SZW zullen we hierop nog terugkomen.

BIJLAGEN EU-TRENDRAPPORT 2007

BIJLAGE 1

OVERZICHT VAN BELANGRIJKSTE CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN TOEZEGGINGEN

Conclusie

Aanbeveling

Toezegging kabinet

Nawoord Algemene Rekenkamer

Met het besluit om in het voorjaar 2007 voor het eerst een «lidstaatverklaring» over de besteding van EU-gelden naar Brussel te sturen, heeft Nederland een belangrijke stap gezet naar een betere verantwoording over EU-gelden. Vanaf 2008 wordt de verklaring in het najaar afgegeven. Deze omvat dan behalve landbouw- ook structuurfondsgelden en eigen middelen.

De ministers van Financiën en van Buitenlandse Zaken zouden de overige EU-lidstaten actief moeten blijven informeren over de ervaringen met de Nederlandse lidstaatverklaring.

De ministers van Financiën en Buitenlandse Zaken hebben de overige lidstaten in de voorbereidingen voor de invoering van een nationale verklaring geïnformeerd over het Nederlandse initiatief en zijn voornemens dat te blijven doen. Ook is er samengewerkt met de Britse en Deense EU-partners die vergelijkbare initiatieven hebben genomen. Het kabinet wil deze samenwerking in de directe toekomst intensiveren om gezamenlijk de overige EU-lidstaten te stimuleren om vergelijkbare initiatieven te ontplooien.

De Algemene Rekenkamer is content met de toezeggingen van de ministers.

Het begin van de nieuwe structuurfondsperiode 2007–2013 biedt kansen om de inhoud van de Nederlandse verklaring op dit vlak te verankeren in een «single audit»-aanpak. Hiervoor is nodig dat harmonisatie zal plaatsvinden van controlewerkzaamheden en rapportage daarover op het niveau van de programmaautoriteiten.

De minister van Financiën zou moeten bevorderen dat de inhoud van de Nederlandse lidstaatverklaring wordt verankerd in een «single audit»-aanpak – een systeem dus waarbij elk controleniveau voortbouwt op het voorgaande – inclusief harmonisatie van controlewerkzaamheden, rapportage en formulering van deelverklaringen.

Bij de ontwikkeling van het rapportagemodel voor de nationale verklaring is zoveel mogelijk uitgegaan van de single-audit-gedachte. Dit sluit aan bij de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer.

De Algemene Rekenkamer stemt in met de reactie van de minister van Financiën.

Het inzicht in en de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden op EU-niveau is in 2005 niet of nauwelijks verbeterd. Europese burgers kunnen dus nog niet achterhalen of hun gelden goed worden besteed binnen de EU.

De ministers van Financiën en BuZa moeten de Europese Commissie blijven vragen de transparantie over de besteding van EU-gelden in de lidstaten verder te bevorderen. Het kabinet zou eurocommissaris Kallas kunnen vragen zijn brief over de besteding van EU-gelden in de lidstaten niet naar de nationale rekenkamers te sturen maar naar de nationale ministers van Financiën (en in afschrift naar de nationale rekenkamers), zodat zij deze informatie kunnen gebruiken bij (het ontwikkelen van) hun lidstaatverklaring.

De ministers van Financiën en BuZa zullen er bij de Commissie op blijven aandringen dat zij de transparantie van de uitgaven in de lidstaten blijft bevorderen. Er zal bij de Commissie (DG-Bud-get) op worden aangedrongen dat ook in het vervolg de brief direct aan de ministers van Financiën wordt gestuurd met een afschrift aan de nationale rekenkamers.

De Algemene Rekenkamer is content met de toezeggingen van de ministers.

Er is geringe verbetering zichtbaar in het Europese financieel management op het niveau van de Europese Commissie. Maar de activiteitenverslagen zijn nog steeds beperkt als het gaat om informatie over bijvoorbeeld controles in de lidstaten.

De ministers van Financiën en BuZa zouden de Commissie moeten verzoeken om systematischer beschikbare informatie te publiceren over rechtmatigheid op het niveau van individuele lidstaten, de kwaliteit van de informatie van OLAF te verbeteren en inzicht te geven in de resultaten en benutting van controles van de DG’s in de lidstaten.

De Commissie zal worden verzocht om in het Syntheserapport de beschikbare informatie te publiceren over rechtmatigheid op het niveau van individuele lidstaten, en inzicht te geven in de resultaten en benutting van controles van de DG’s in de lidstaten. Het kabinet deelt de zorg over de kwaliteit van de informatie van OLAF en zal OLAF oproepen de kwaliteit van zijn informatievoorziening te verbeteren.

De Algemene Rekenkamer is content met de toezeggingen van de ministers.

Conclusie

Aanbeveling

Toezegging kabinet

Nawoord Algemene Rekenkamer

Door de expliciete verklaring die de Commissie tegenwoordig geeft bij het overkoepelende Syntheseverslag, is de verantwoordingsketen van de EU aangevuld. In de verklaring stelt de Commissie dat de bestaande interne-controlesystemen redelijke zekerheid geven over de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden (in de lidstaten), met inachtneming van de geformuleerde voorbehouden, juist die voorbehouden (van de DG’s) zijn echter nog steeds talrijk. Daardoor is de werkelijke betekenis van de verklaring beperkt.

De ministers van Financiën en BuZa moeten bij de Commissie blijven aandringen op verdere versterking van de verantwoordingsketen van de EU. Zij moeten de Commissie vragen om transparant te maken hoe haar verklaring over redelijke zekerheid in het Syntheseverslag verankerd is in de onderliggende verklaringen van de DG’s.

De ministers van Financiën en BuZa zullen blijven aandringen op een versterking van de verantwoordingsketen van de EU. Het streven is om de nationale verklaring te verankeren in de verantwoording van de Commis sie. Het Ministerie van Financiën voert hierover overleg met de Commissie.

De Algemene Rekenkamer is content met de toezeggingen van de ministers. Wij ondersteunen het streven om de nationale verklaring te verankeren in de Europese verantwoordingscyclus, waarbij de Nederlandse informatie zowel door de Commissie als de Europese Rekenkamer gebruikt moet kunnen worden.

Er is in Nederland voldoende informatie over de besteding van Europese landbouw- en structuurfondsgelden om vast te kunnen stellen of de systemen voor financieel management goed werken. De systemen blijken redelijk te functioneren. Maar: een volledig beeld van de rechtmatigheid van de bestedingen was er in 2005 niet, evenmin als in voorgaande jaren. Ook de zichtbaarheid van EU-gelden in verantwoordingen van ministeries is beperkt.

De ministers van BZK, EZ, SZW, OCW, VenW, Justitie en Financiën moeten – om de transparantie van de EU-gelden in Nederland te vergroten – alle EU-gel-den die bij hun ministerie geadministreerd worden als zodanig herkenbaar in de verantwoording opnemen.

Het kabinet meent dat met de invoering van de nationale verklaring de aanwending van de bedoelde EU-fondsen voldoende transparant wordt gemaakt. Voor deze fondsen, die in gedeeld beheer worden besteed, gelden de Europese verantwoordingsregels en niet de nationale verantwoordingsregels. Daarom is het niet wenselijk om de fondsen op te nemen in het begrotingsverantwoording van de betrokken departementen. De fondsen in direct beheer vallen onder de verantwoordelijkheid van de Europese Commissie en het is aan de Commissie om aan het vereiste van transparantie over de aanwending daarvan te voldoen.

Als het kabinet in de nationale verklaring een overzicht gaat geven van alle EU-gelden die ministeries in Nederland jaarlijks ontvangen en waarvoor ze bestemd zijn, stemmen wij in met de kabinetsreactie. Zo niet, dan blijft de onwenselijke situatie bestaan dat maar een klein deel van de ontvangen EU-gelden herkenbaar is in de rijksjaarverslagen van de ministeries of elders. Voor fondsen in direct beheer is inderdaad de Commissie verantwoordelijk om voor haar kant van de zaak transparantie te verschaffen. Maar vaak dragen deze Europese gelden bij aan Nederlandse projecten waarin ook Nederlands geld wordt besteed. Dit zou de rijksoverheid dan inzichtelijk moeten maken in een totaalbeeld.

Aan de manier waarop in Nederland wordt omgegaan met onregelmatigheden bij EU-program-ma’s kleven financiële risico’s. Dit geldt vooral voor de programma’s die worden gefinancierd vanuit het EFRO. Ook aan het bij de EU declareren van BTW die al gedekt wordt door het BTW-compensa-tiefonds zijn grote financiële risico’s verbonden.

De ministers van EZ, BZK, SZW, LNV en Financiën moeten de opsporing en melding van onregelmatigheden verbeteren, zodat Nederland in de nieuwe structuurfondsperiode (2007– 2013) niet met dezelfde problemen geconfronteerd wordt. Van belang is dat als onregelmatigheden worden geconstateerd, dezealtijd worden gemeld aan OLAF.

Het kabinet onderschrijft de aanbeveling. Het Actieplan EFRO bevat maatregelen die bijdragen aan betere en eerdere opsporing en vastlegging van onregelmatigheden. Ook is het draaiboek voor onregelmatigheden aangepast en worden er trainingen verzorgd voor de beheersautori-teiten. De Algemene Rekenkamer stelt terecht dat onregelmatigheden te allen tijde gemeld dienen te worden, ook al betreft het nog niet aan de Commissie gedeclareerde bedragen. De vraag is echter of dergelijke meldingen niet bijdragen aan de administratieve lasten en bureaucratie voor de lidstaat en de Commissie.

Melding is in de nieuwe EFRO-periode overigens pas vereist als de onregelmatigheid effect heeft op een reeds bij de Commissie gedeclareerd bedrag.

Wij zijn ingenomen met de toezeggingen van het kabinet en zullen de opvolging ervan blijven volgen. Wij kunnen ons voorstellen dat het kabinet vraagtekens heeft bij de melding van onregelmatigheden die vooraf hersteld en gecorrigeerd zijn. Wij roepen echter in herinnering dat in de periode 2000–2006 gelden die betrokken waren bij een door de lidstaat gemelde en gecorrigeerde onregelmatigheid behouden bleven voor het programma, terwijl dit voor onregelmatigheden die niet gemeld waren niet het geval was.

Conclusie

Aanbeveling

Toezegging kabinet

Nawoord Algemene Rekenkamer

Dat in één en hetzelfde jaar enerzijds ESF-gelden zijn gede-committeerd (geschrapt wegens niet-besteding) en anderzijds het ESF-loket vroegtijdig is gesloten, roept vragen op.

De minister van SZW moet het beheer van het ESF-programma verder versterken. Een betere monitoring en de invoering van een subsidieplafond zijn mogelijke manieren om het beheer te verbeteren.

Na de vroegtijdige sluiting van het ESF-loket zijn direct aanvullende maatregelen getroffen. De maandelijkse rapportage over de uitvoering van het ESF-program-ma is geherstructureerd en voorziet in verbeterde monitoring, zodat steeds een actueel beeld bestaat van de benutting van de ESF-gelden en de budgettaire risico’s.

In de programmaperiode 2007–2013 worden voor ESF budgetplafonds ingesteld, zodat vroegtijdige loketsluiting kan worden voorkomen. Overigens is in 2005 tot vroegtijdige sluiting van het ESF-loket besloten met het oog op toekomstige overschrijding van het budget, terwijl de decommitte-ring de resultante was van onvoldoende aanvragen in eerdere jaren.

Wij stemmen in met de genomen maatregelen om herhaling van de in 2005 ontstane situatie in de toekomst te voorkomen. Wij zullen de ontwikkelingen hieromtrent met belangstelling blijven volgen. In ons rechtmatigheidsonderzoek over 2006 zullen we hierop terugkomen.

Gegevens over de doeltreffendheid van EU-beleid zijn er alleen ter zake van het structuurbeleid. De kwaliteit daarvan is wisselend. Zo zijn vraagtekens te plaatsen bij de kwaliteit van de informatie over doelrealisatie. Voor de programma’s waarover informatie van voldoende kwaliteit beschikbaar is, geldt dat de mate van doelrealisatie medio 2005 redelijk genoemd kan worden.

De ministers van EZ, BZK, SZW, LNV en Financiën moeten in de nieuwe structuurfondsperiode zorgen voor betere aansluiting van beleidsdoelen,- indicatoren en -prestaties. Bovendien moeten alle evaluaties gebaseerd zijn op realisatiegegevens, niet op prognoses, en moet er meer belang worden gehecht aan het bruikbaar maken van informatie over (resultaten van) EU-beleid voor de Tweede Kamer.

Het kabinet is verheugd dat de Algemene Rekenkamer de doelrealisatie van het ESF-pro-gramma als redelijk goed beoordeelt, en de evaluatie-aanpak van het ESF-programma als positief voorbeeld noemt. Ook voor de periode 2007–2013 besteedt het operationeel programma aandacht aan de opzet van de evaluatie. Voor alle vier de operationele EFRO-programma’s 2007–2013 heeft het Ministerie van EZ in 2006 een ex-ante-evaluatie laten uitvoeren. Op basis van de negatieve bevindingen die daaruit naar voren kwamen heeft het ministerie de afgelopen periode energie gestoken in onderzoek naar de echte werkgelegenheidseffecten van de programma’s. In dit verband heeft het ministerie kritiek geleverd op de midterme-valuaties van de beheersautori-teiten van EPD Oost en EPD Zuid. Maar de sanctiemiddelen zijn beperkt. Niettemin zal het ministerie zijn inspanningen opvoeren. Hiermee is al concreet begonnen door de invoering van een nieuw monitorsysteem voor het bruikbaar maken van de resultaten van het EU-beleid.

Wij nemen met instemming kennis van de aandacht die voor de periode 2007–2013 bij ESF besteed is aan de opzet van de evaluatie. Wij zijn ook verheugd met de toezegging dat het Ministerie van EZ als beleidsverantwoordelijk ministerie voor de EFRO-structuurfondsen zijn inspanningen zal opvoeren om de realisatie van EU-beleid beter inzichtelijk te maken. Het invoeren van een monitorsysteem zien wij daarbij als een positieve stap. Wij gaan ervan uit dat dit vervolgens bruikbare informatie zal opleveren voor de Tweede Kamer.

BIJLAGE 2

GEBRUIKTE AFKORTINGEN EN VERKLARENDE WOORDENLIJST

Gebruikte afkortingen

Afkorting

Betekenis

ACS                         Afrika, Caribisch gebied en Stille Oceaan

AID                          Algemene Inspectiedienst

AO/IC                       (Beschrijving van de) administratieve organisatie/interne controle

APC                         Audit Progress Committee (Europese Commissie)

B&W                        College van burgemeester en wethouders

BBP                          Bruto binnenlands product

BNI                          Bruto nationaal inkomen

BNP                         Bruto nationaal product

BTW                        Belasting toegevoegde waarde (omzetbelasting)

BuZa                        (Ministerie van) Buitenlandse Zaken

BZK                          (Ministerie van) Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

CoCo                       Coördinatiecommissie voor Europese integratie- en associatieproblemen

COREPER                Comité van Permanente Vertegenwoordigers

CvT                          Comité van Toezicht

DAS                         Déclaration d’assurance (betrouwbaarheidsverklaring Europese Rekenkamer)

DG                           Directoraat-generaal

Ecofin                      Raad voor Economische Zaken en Financiën

EEG                         Europese Economische Gemeenschap

EFRO                       Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling

EG                            Europese Gemeenschap (EEG en Euratom samen)

ELFPO                     Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (vanaf 2007)

ELG                          Europees Landbouw Garantiefonds (vanaf 2007)

EMR                         Euregio Maas-Rijn

EMU                        EconomischeenMonetaire Unie

EOF                          Europees Ontwikkelingsfonds

EOGFL-G                 Europees Oriëntatie en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie

EOGFL-O                 Europees Oriëntatie en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Oriëntatie

EPD                          Enkelvoudig programmeringsdocument

ESF                          Europees Sociaal Fonds

EU                            Europese Unie

Euratom                  Europese Gemeenschap voor Atoomenergie

EZ                            (Ministerie van) Economische Zaken

FIOV                        Financieringsinstrument voor de Oriëntatie van de Visserij

GBCS                       Geïntegreerd beheers- en controlesysteem

GLB                         Gemeenschappelijk landbouwbeleid

IAC                           Internal Audit Capabilities (directoraten-generaal Europese Commissie)

IAS                           Internal Audit Service (Europese Commissie)

IPO                           Interprovinciaal Overleg

JAV                          Jaarlijks activiteitenverslag (directoraten-generaal en diensten Europese

Commissie)

JMP                         Jaarlijks managementplan (directoraten-generaal en diensten Europese

Commissie)

JBZ                          JustitieenBinnenlandse Zaken

KP5/KP6                  Vijfde en Zesde Kaderprogramma (Intern Beleid Europese Commissie)

Laser                       (Agentschap) Landelijke service bij regelingen

LNV                         (Ministerie van) Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

M&O-beleid            Beleid tegen misbruik en oneigenlijk gebruik

MTE                         Midtermevaluatie

OCW                        (Ministerie van) Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

OLAF                       Office européen de lutte antifraude (Europees bureau voor fraudebestrijding)

OP                            Operationeel programma

POP                         Plattelandsontwikkelingsplan

Sapard                    Special Accession Programme for Rural and Agricultural Development

SG                           Secretariaat-Generaal (Europese Commissie)

SNN                         Samenwerkingsverband Noord Nederland

SZW                        (Ministerie van) Sociale Zaken en Werkgelegenheid

TEN                         Trans-Europese Netwerken

VenW                       (Ministerie van) Verkeer een Waterstaat

VROM                      (Ministerie van) Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

VWS                        (Ministerie van) Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Verklarende woordenlijst

Activiteitengestuurd management

Vorm van bestuur waarbij de activiteiten van de organisatie, ook voor het budget, bepalend zijn. De administratieve uitgaven van de Commissie worden daarbij gekoppeld aan beleidsuitgaven.

Activiteitenverslag

Een verslag dat alle directeuren-generaal van de Europese Commissie jaarlijks moeten opstellen over de uitvoering van hun (deel) managementplan. Elk DG voorziet een dergelijk verslag van een verklaring.

Artikel 13-rapportage

Een jaarlijkse rapportage over de opzet, bestaan en werking van het beheers- en controlesysteem in het kader van de structuurfondsen. Dit is een verplichting op grond van artikel 13 van Verordening (EG) nr. 438/2001 uiterlijk 30 juni door de beheersautoriteit moet worden opgesteld en moet zijn ingediend bij de Europese Commisie.

Auditautoriteit

Een auditautoriteit is een instantie die functioneel onafhankelijk is van de beheersautoriteit en van de betalingsautoriteit, die door de lidstaat is aangewezen voor elk structuurfondsprogramma en verantwoordelijk is voor het verifiëren van de goede werking van het beheers- en controlesysteem. Deze autoriteit is voorgesteld voor de structuurfondsperiode 2007–2013.

Baten-lastenstelsel

Boekhoud- en verantwoordingssysteem waarbij opbrengsten en kosten worden toegerekend aan het jaar waarop zij betrekking hebben.

Beheersautoriteit

Overheidsorgaan verantwoordelijk voor de uitvoering van een structuurfondsprogramma. Hierbij onder meer verantwoordelijk voor de verzameling van financiële en statistische informatie en de verslaglegging over de uitvoering van het programma (30 juni-rapportage), de interne controle op de doeltreffendheid en transparantie van de programma-uitgaven, de organisatie van de evaluatie halverwege de looptijd en bijsturing van de uitvoering op eigen initiatief of op verzoek van het Comité van Toezicht.

Betalingsautoriteit

Overheidsorgaan dat in een structuurfondsprogramma zorgdraagt voor het opstellen en toezenden van de betalingsaanvraag aan de Commissie, certificering van de tussentijdse uitgavendeclaraties en de einddeclaratie, het ontvangen van de betalingen van de Commissie en de daaropvolgende betaling aan de eindbegunstigden.

Betaalorgaan

Orgaan dat namens de Europese Commissie betalingen verricht in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Hiertoe moet dit orgaan erkend worden. De criteria voor erkenning zijn door de Commissie vastgesteld.

Betalingskrediet

Budgettaire term die de maximale hoogte aangeeft van het bedrag dat in de begroting is opgenomen voor betalingsverplichtingen die in het begrotingsjaar en/of vorige begrotingsjaren zijn aangegaan.

Betrouwbaarheidsverklaring

Op grond van artikel 248 van het EG-Verdrag moet de Europese Rekenkamer jaarlijks aan het Europees Parlement en de Raad een verklaring voorleggen waarin de betrouwbaarheid van de rekeningen van de EU en de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen wordt bevestigd. Deze verklaring wordt wel aangeduid als «Verklaring van Betrouwbaarheid» of «Déclaration d’Assurance» kortweg DAS.

Certificerende instantie of certificeringsautoriteit

Een instantie die door de lidstaat is aangewezen om de betaalorganen van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid te certificeren en de uitgavendeclaraties en betalingsaanvragen te certificeren voordat zij aan de Commissie worden toegezonden. In Nederland is dit de auditdienst van het Ministerie van LNV.

(Generiek) correctiemechanisme

Een mechanisme waarbij een lidstaat die relatief (te) veel bijdraagt aan de begroting van de EU hiervoor gecompenseerd wordt.

Comité van toezicht

Voor elk structuurfondsprogramma wordt een toezichtcomité opgericht. Het toezichtcomité vergewist zich van de doeltreffendheid en de kwaliteit van de uitvoering van het operationeel programma. Het toezichtcomité wordt voorgezeten door een vertegenwoordiger van de lidstaat of van de beheersautoriteit. Een vertegenwoordiger van de Commissie met raadgevende stem kan aan de werkzaamheden van het toezichtcomité deelnemen. De lidstaat beslist over de samenstelling van het toezichtcomité.

Communautair initiatief

Uit de structuurfondsen worden behalve het beleid gericht op de hoofddoelstellingen van het structuurbeleid, ook de zogenoemde Communautaire Initiatieven (mede) gefinancierd. Dit zijn kleinere programma’s waartoe de Commissie het initiatief neemt. Er zijn vier initiatieven: Interreg III, Leader+, Equal en Urban II.

COREPER

Comité van Permanente Vertegenwoordigers. Het is samengesteld uit de ambassadeurs van de lidstaten van de Europese Unie («Permanente Vertegenwoordigers»). Het heeft tot taak de Raad van de Europese Unie terzijde te staan door de dossiers voor te bereiden die op de Raadsagenda staan (zoals door de Commissie ingediende voorstellen en ontwerpbesluiten).

Decommittering

Voor de structuurfondsen geldt als regel dat de door de Europese Commissie in het jaar n gecommitteerde (toegekende) middelen, aan het einde van jaar n+2 moeten zijn besteed binnen de kaders van de programma’s. Als dit niet het geval is, zal de Commissie overgaan tot automatische annulering (decommittering) van de niet-aangewende middelen. Dat betekent dat de gelden terugvloeien naar de EU-begroting.

Directoraat-generaal

Benaming voor de grootste zelfstandige eenheid binnen het ondersteunend apparaat van de Commissie. De directoraten-generaal zijn onderverdeeld in directoraten, die weer zijn onderverdeeld in administratieve eenheden. De secretaris-generaal is het hoofd van de administratie van de Commissie. Naast het secretariaat-generaal en de directoraten-generaal telt de Commissie nog een aantal diensten, zoals de juridische dienst en de Interne Auditdienst.

Eigen middelen

Benaming voor de inkomsten van de EG. De Europese Gemeenschap beschikt sinds 1970 over

eigen middelen (daarvoor gold een stelsel van financiële bijdragen van de lidstaten). De term

«eigen middelen» geeft weer dat het niet gaat om geregelde bijdragen van de EU-landen, maar

om door de lidstaten expliciet voor de EU-begroting bestemde gelden. Als eigen middelen

worden beschouwd:

– de douanerechten die in de lidstaten worden geheven op invoer uit derde landen;

– de landbouwheffingen op producten uit derde landen en producentenbijdragen voor bepaalde

landbouwproducten;

– een percentage van de BTW-opbrengsten; deze afdracht wordt verminderd wanneer de

BTW-opbrengsten meer bedragen dan 50 procent van het bnp;

– de zogenoemde «vierde bron», in de vorm van een jaarlijks vast te stellen percentage van het

bnp van de lidstaten.

Erkennende instantie

Instantie die – op basis van de door de Commissie vastgestelde criteria – betaalorganen die betalingen verrichten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid erkent.

Financiële correctie

Financiële perspectieven/vooruitzichten

Terugboeking, annulering of aanpassing van een eerder toegekend subsidiebedrag.

De financiële vooruitzichten vormen het raamwerk van de communautaire uitgaven over een periode van verschillende jaren. Zij zijn het resultaat van een interinstitutioneel akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, en geven de maximumomvang en de samenstelling van de te verwachten Europese uitgaven aan. Zij worden ook wel aangeduid als «meerjarenbegroting», hoewel dit formeel niet juist is.

Fraude

Onder fraude wordt in de communautaire regelgeving verstaan:

– wat de uitgaven betreft: elke opzettelijke handeling of elk opzettelijk nalaten waarbij valse, onjuiste of onvolledige verklaringen of documenten worden gebruikt of overgelegd, met als gevolg dat middelen afkomstig van de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen of van de door of voor de Europese Gemeenschappen beheerde begrotingen wederrechtelijk worden verminderd of in strijd met een specifieke verplichting informatie wordt achtergehouden of wanneer deze middelen worden misbruikt door ze voor andere doelen aan te wenden dan die waarvoor zij oorspronkelijk zijn toegekend;

– wat de ontvangsten betreft: elke opzettelijke handeling of elk opzettelijk nalaten waarbij valse, onjuiste of onvolledige verklaringen of documenten worden gebruikt of overgelegd, met als gevolg dat de middelen van de algemene begroting van de EG of van de door of voor de EG beheerde begrotingen wederrechtelijk worden verminderd of wanneer in strijd met een specifieke verplichting informatie wordt achtergehouden of van een rechtmatig verkregen voordeel misbruik wordt gemaakt.

Krediet Kwijting

De Europese term voor begrotingsbedrag.

Op grond van artikel 276 van het EG-verdrag verleent het Europees Parlement, op aanbeveling van de Raad aan de Commissie goedkeuring voor de in het voorgaande jaar uitgevoerde begroting.

Nettopositie

Het verschil tussen afdrachten van een lidstaat aan de begroting van de EU en de ontvangsten van die lidstaat uit de EU-begroting. Voor de berekening van deze nettopositie zijn verschillende berekeningsmethoden.

Onregelmatigheid

Elke inbreuk op het Gemeenschapsrecht die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.

Openbaarmakingsverklaring Review

Nederlandse vertaling van «closure statement» (= de routekaart van eurocommissaris Kallas).

Het primaire doel van een review is vast te stellen of de uitkomsten (de rapportage over) een bepaalde controle bruikbaar zijn als basis voor de eigen bevindingen en voor de oordeelsvorming. Het secundaire doel van de review is het doen van aanbevelingen ter verbetering van de bedrijfsvoering, het jaarverslag, de saldibalans, en/of de (wettelijke) controle. De review heeft het karakter van een beoordeling.

Routekaart

Mededeling van de Commissie (in casu eurocommissaris Kallas) aan de Raad, het Europees Parlement en de Europese Rekenkamer inzake een routekaart naar een geïntegreerd interne controle raamwerk. Ook wel aangeduid als «roadmap». COM(2005) 252 final van 15 juni 2005.

Single audit-model

De basisgedachte is dat één controle toereikend is om te voorzien in de behoefte van alle belanghebbenden. Uitgangspunt is dus het vermijden van dubbele controles.

Structuurfonds

Structuurfondsen zijn het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en het Financieringsinstrument voor de Oriëntatie van de Visserij (FIOV). Voor de periode 2000–2006 is in totaal € 195 miljard beschikbaar voor de structuurfondsen en € 18 miljard voor het Cohesiefonds.

Voor de tien nieuwe lidstaten die in 2004 toetraden, wordt voor de periode 2004–2006 € 24 miljard ter beschikking gesteld uit de structuurfondsen en het Cohesiefonds. Het overgrote deel van het geld zal verdeeld worden via doelstelling 1-programma’s en ongeveer eenderde deel zal via het Cohesiefonds lopen.

Systeemaudit Syntheseverslag

Een audit waarbij niet zozeer de individuele transacties, als wel (de werking van) het controle- en beheersysteem onderwerp van onderzoek zijn.

De Commissie brengt jaarlijks op grond van artikel 60 van het Financieel Reglement een «Syntheseverslag» uit waarin de activiteitenverslagen van de directeuren-generaal worden besproken. Dit Syntheseverslag wordt aan het Europees Parlement en aan de Raad van Ministers aangeboden.

Vastleggingskrediet

De begrotingsterm die de limiet aangeeft van het bedrag waarvoor de Commissie voor een bepaald project over verschillende jaren financiële verplichtingen mag aangaan.

Wettigheid en regelmatigheid

Europese term voor het Nederlandse begrip «rechtmatigheid». Inhoudelijk is er geen verschil tussen de begrippen.

BIJLAGE 3

SCORES INDICATOREN PER ONDERZOCHTE DG EN DIENST VAN DE EUROPESE COMMISSIE

In all overviews we used the following definition of «staff capacity»: Staff capacity (permanent as well as temporary staff ) for «policy strategy and coordination» and «Administrative support» was excluded in the staff-numbers mentioned in this table. Staff-capacity for all other DG-activities are considered «budget-execution related activities». Budget execution rates are generally calculated in terms of payment-appropriations.

DG Agriculture

Indicator EU-financial management

2003

2004

2005

Commitments (in mln. euros)*

€ 47,904

€ 50,460

€ 53,186

Budget plan and -execution

– AMP: mentions strategic and specific objectives. – AAR: publicly available and attention for ABB. – utilized staff capacity for budget drafting is unknown. – staff capacity utilized for budget execution is 51,8%. – budget implementation-rate (in payment-credits and payments executed) was 98%. – budget implementation-rate vs. planned implementation-level is unknown.

– AMP: mentions strategic and specific objectives. – AAR: publicly available and attention for ABB. – utilized staff capacity for budget drafting is unknown. – staff capacity utilized for budget execution is 49,8%. – budget implementation-rate (in payment-credits and payments executed) is 99,1%. – budget implementation-rate vs. planned implementation-level is 99,1%.

– AMP: mentions strategic and

specific objectives.

– AAR: publicly available and

attention for ABB.

– utilized staff capacity for budget

drafting is unknown.

– staff capacity utilized for budget

execution is 51,6%.

– budget implementation-rate (in

payment-credits and payments

executed) is 98,3%.

– budget implementation-rate vs.

planned implementation-level is

unknown.

Audit and control by the Commission

– utilized DG-capacity for audit

and control in member states is

unknown.

– audit performance rate in 2003

is unknown.

– utilized average DG-capacity for all audits and control audits in member states is 11,3%. – audit performance rate in 2004 was 109% (281 vs. 257 planned).

– utilized average DG-capacity for all audits and control audits in member states is unknown. – audit performance rate in 2004 was 123% (282 vs. 229 planned).

Internal Audit DG

– In compliance with baseline

requirements of IC-standards for

95% (Febr. 2004).

– planned audit-capacity was

13,4% (utilized audit-capacity

unknown).

– 4 IAC-reports were publicly

available.

– In full compliance with baseline requirements of IC-standards. – utilized audit-capacity is 11,3%

of total DG-capacity.¹

– In formal compliance with (75)

baseline requirements of

ICstandards.

– utilized audit-capacity of total

DG-capacity is unknown.

– 6 planned audits performed

(100%).

Accountability information

– Utilized capacity for drawing the AAR as part of total DG-capacity in 2003 is unknown. – Number of reservations made: 5.

– Number of reservations with any quantification of monetary materiality/impact in 2003: 3.²

– Utilized capacity for drawing the AAR as part of total DG-capacity in 2004 is unknown. – Number of reservations made: 3