RAAD VANBrussel, 18 november 2004 (23.11)
(OR. en)
DE EUROPESE UNIE
14732/04
FIN 525 AGRIFIN 97
INGEKOMEN DOCUMENT
van:
de heer Juan Manuel FABRA VALLÉS, voorzitter van de Rekenkamer
ingekomen: 16 november 2004
aan: de heer Bernard BOT, voorzitter van de Raad van de Europese Unie
Betreft: Speciaal verslag nr. 8/2004 over het beheer door de Commissie van en het toezicht van de Commissie op de maatregelen ter controle van mond- en klauwzeer en de desbetreffende uitgaven
Mijnheer de voorzitter,
Hierbij doe ik u in alle officiële talen van de Europese Gemeenschappen een exemplaar toekomen van Speciaal verslag nr. 8/2004 over het beheer door de Commissie van en het toezicht van de Commissie op de maatregelen ter controle van mond- en klauwzeer en de desbetreffende uitgaven.
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO IL-QORTI EWROPEA TA' L-AWDITURI
EVROPSKÝ ÚCETNÍ DVR EUROPESE REKENKAMER
DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPEJSKI TRYBUNAL
OBRACHUNKOWY
EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
EUROOPA KONTROLLIKODA CORTE DEI CONTI EUROPEA EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
O EIROPAS REVZIJAS PALTA EVROPSKO RACUNSKO SODISCE
EUROPEAN COURT OF AUDITORS EUROPOS AUDITO RMAI EUROOPAN
TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE EURÓPAI SZÁMVEVSZÉK EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
Speciaal verslag nr. 8/2004
(uitgebracht overeenkomstig artikel 248, lid 4, tweede alinea, EG)
over het beheer en de controle door de Commissie van de maatregelen ter bestrijding van
mond- en klauwzeer en de desbetreffende uitgaven
vergezeld van de antwoorden van de Commissie
2
INHOUD
Paragraaf
SAMENVATTING ......................................................................................... I - VII
INLEIDING .................................................................................................. 1 - 15
Achtergrond .............................................................................................. 1 - 5
Voornaamste kenmerken van de maatregelen ter
voorkoming en bestrijding van mond- en klauwzeer ................................. 6 - 7
Effect op de begroting ............................................................................. 8 - 11
De controle van de Rekenkamer........................................................... 12 - 15
OPTREDEN VAN DE COMMISSIE VOOR DE CRISIS ............................ 16 - 43
Analyseproces onvoldoende geactualiseerd ......................................... 16 - 20
In sommige opzichten was het toezicht van de Commissie
onvoldoende en leemten in de voorschriften werden niet tijdig opgevuld ....................................................................................... 21 - 43
Er werd niet systematisch geverifieerd of de communautaire richtlijnen naar behoren in nationaal recht werden omgezet............. 22 - 23
Het toezicht op de veterinaire en sanitaire controles aan de grenzen van de Unie is goed maar de regelgeving dekt bepaalde risico's onvoldoende............................... 24 - 25
3
De gebreken van het bestrijdingsmechanisme
en van de toepassing ervan in de lidstaten ........................................... 46 - 58
Ingekrompen veterinaire diensten..................................................... 48 - 49
Onvoldoende stimulans om de ziekte onmiddellijk te melden en de beperkingen van de verplaatsingen van dieren in acht te nemen.............................................................. 50 - 56
Slachttermijnen ................................................................................. 57 - 58
OPTREDEN VAN DE COMMISSIE IN VERBAND MET HET TERUGBETALINGSSYSTEEM................................................................. 59 - 89
De Commissie heeft geen richtlijnen voorgesteld
betreffende de procedures en de berekening van de vergoedingen die de lidstaten aan veehouders betalen ........................ 60 - 73
Verschillende vergoedingssystemen en uiteenlopende waardebepalingen............................................................................. 62 - 66
Geconstateerde gevallen van dubbele betaling van dierpremies ................................................................................ 67 - 71
Uiteenlopende betaling van slachtpremies ....................................... 72 - 73
De regels en procedures die bepalen of de uitgaven
van de lidstaten in aanmerking komen voor communautaire terugbetaling, werden te laat vastgesteld .................... 74 - 83
4
Kader 1: De communautaire maatregelen ter voorkoming en bestrijding van mond- en klauwzeer
Kader 2: Door de Rekenkamer geconstateerde problemen bij het traceren van dieren
Kader 3: Tijdsverloop bij de slacht in de lidstaten
Kader 4: Follow-up door de Commissie van eerdere aanbevelingen van de Rekenkamer en van de kwijtingverlenende autoriteiten
Kader 5: De door de lidstaten ingestelde vergoedingssystemen
Kader 6: Door de lidstaten betaalde vergoedingen
Kader 7: Vaststelling achteraf van criteria en vereiste documenten voor terugbetaling
Tabel 1: Verzoeken van de lidstaten om terugbetaling van hun uitgaven als vergoeding voor geslachte dieren
Grafiek 1: Gecumuleerde betalingen van het Noodfonds voor veterinaire aandoeningen per 31.12.2003
Grafiek 2: Besteding van de begroting van het Noodfonds voor veterinaire aandoeningen in de begrotingsjaren 2001, 2002 en 2003
Grafiek 3: In 2001 betaalde gemiddelde vergoedingen per geslacht dier in de verschillende categorieën
5
SAMENVATTING
I. Vanwege de noodzaak om de interne markt tot stand te brengen en in het algemeen
de handel in fokdieren te bevorderen moest de Gemeenschap een gemeenschappelijk
beleid voeren ter voorkoming en bestrijding van mond- en klauwzeer. Daarom heeft zij
ervoor gezorgd dat alle lidstaten vanaf 1992 van de preventieve vaccinatie van vee tegen
deze ziekte afstapten en een complex systeem van middelen ter voorkoming en bestrijding
invoerden dat zowel het optreden als de verspreiding van het virus op het grondgebied
van de Gemeenschap moest beperken. Bij een epidemie moesten de besmette dieren
worden geslacht, de karkassen vernietigd en de installaties en apparatuur ontsmet. De
totale kosten werden gedragen door de lidstaten, maar ten dele terugbetaald uit een
Noodfonds voor veterinaire aandoeningen, dat met dat doel binnen het EOGFL-Garantie
was gevormd.
II. De crisis van 2001 bracht de lidstaten ertoe, van het Noodfonds voor veterinaire
aandoeningen terugbetalingen ten belope van 1 616 miljoen euro te vragen. Dit bedrag en
de omvang van de epidemie brachten de Rekenkamer ertoe, een controle te verrichten
met als drieledig doel na te gaan of de analyseprocedure van de Commissie, waarop de
uitroeiingsstrategie steunt, up-to-date was, of de strategie efficiënt was uitgevoerd en of
het systeem tot terugbetaling van de uitgaven van de lidstaten voor het vergoeden van de
veehouders en het slachten van dieren geschikt, snel en niet-discriminerend was. Omdat
6
maar erkende de positieve actie van de Commissie tijdens de crisis. Toen heeft de
Commissie namelijk snel de gebreken van de regeling en van de toepassing ervan in de
lidstaten wat betreft veterinaire begeleiding, melding van de ziekte en snelle slachting
vastgesteld, maar het was te laat om deze te verhelpen. De Rekenkamer constateerde
met name dat de doeltreffendheid van de ingevoerde regeling goeddeels afhing van de
vraag of de veehouders de ziekte onmiddellijk meldden en de vervoersbeperkingen in acht
namen.
V. Uit de controle bleek dat het systeem van communautaire financiering voor
verbetering vatbaar was. De vergoedingen die de lidstaten aan hun veehouders betalen,
zijn niet altijd voldoende duidelijk omschreven op communautair niveau, hoewel 60 % van
de door de Commissie als subsidiabel aangemerkte bedragen wordt terugbetaald. Door de
onduidelijkheid van het communautaire kader konden de lidstaten verschillende systemen
invoeren die leidden tot ongelijke behandeling van de veehouders binnen de
Gemeenschap.
VI. Heel wat leemten werden opgevuld bij de recente herziening van de communautaire
voorschiften. Maar het financiële kader werd niet herzien en de communautaire
maatregelen zijn nog steeds minimaal wat betreft het melden van de ziekte, het toezicht
op de bedrijven en de snelheid van de slachtingen. Het zou dus kunnen blijken dat de
toepassing van deze maatregelen door de lidstaten niet volstaat om een volgende
epidemie het hoofd te bieden, terwijl de Gemeenschap hiervoor wel bedragen
7
VII. De Rekenkamer beveelt de Commissie aan, een periode zonder crises te benutten
om haar strategieanalyses en -evaluaties bij te werken. Zij stelt voor te zoeken naar
middelen om de veehouders te betrekken bij het bestrijdingssysteem om hen beter te
motiveren tot snelle melding van de ziekte en naleving van de vervoersbeperkingen.
Tenslotte verzoekt zij de Commissie de financieringsregeling bij epidemieën te
verduidelijken en daarbij de financiële risico's voor de communautaire begroting zoveel
8
INLEIDING
Achtergrond
-
1.Mond- en klauwzeer is een dierziekte die ongevaarlijk is voor de mens maar zeer
besmettelijk voor evenhoevigen. In de minst ontwikkelde landen kan ze vrijwel in één
nacht de voedselvoorraad en de bestaansmiddelen van de veehouders vernietigen omdat
vele rassen (onder meer runderen, varkens en schapen) erdoor worden getroffen. Het
virus kan worden overgedragen door direct contact tussen dieren en via diervoeding, en
indirect door contact met allerlei dragers - auto's, vrachtwagens, mensen - en zelfs via de
lucht, door de wind. De ziekte veroorzaakt een lage sterfte onder besmette volwassen
dieren. De meeste dieren genezen binnen drie of vier weken, maar houden er ernstige
problemen aan over: de groei van de jonge dieren wordt vertraagd, het aantal miskramen
stijgt en de melkproductie neemt definitief sterk af. Niet getroffen landen moeten
veiligheidsmaatregelen treffen om zich tegen het virus te beschermen en om embargo op
hun export van dierlijke producten te voorkomen.
-
2.De voltooiing van de interne markt binnen de Gemeenschap was gepland voor januari
1993. Aangezien vrij verkeer van dieren en landbouwproducten een kernonderdeel vormt
van de gemeenschappelijke marktordeningen, moesten de regels inzake de handel in
dieren en dierlijke producten worden geharmoniseerd en dus moest er een
9
niet preventief inentten3, beperkingen konden opleggen ten aanzien van het
handelsverkeer in dieren met communautaire partners die dat wel deden. Die beperkingen
waren gerechtvaardigd, aangezien gevaccineerde dieren klinisch normaal konden lijken en
toch drager van het virus konden zijn.
-
3.Om de veterinaire en zoötechnische belemmeringen voor de ontwikkeling van de
intracommunautaire handel in dieren en dierlijke producten weg te nemen, heeft de
Commissie rekening gehouden met de gezondheidsregels voor het internationale
handelsverkeer in dieren en dierlijke producten, vastgesteld door het Internationaal Bureau
voor besmettelijke veeziekten (OIE)4. Volgens die regels kon na een mond- en
klauwzeerepidemie het vrije handelsverkeer veel sneller worden hervat wanneer alleen
maar werd geslacht (drie maanden), dan wanneer een of andere vaccinatie werd
toegepast (12 à 24 maanden).
-
4.Vanuit die commerciële overwegingen kwam de Commissie in dat verslag tot de
conclusie dat niet vaccineren wenselijker was dan preventief vaccineren. Daarom werd op
communautair niveau dit beleid van totale uitroeiing in 19905 vervolledigd met het
verbieden van preventieve inenting en import van gevaccineerde dieren op het
10
grondgebied van de Gemeenschap. Vaccineren was nog wel mogelijk, maar alleen in
noodgevallen wanneer een uitbraak van mond- en klauwzeer bevestigd was en de ziekte
om zich heen dreigde te grijpen.
-
5.Sinds voor deze nieuwe strategie werd gekozen, heeft de Unie nog verschillende
uitbraken gekend: in 1993 telde Italië 57 uitbraken, in 1994, 1996 en 2000 waren er in
Griekenland respectievelijk 95, 39 en 14 uitbraken; er waren epidemieën in aangrenzende
gebieden (Albanië, Macedonië, Kosovo, Algerije, Georgië, Armenië, Azerbeidzjan, Turkije
en Iran). Verder werd het Verenigd Koninkrijk op 21 februari 2001 getroffen door een
ongekende crisis die tien maanden duurde. Er werden 2 034 besmettingshaarden ontdekt
op 10 124 bedrijven; er werden ongeveer vier miljoen dieren geslacht6. Daarnaast werden
meer dan twee miljoen dieren geslacht wegens welzijnsproblemen die ontstonden doordat
dieren op de bedrijven moesten blijven na de beperking van het vervoer7. De ziekte kon
niet worden gestopt in het Verenigd Koninkrijk: ze dook op 13 maart 2001 in Frankrijk op
(twee besmettingshaarden), op 20 maart 2001 in Ierland (één haard) en op 21 maart 2001
in Nederland (26 haarden). Het Verenigd Koninkrijk heeft tot september 2001 moeten
slachten. In januari 2002 kreeg het opnieuw de status "vrij van mond- en klauwzeer" als
land dat geen vaccinatie toepast, zodat het zijn handelsverkeer kon hervatten.
Voornaamste kenmerken van de maatregelen ter voorkoming en bestrijding van
11
middelen zijn vermeld in communautaire richtlijnen8. De lidstaten zijn ervoor
verantwoordelijk dat die richtlijnen in werking worden gesteld en dat de daaruit
voortvloeiende regels worden toegepast. De Commissie moet op haar beurt controleren of
de lidstaten de communautaire voorschriften toepassen. Daarnaast steunt de Commissie
derde landen bij hun inspanningen om epidemieën te beheersen en uit te roeien. Binnen
de Commissie is het directoraat-generaal Gezondheid en consumentenbescherming
belast met het rechtstreeks beheer en de controle van de communautaire uitgaven op
veterinair gebied9.
Kader 1: De communautaire maatregelen ter voorkoming en bestrijding van mond- en klauwzeer
Het preventiesysteem heeft betrekking op de samenwerking met de internationale organisaties en de aanzienlijke steun aan buurlanden bij de bestrijding, op veterinaire, zoötechnische en sanitaire controles van veeteelt en vlees in de Unie en aan haar grenzen, door de lidstaten op te stellen urgentieplannen die de nodige maatregelen bevatten om het hoofd te kunnen bieden aan een eventuele crisis, en systemen voor het identificeren en traceren van dieren.
Het bestrijdingssysteem steunt op onmiddellijke melding van de ziekte, instelling van beperkingen op het verkeer van dieren en mensen, uitvoering van epidemologische onderzoeken om verdachte dieren op te sporen, toepassing door de lidstaten van hun urgentieplan en uitvoering van de nodige slachtingen, gevolgd door vernietiging van de dieren en ontsmetting van besmette locaties en materialen.
12
-
7.Na de crisis van 2001 presenteerde de Commissie een voorstel voor een richtlijn die
verandering bracht in het systeem ter bestrijding van mond- en klauwzeer10. Deze werd
door de Raad vastgesteld op 29 september 200311.
Effect op de begroting
-
8.De voorwaarden voor de financiële bijdrage van de Gemeenschap in de kosten voor
de uitroeiing van bepaalde ernstige besmettelijke ziekten bij dieren, waaronder mond- en
klauwzeer, werden door de Raad vastgesteld in 199012. Die bijdrage is verplicht indien de
lidstaten de vastgestelde communautaire maatregelen hebben toegepast en geschiedt
door terugbetaling van 60 % van de uitgaven van de lidstaten aan mond- en klauwzeer om
de veehouders te vergoeden voor de slacht en vernietiging van de dieren en voor de
ontsmetting van installaties en uitrusting. De deelneming wordt in de begroting
opgenomen13 bij het onderdeel ''Noodfonds voor veterinaire aandoeningen en voor andere
voor de volksgezondheid risicovolle aandoeningen bij dieren"14.
-
9.Sinds de vaststelling van de nieuwe strategie werden de middelen van het fonds, voor
alle dierziekten samen, in 1999 verviervoudigd en in 2000 nog eens verdubbeld zodat zij in
13
totaal 978,1 miljoen euro beliepen voor de begrotingsjaren 2001, 2002 et 200315, vooral
wegens de mond- en klauwzeercrisis in 2001. In totaal declareerden de lidstaten ter
vergoeding voor de slacht en vernietiging van dieren en voor de ontsmetting van bedrijven
en materiaal alleen bij de crisis van 2001 al ongeveer 2 693,4 miljoen euro en vroegen zij
communautaire terugbetaling van 1 616 miljoen euro aan. Alleen al ter vergoeding voor de
slacht werd 1 775,1 miljoen euro gedeclareerd en 1 065,2 miljoen euro aan
terugbetalingen aangevraagd. Dat bedrag is vermeld in tabel 1.
-
10.Overeenkomstig de beschikkingen tot toekenning van bijstand in verband met mond-
en klauwzeer16 heeft de Commissie de lidstaten een bedrag van 433,5 miljoen euro17
toegezegd voor slachtkosten en 32,1 miljoen euro voor andere kosten, zodat de totale
communautaire terugbetalingen per 31 december 2003 uitkomen op 465,6 miljoen euro
(zie grafiek 1).
-
11.De Commissie heeft haar onderzoek van de uitgaven van de lidstaten nog niet
afgerond en de nog verschuldigde bedragen ter compensatie van die uitgaven voor 2001
nog niet terugbetaald, behalve aan Frankrijk en Ierland. Bijgevolg is er sprake van ruim
48 % onderbesteding van de beschikbare begrotingsmiddelen voor het Noodfonds voor
veterinaire aandoeningen in de begrotingsjaren 2001 tot 2003 (zie grafiek 2).
14
De controle van de Rekenkamer
-
12.Na de crises van varkenspest en boviene spongiforme encephalopathie heeft de
Rekenkamer de communautaire maatregelen ter bestrijding van deze dierziekten
onderzocht18.
-
13.Gezien de omvang en het effect op de begroting van de mond- en klauwzeercrisis
heeft de Rekenkamer besloten, een nieuwe controle te verrichten om na te gaan of:
-
a)de analyseprocedure aan de hand waarvan de Commissie de strategie ter voorkoming
en bestrijding van mond- en klauwzeer heeft bepaald, voldoende actueel was;
-
b)de Commissie op basis van haar controles en evaluaties de Raad aanpassingen van
de communautaire strategie heeft voorgesteld;
-
c)het door de Commissie ingevoerde systeem voor de terugbetaling van de uitgaven
van de lidstaten geschikt, snel en niet-discriminerend was.
-
14.Bij het beantwoorden van deze vragen wist de Rekenkamer de actie te waarderen die
de Commissie ondernam met betrekking tot haar analyseprocedure, haar toezicht op de
uitvoering van de communautaire maatregelen door de lidstaten en haar eventuele
voorstellen tot wijziging van de communautaire regelgeving. Omdat de lessen die zijn te
trekken uit eerdere epidemieën nuttig kunnen zijn voor de strategie ter voorkoming en
15
terugbetalingssysteem, met name in het licht van haar eerdere aanbevelingen. Dit
onderzoek bleef beperkt tot de uitgaven ter vergoeding van de slachting van dieren19.
Tenslotte is de Rekenkamer nagegaan welke lessen de Commissie heeft getrokken uit de
crisis van 2001.
-
15.De controlewerkzaamheden vonden plaats bij de Commissie en in de lidstaten20 die
door mond- en klauwzeer waren getroffen (Frankrijk, Ierland, Nederland en het Verenigd
Koninkrijk). Bezocht werden hoofdzakelijk de landbouwministeries die bevoegd zijn voor
de veterinaire en sanitaire aspecten, alsmede hun gedecentraliseerde regionale
diensten21. Bij dit verslag wordt het werk van de bezochte instanties, van het Europees
Parlement en van de internationale conferentie inzake de voorkoming en bestrijding van
mond- en klauwzeer in aanmerking genomen, alsook andere openbare onderzoeken in de
lidstaten22.
19 Zolang de Commissie haar besprekingen met de lidstaten niet heeft afgerond en een definitief besluit heeft genomen over de te verlenen terugbetaling kan de Rekenkamer zich niet uitspreken over de andere uitgaven in verband met mond- en klauwzeer (vernietiging van dieren, ontsmetting van installaties en uitrusting) noch over de financiële controle van de Commissie.
20 Bij drie van deze bezoeken waren de diensten van de Commissie betrokken.
16
OPTREDEN VAN DE COMMISSIE VOOR DE CRISIS
Analyseproces onvoldoende geactualiseerd
-
16.In het verslag van de Commissie uit 198923, dat in paragraaf 2 werd genoemd,
analyseerde zij de kosten en baten van de verschillende methoden die de lidstaten
toepasten bij de bestrijding van mond- en klauwzeer (preventieve vaccinatie of ruiming)
om op communautair niveau een strategie uit te stippelen. Zij evalueerde met name het
risico van een uitbraak van mond- en klauwzeer in de Gemeenschap en de economische
gevolgen bij toepassing na 1992 van beide alternatieve methoden. Zij bekeek het
kostenplaatje over een periode van tien jaar (1993-2002) in drie verschillende scenario's
die varieerden qua omvang van de crisis. Voor het beleid van niet-vaccinatie koos zij voor
een tussenscenario met 13 epidemieën van 20 uitbraken. Over de periode van tien jaar
beliepen de kosten in dit scenario 35 miljoen euro, in het optimistische scenario
0,3 miljoen euro en in het pessimistische scenario 955 miljoen euro.
-
17.Voorts lag in het rapport van 1989 de nadruk hoofdzakelijk op commerciële
overwegingen, kosten en baten voor de landbouw en de begroting, en hield het geen
rekening met de hogere kosten op maatschappelijk en milieugebied.
17
-
18.Vóór 2001 waren de epidemieën in de Unie niet van dien aard dat het de Commissie
duidelijk werd dat moest worden nagegaan of de communautaire regeling adequaat was.
Enerzijds waren er wel drie epidemieën geweest met meer dan 20 uitbraken (het
maximumaantal in het door de Commissie gekozen scenario), maar anderzijds waren er in
acht jaar slechts vier crises geweest (tegenover 13 crises in tien jaar in datzelfde
scenario). Maar sinds 1993 waren bepaalde risico's gestegen die bevorderlijk zijn voor de
verspreiding van het virus: door de totstandkoming van de interne markt was het
handelsverkeer van dieren toegenomen24 en het aantal slachthuizen gedaald25, zodat
meer dieren samenkwamen en het risico op besmetting groter werd, terwijl ook het aantal
dieren - vooral schapen, geiten en varkens - per bedrijf was gestegen26. Reeds in februari
1998 had de FAO27 de aandacht van de 33 leden van de Commissie voor de bestrijding
van mond- en klauwzeer gevestigd op het feit dat het vervoeren van dieren over grote
afstand en de toenemende veedichtheid op elk moment konden leiden tot nieuwe
vernietigende epidemieën in Europa28.
18
-
19.Bovendien had de varkenspestepidemie in 1997/1998 aanzienlijke kosten veroorzaakt
voor de Gemeenschap29, de lidstaten en de veehouders. In het licht van deze ervaring
oordeelde de Commissie zelf dat de in Richtlijn 85/511/EEG genoemde maatregelen tegen
mond- en klauwzeer onvolledig waren30. Op grond van het advies van de deskundigen
waren de diensten van de Commissie een herziening van de richtlijn begonnen toen hun
werkzaamheden op 20 februari 2001 werden onderbroken door de epidemie in het
Verenigd Koninkrijk.
-
20.Sinds de strategie in 1990 werd goedgekeurd, heeft de Commissie deze nog nooit
grondig geëvalueerd. Zij heeft niet om de drie jaar een verslag bij de Raad en het
Parlement ingediend over de toepassingsvoorwaarden van Beschikking 90/424/EEG
inzake uitroeiingsacties en de daarvoor toegekende financiële bijstand31. Zij heeft ook niet
gezorgd voor actualisering van de in 1992 door het directoraat-generaal Landbouw
verrichte studie naar de veterinaire diensten in de lidstaten; was dat wel gebeurd, dan had
ze kunnen verifiëren of die diensten in een zodanige staat waren dat zij het succes van de
strategie konden verzekeren (zie de paragrafen 48 en 49).
In sommige opzichten was het toezicht van de Commissie onvoldoende en leemten
in de voorschriften werden niet tijdig opgevuld
-
21.Onder normale omstandigheden kent het toezicht van de Commissie op veterinair en
sanitair gebied voornamelijk twee vormen: de diensten in Brussel verifiëren of richtlijnen
19
van 2001 hadden die reglementaire controles volgens de Rekenkamer betrekking moeten
hebben op de essentiële maatregelen ter voorkoming en bestrijding van mond- en
klauwzeer, die zijn beschreven in de communautaire richtlijnen, en op de opneming
daarvan in het nationale recht van de lidstaten. Tot deze maatregelen worden gerekend:
-
a)veterinaire en sanitaire controles aan de grenzen bij invoer van dieren en dierlijke
producten;
-
b)controles van diervoeding om besmetting van dieren of dierlijke producten te
voorkomen;
-
c)het opstellen door de lidstaten van urgentieplannen waardoor personele middelen en
materieel kunnen worden ingezet en een adequate organisatie bij het uitbreken van
een crisis;
-
d)het invoeren door de lidstaten van systemen voor het identificeren en traceren van
verplaatsingen van dieren en van een systeem voor gegevensuitwisseling tussen
lidstaten (ANIMO), systemen die van essentieel belang zijn voor het snel opsporen en
slachten van besmette dieren.
Er werd niet systematisch geverifieerd of de communautaire richtlijnen naar
behoren in nationaal recht werden omgezet
20
bestonden er grote risico's van niet-conforme omzetting, die zich nog steeds kunnen
voordoen.
-
23.De Commissie heeft een groot aantal ingebrekestellingen gestuurd aan lidstaten die
de richtlijnen niet tijdig hadden omgezet. Zodra wordt gemeld dat nationale maatregelen
zijn getroffen, beschouwt de Commissie deze zaken als afgedaan zonder de conformiteit
te verifiëren. Bijgevolg heeft de Commissie nog nooit een inbreukdossier wegens
non-conformiteit geopend. In verband met de richtlijn over de identificatie van dieren en
met name van schapen, die de lidstaten vóór 1 januari 1995 moesten omzetten, had de
Commissie tussen 1993 en 1996 de lidstaten ingebrekestellingen gestuurd wegens het
niet melden van de nationale maatregelen. Na de formele omzetting van het
communautaire recht in de lidstaten seponeerde de Commissie de dossiers tussen 1994
en 1997 zonder de conformiteit te onderzoeken. Maar tijdens de crisis van 2001 ontdekte
het VVB in alle lidstaten die getroffen waren door mond- en klauwzeer (behalve in
Nederland) grote inbreuken op die richtlijn, hetgeen negatieve gevolgen had in verband
met de verspreiding van de epidemie in 2001 (zie paragraaf 35).
Het toezicht op de veterinaire en sanitaire controles aan de grenzen van de Unie is
goed maar de regelgeving dekt bepaalde risico's onvoldoende
-
24.Het VVB had vóór de crisis talrijke veterinaire en sanitaire controles verricht bij de
inspectiegrensposten van de lidstaten om zeker te zijn dat alleen producten die voldeden
21
-
25.Het is weliswaar onmogelijk zich volledig te beschermen tegen externe
besmettingshaarden, maar ten tijde van de crisis vertoonde de communautaire
regelgeving een aantal leemten wat betreft de bescherming van de grenzen, met name
inzake het transport van voedingsmiddelen door reizigers en inzake de mogelijke opslag
van niet aan de communautaire regels voldoende producten in vrije zones (zie
paragraaf 91, sub a)). De Commissie had vóór de crisis voorgesteld het binnenbrengen
van producten van dierlijke oorsprong op communautair grondgebied te beperken tot die
welke voldoen aan de Europese normen inzake diergezondheid, maar dit voorstel werd
pas in 2002 goedgekeurd34. Pas na afloop van de crisis, in november 2002, stelde de
Commissie voor, de controle op de import van producten van dierlijke oorsprong voor
persoonlijke consumptie te versterken; deze beschikking werd vastgesteld in december
200235.
Controles en verbod van diervoeding met keukenafval komen te laat
-
26.De inspecties van diervoeding door het VVB werden te laat uitgevoerd, ten dele na de
crisis. Het VVB wijst op leemten in de controles van de lidstaten op de bewerking van het
afval dat in diervoeding wordt gebruikt. Hierdoor kwamen de risico's van dit soort
diervoeding aan het licht, maar ten dele pas na de crisis.
-
27.Toch waren de risico's van dit soort diervoeding reeds in 1997/1998 aangetoond bij de
uitbraak van varkenspest in Duitsland, toen de varkens werden gevoerd met onvoldoende
22
grondgebied verboden (Frankrijk en Nederland), maar andere hadden dat niet gedaan
(Duitsland en het Verenigd Koninkrijk). Op communautair niveau was het gebruik van
behandeld keukenafval in varkensvoer in februari 2001 nog steeds legaal36, ondanks de
voorstellen van de Commissie.
-
28.In het Verenigd Koninkrijk had de veehouder die de crisis veroorzaakte toestemming
keukenafval te gebruiken om zijn varkens te voeren, met als enige voorwaarde dat het
afval was bewerkt. In de praktijk verzamelde hij keukenafval van restaurants, hotels,
scholen en kazernes in de streek, sloeg hij het op bij zijn bedrijf en vervoerde hij het dan
naar twee dicht bij zijn bedrijf gelegen bewerkingsbedrijven. Na bewerking werd het
keukenafval aan de varkens gevoerd. Maar bij controles door het ministerie na het
uitbreken van de crisis bleken de voederbakken abnormale afvalresten te bevatten die
duidelijk wezen op ontoereikende bewerking van het keukenafval37. De precieze
oorsprong van het virus van type "pan-Aziatisch O" kon niet met zekerheid worden
vastgesteld. Binnenkomst via de inspectiegrensposten werd algemeen uitgesloten en er
werd vermoed38 dat illegale ladingen als non-food gepresenteerde producten door de
groothandel werden verkocht aan restaurants of kantines.
23
Ontoereikende criteria en controles voor de urgentieplannen van de lidstaten
-
29.In 1990 eiste de Raad39 van de lidstaten dat zij rampenplannen zouden opstellen die
aangaven welke maatregelen moesten worden genomen bij een uitbraak van mond- en
klauwzeer. Die plannen moesten toegang bieden tot installaties, uitrusting, personeel en
ander geschikt materiaal dat noodzakelijk was om een uitbraak snel en efficiënt te
stoppen. De Commissie moest de criteria voor het opstellen van die plannen vaststellen,
deze plannen onderzoeken om na te gaan of het gestelde doel daarmee kon worden
bereikt en eventueel aan de lidstaat wijzigingen suggereren. Tevens wilde de Raad dat die
plannen later konden worden aangevuld of gewijzigd, rekening houdend met de
ontwikkelingen.
-
30.In 1991 had de Commissie minimumcriteria vastgesteld waaraan de urgentieplannen
van de lidstaten moesten voldoen40. Die criteria moesten ervoor zorgen dat dankzij de
urgentieplannen snel de nodige middelen konden worden ingezet om bij een uitbraak van
mond- en klauwzeer de ziekte snel en efficiënt te kunnen uitroeien. De Commissie heeft
de lidstaten wel gevraagd een basisstructuur voor crisisbeheer op te zetten met
crisiscellen, plaatselijke noodcentra en personeel voor noodmaatregelen, maar de
Rekenkamer constateerde dat de Commissie niet heeft gevraagd om een reeks
belangrijke gegevens of voorwaarden voor een doeltreffende bestrijding en een efficiënte
financiële en administratieve organisatie, namelijk:
24
-
a)opgave van de vereiste personele en andere middelen voor de verschillende
scenario's (optimistisch, pessimistisch en tussenscenario) en van de manier waarop
die middelen zullen worden ingezet;
-
b)hernieuwd onderzoek van de urgentieplannen in het licht van de ervaring, verspreiding
van die plannen onder de veehouders en regelmatige uitvoering van simulaties;
-
c)de criteria op grond waarvan noodvaccinatie wordt toegepast;
-
d)informatie over de ingestelde procedures voor de registratie van het aantal en de
waarde van de geslachte dieren, van de verrichte betalingen en van de uitgevoerde
kruiscontroles met de bestaande databases van veeartsen of voor de identificatie van
dieren;
-
e)het systeem voor dringende werving van schatters en de algemene beginselen wat
betreft hun bezoldiging;
-
f)het systeem ter compensatie van de veehouders en de inwerkingstelling ervan voor of
na de slacht.
-
31.Sinds 1991 heeft de Commissie die criteria niet meer herzien. Tussen 1993 en 1995
heeft zij de plannen van de lidstaten goedgekeurd. Tijdens dit proces heeft de Commissie
zich echter beperkt tot onderzoek van stukken zonder ter plaatse de realiteit van de
25
uitgebreid. Bovendien heeft de Commissie (het VVB) de eerste inspecties van deze
plannen ter plaatse in de door mond- en klauwzeer getroffen lidstaten pas eind 2001 en in
het begrotingsjaar 2002 verricht, dus na de crisis. Ook wees het Parlement erop dat de
Commissie vóór de crisis niet met de gewenste voortvarendheid was overgegaan tot
verificatie van de urgentieplannen van de lidstaten. Het Parlement verklaarde dat afgezien
van de verificaties in het kader van de goedkeuring van de urgentieplannen, de invoering
van die plannen vóór de uitbraak van de epidemie in 2001 noch in het Verenigd Koninkrijk,
noch in Nederland, noch in Frankrijk was geverifieerd42.
-
32.Dit had tot gevolg dat de door de Commissie goedgekeurde plannen van de lidstaten
niet konden worden afgestemd op een ongekende en moeilijk te voorziene crisis van grote
omvang. Er was onvoldoende rekening gehouden met een pessimistisch scenario, met de
benodigde uitbreiding van middelen om dat scenario het hoofd te kunnen bieden en met
de vereiste administratieve en financiële organisatie.
-
33.Het plan dat het Verenigd Koninkrijk aan de Commissie voorlegde, was bijvoorbeeld
sinds de vaststelling ervan in 1991 niet meer grondig herzien. De richtlijnen van de
Commissie schreven geen pessimistisch scenario voor43 en zelfs in het lokale plan - zoals
afgeleid van het nationale plan - werden slechts tien gelijktijdige uitbraken voorzien44; er
waren ook geen procedures voor een snelle verhoging van de middelen ter financiering
26
van de slachtingen en vernietigingen. Het systeem van versnelde werving en de algemene
beginselen voor de bezoldiging van de schatters waren niet beschreven. Het plan was niet
verspreid onder de veehouders of hun vertegenwoordigers. In Frankrijk konden dankzij het
plan de twee gelijktijdig optredende uitbraken wel met succes worden aangepakt, maar het
ontbrak aan verhoging van de middelen voor een pessimistischer scenario. Het Ierse
urgentieplan was ingesteld op de gelijktijdige behandeling van tien uitbraken. Alleen
Nederland had lering getrokken uit de varkenspestcrisis en gezorgd voor een verhoging
van de middelen om de 26 uitbraken te bedwingen door noodvaccinatie toe te passen
zodra de middelen ontoereikend bleken om onverwijld tot slachting over te gaan.
-
34.De interne audit van de Commissie toonde aan dat het directoraat-generaal
Gezondheid en consumentenbescherming, dat voortdurend te maken krijgt met crises in
de dierlijke sector, wel genormaliseerde, gestandaardiseerde en doeltreffend geachte
methoden volgde, maar die niet schriftelijk had vastgelegd. Verder waren er geen
installaties of handleidingen voor crisisbeheer beschikbaar. De Commissie heeft tijdens de
crisis wel voortvarend gereageerd (zie paragraaf 44), maar toch is de Rekenkamer van
oordeel dat een goede voorbereiding van de Commissie, met name in verband met de
financiële bepalingen inzake de terugbetaling aan de lidstaten (zie de paragrafen 74-81),
bepaalde tijdens de crisis van 2001 ondervonden problemen had kunnen voorkomen.
Onvolledige identificatie en onvoldoende tracering van voor mond- en klauwzeer
27
worden vervoerd, zoals jaarlijks met circa 3 miljoen stuks gebeurt (ongeveer 4 % van de
veestapel). Bovendien vertoont de invoering van het systeem in de lidstaten nog
gebreken46. Voor schapen - de grootste slachtoffers van de crisis van 2001 - en voor
varkens was van 1 januari 1995 tot november 2003 alleen groepsidentificatie vereist47.
Tijdens de crisis constateerde het VVB dat het groepsidentificatiesysteem slecht was
toegepast in drie van de vier lidstaten waar mond- en klauwzeer heerste48.
46 Speciaal verslag van de Rekenkamer over de instelling van de identificatie- en registratieregeling voor runderen in de Europese Unie (verschijnt in het Publicatieblad).
47 Richtlijn 92/102/EEG van de Raad van 27 november 1992 met betrekking tot de identificatie en de registratie van dieren (PB L 355 van 5.12.1992, blz. 32). Individuele identificatie van schapen werd verplicht bij Richtlijn 2003/85/EEG van de Raad (PB L 306 van 22.11.2003, blz. 1). Beschikking 2000/678/EG van de Commissie verplichtte de lidstaten tot oprichting van gegevensbanken over varkensbedrijven en verplaatsingen van varkens.
48 Zie het rapport van het VVB na het controlebezoek aan Ierland van 14 tot 17 mei 2001: "Prior to the FMD outbreak, Council Directive 92/102/EEC had not been implemented in Ireland in relation to the identification of sheep and goats". Zie ook het eindrapport van het VVB na een inspectiebezoek aan het Verenigd Koninkrijk van 12 tot 16 maart, blz. 9 en 10: "Council Directive 92/102/EEC requires identification of small ruminants (sheep and goats) as to their holding of origin (although not on an individual basis). This Directive should have been transposed into national legislation by 1 January 1995. Official identification of small ruminants in UK, by means of an ear tag bearing the registration number of the holding of birth, has only been compulsory for animals born since 1 January 2001 (the date upon which the Directive was actually transposed for these animals in the UK). In the absence of an official tagging system, a mixture of unofficial permanent means of identification and temporary identification is used. The vast majority of animals moving through markets are marked with coloured dyes. There is no compulsory requirement for sheep to be accompanied by any form of official documentation during routine movements." Zie ook het rapport van het VVB over zijn inspectie in Frankrijk van 2 tot 6 april 2001: "Much effort has been made by the national disease control centre "cellule fièvre aphteuse", in cooperation with local disease control centres, to trace animals within France and beyond. [...] These efforts have been compromised by a) the weakness of existing controls at a variety of levels [...], b) the incomplete implementation of Council Directive 92/102/EEC (presence of small unregistered flocks with unidentified animals) and c) unavailable, missing or erroneous information from the ANIMO system".
28
-
36.Het feit dat de communautaire regelgeving geen individuele identificatie van schapen
vereiste en dat de groepsidentificatie bovendien leemten vertoonde, heeft het traceren van
verdachte dieren gehinderd en aldus hun slachting vertraagd. In het Verenigd Koninkrijk
zijn voor de slacht bestemde schapen in leven gebleven, hetgeen het risico van
verspreiding van het virus heeft vergroot.
-
37.Bovendien bood de communautaire regelgeving49 de lidstaten de mogelijkheid, kleine
bedrijven met maximaal drie schapen of geiten waarvoor de veehouders geen premies
aanvragen niet te vermelden op de door hen op te stellen en bij te houden verplichte lijst
van alle bedrijven op hun grondgebied waar dieren worden gehouden. Zo ontdekte de
bevoegde autoriteit in Nederland tijdens de crisis dat 18 000 kleine bedrijven of
particulieren die slechts een zeer klein aantal dieren hielden, niet geregistreerd of bekend
waren, waardoor zich bovendien het risico voordoet dat alle te slachten dieren niet tijdig
worden opgespoord. Hetzelfde probleem werd door het VVB opgemerkt in Frankrijk.
Gebreken in het ANIMO-systeem niet verholpen vóór de crisis
-
38.In 1990 voorzag de communautaire regelgeving50 in een geïnformatiseerd
verbindingssysteem tussen veterinaire autoriteiten, met name ten einde de uitwisseling te
vergemakkelijken van informatie over verplaatsingen van dieren tussen de bevoegde
29
autoriteiten van de regio's van herkomst en de lidstaat van bestemming. Dat systeem heet
ANIMO51. In 1991 heeft de Commissie het model van de via dit systeem te verzenden
boodschap vastgesteld52.
-
39.Maar reeds vóór de crisis van 2001 had het VVB erop gewezen dat in de
ANIMO-berichten de route van het dierenvervoer tussen de lidstaat van oorsprong en die
van bestemming niet werd aangegeven. In het modelbericht was ook geen ruimte
opengelaten voor het bedrijf van oorsprong. De Rekenkamer had eveneens de gebreken
van het systeem geconstateerd in haar speciaal verslag over varkenspest53. Hoewel het
VVB en de Rekenkamer aandrongen op wijzigingen van de regelgeving terzake, had de
Commissie geen wijzigingen van het ANIMO-systeem voorgesteld.
-
40.Toen de crisis in 2001 begon met een bevestiging van de berichten over een uitbraak
in het Verenigd Koninkrijk, werd het voor de andere lidstaten juist noodzakelijk de schapen
op te sporen die zij in de maand ervoor uit dat land hadden ingevoerd en deze dieren, die
potentiële dragers van het virus zijn, intensiever te bewaken. Cruciaal was daarbij, het
bedrijf van oorsprong en de transportroute van de dieren te kennen, maar die essentiële
informatie werd nog steeds niet vermeld in de ANIMO-berichten.
-
41.Deze twee gebreken vertraagden tijdens de crisis van 2001 de opsporing en slacht
van vermoedelijk besmette dieren (zie kader 2). Het Nederlandse Ministerie van
Landbouw bevestigde aan de Rekenkamer dat verplichte vermelding van de
30
transportroute de bestrijding van de ziekte veel efficiënter zou hebben gemaakt, vooral in
de eerste kritieke fase van de crisis.
Kader 2: Door de Rekenkamer geconstateerde problemen bij het traceren van dieren
Tijdens de crisis hadden de Britse autoriteiten moeite om het bedrijf van oorsprong van de naar andere lidstaten uitgevoerde schapen te achterhalen en vast te stellen of deze dieren van een besmet bedrijf afkomstig waren, omdat die gegevens niet in de ANIMO-boodschappen waren vermeld. De autoriteiten konden dat verband pas leggen na een periode van 6 tot 16 dagen, nadat de besmetting van de bedrijven van oorsprong was bevestigd. Hierdoor konden zij lidstaten die schapen hadden geïmporteerd niet tijdig waarschuwen voor het besmettingsgevaar. Door de ontoereikende informatie moesten de lidstaten van bestemming overgaan tot preventieve slacht van alle uit het Verenigd Koninkrijk ingevoerde schapen die zij konden identificeren, aangezien zij mogelijk besmette dieren niet van andere konden onderscheiden.
Omdat de schapen niet werden getraceerd, had de bevoegde autoriteit in Frankrijk moeite om de Franse bedrijven te vinden waarvoor de uit het Verenigd Koninkrijk ingevoerde schapen uiteindelijk waren bestemd. Het ministerie was ook niet zeker of alle ingevoerde schapen waren geslacht, zodat het besmettingsgevaar bleef bestaan. Doordat de transportroute niet is vermeld in de ANIMO-boodschappen, konden uit Ierland afkomstige dieren in Nederland pas na een dag worden opgespoord. Die dieren waren echter een stopplaats nabij het bedrijf in Frankrijk (Mayenne) gepasseerd dat drie weken later besmet bleek te zijn door de import van geïnfecteerde Britse schapen. Het terugvinden van de documenten vergde tijd, waardoor vertraging werd opgelopen met beveiligingsmaatregelen.
Beperking van de verplaatsingen van dieren op het hele grondgebied van de
lidstaten
-
42.Om het risico van verspreiding van de epidemie te verminderen, wordt in
Richtlijn 85/511/EEG voorgeschreven onmiddellijk de dierenverplaatsingen te beperken in
beschermings- en toezichtsgebieden in een straal van ten minste tien kilometer rond de
besmette bedrijven. Die maatregelen werden door het Verenigd Koninkrijk getroffen maar
31
andere graafschappen54, waardoor de epidemie volgens universitaire epidemiologen ruim
dubbel zo groot werd - en dus tweemaal zoveel kostte - als wanneer de beperking tegelijk
met de bevestiging van de ziekte was ingesteld55.
OPTREDEN VAN DE COMMISSIE TIJDENS DE CRISIS
Efficiënt toezicht door de Commissie
-
44.Tijdens de crisis waren de diensten van de Commissie dag en nacht beschikbaar. De
Commissie trof met bekwame spoed de vereiste noodmaatregelen zoals melding van het
uitbreken van de ziekte aan de lidstaten, bewaking en eventueel slacht van de vóór het
ontstaan van de crisis geïmporteerde schapen, sluiting van markten, enz. De lidstaten
vonden dat de Commissie tijdens de crisis talrijke besluiten op veterinair gebied tijdig en
adequaat had genomen.
-
45.Vergelijking tussen de data van de VVB-inspecties en die van de uitbraken toont aan
dat het VVB wat betreft de crisis zelf zijn inspecties op het juiste moment heeft verricht,
ook al moest het daarvoor andere controlebezoeken uitstellen. Tijdens de crisis werden de
normale procedures versneld en de verslagen van de VVB-inspecties kwamen binnen
twee maanden ter beschikking, waarbij rekening werd gehouden met de opmerkingen van
de andere diensten van het directoraat-generaal Gezondheid en
32
De gebreken van het bestrijdingsmechanisme en van de toepassing ervan in de
lidstaten
-
46.Bepaalde tekortkomingen die in het bestrijdingsmechanisme door het VVB in het
Verenigd Koninkrijk, het land dat het zwaarst door de crisis was getroffen, waren
geconstateerd konden echter niet tijdig worden gecorrigeerd omdat dit een ingrijpende
herziening van de betrokken maatregelen door de Commissie en de lidstaten vergde. Het
is de moeite waard die tekortkomingen te bestuderen, want ze zouden eventueel in andere
lidstaten kunnen voorkomen. Het gaat voornamelijk om:
-
a)een aanzienlijk tekort aan rijksveeartsen;
-
b)het feit dat de doeltreffendheid van het bestrijdingsmechanisme afhangt van de
onmiddellijke melding van de ziekte door de veehouders;
-
c)in sommige gevallen onaanvaardbare vertraging bij de identificatie van verdachte
gevallen, bevestiging van de besmetting, slacht en vernietiging56.
-
47.De Rekenkamer ontdekte tijdens haar controle soortgelijke tekortkomingen als het
VVB. Deze worden hierna uiteengezet.
Ingekrompen veterinaire diensten
33
voor veterinaire controle bestaat. Maar hoewel de Raad een reeks voor communautaire
financiering in aanmerking komende ziektecontroles heeft ingesteld, is er geen
communautaire financiering voor de veterinaire controle van niet-endemische ziekten,
zodat mond- en klauwzeer uitgesloten is. Nadat de crisis van 2001 de aandacht had
gevestigd op de algemene inkrimping van de personeelsbezetting in de
rijksveeartsdiensten suggereerden het Europees Parlement58 en de internationale
conferentie van december 200159 epidemiologische bewaking van de veestapel en
financiering daarvan als doeltreffende middelen ter voorkoming van de ziekte. Deze
kwestie, die eigenlijk meespeelt bij alle epidemieën, werd op communautair niveau nog
niet aangepakt.
-
49.In de regio Cumbria, die het ergst werd getroffen door mond- en klauwzeer en die vier
miljoen schapen, meer dan 880 000 runderen en 170 000 varkens telt, was het aantal
rijksveeartsen gedaald van 27 in 1967 tot slechts negen in 200160. Statistieken61 tonen
aan dat het Verenigd Koninkrijk beschikte over 9,5 rijksveeartsen per miljoen dieren
(runderen, schapen en varkens) waar de andere lidstaten er gemiddeld 20 hadden. De
daling van het aantal rijksveeartsen in het Verenigd Koninkrijk en de vertraging bij het
inzetten van bijkomend personeel62 maakten de maatregelen ter bestrijding van de
epidemie duidelijk minder doeltreffend. Het NAO constateerde63 dat het aantal tijdens de
34
crisis in het Verenigd Koninkrijk werkzame rijksveeartsen tot in april 2001 kleiner bleef dan
het aantal uitbraken. Dit verklaart de vertragingen bij de slacht, beschreven in de
paragrafen 57 en 58 en in kader 3.
Onvoldoende stimulans om de ziekte onmiddellijk te melden en de beperkingen van
de verplaatsingen van dieren in acht te nemen
-
50.Onmiddellijke melding van de ziekte is van fundamenteel belang voor een snelle
uitroeiing ervan. Volgens de communautaire regelgeving moet de ziekte door de
veehouder aan de toezichthoudende autoriteit, en door de lidstaat aan de Commissie
worden gemeld. Wat betreft de eerste van die kennisgevingen schrijft Richtlijn 85/511/EEG
de lidstaten voor, te zorgen dat vermoedelijke of reële gevallen van mond- en klauwzeer
hun onmiddellijk ter kennis worden gebracht.
-
51.Concreet hangt het succes van de communautaire bestrijding van mond- en
klauwzeer goeddeels af van de veehouders zelf, die als eersten de conditie van hun vee
opmerken en ziekten kunnen melden. Maar tegenstrijdig genoeg verplichtte de
communautaire regelgeving de lidstaten er niet toe de veehouders te betrekken bij de
bestrijding, te raadplegen over de urgentieplannen, te informeren over de aard van
verschillende epidemieën en over de onmiddellijk te treffen maatregelen,
verantwoordelijkheden te geven of met alle middelen aan te sporen tot snelle melding van
35
49 796 dieren geëxporteerd naar de andere lidstaten, hetgeen het risico vergrootte dat de
epidemie zich zou verspreiden buiten de grenzen van het Verenigd Koninkrijk.
-
53.Wat betreft de kennisgeving van een lidstaat aan de Commissie en de andere
lidstaten is het tijdens een crisis van essentieel belang dat deze ze zo snel mogelijk
ontvangen om zo de vereiste voorzorgsmaatregelen te kunnen treffen. Melding van de
ziekte door de betrokken lidstaat aan de Commissie en de andere lidstaten is overigens
verplicht65. Voor een eerste uitbraak wordt deze melding echter pas verwacht binnen
24 uur na bevestiging van de ziekte op basis van de analyse van bij de dieren genomen
monsters door een specifiek nationaal laboratorium. Die 24 uur komen dus nog eens bij de
tijd die nodig is voor het uitvoeren van de analyses, hoewel er dan reeds een
wetenschappelijke bevestiging is.
-
54.Om dit nadeel te ondervangen heeft de Raad66 de Commissie de mogelijkheid
geboden een alarmsysteem in te voeren waarmee de door de epidemie getroffen lidstaat
een uitbraak van mond- en klauwzeer snel kan melden aan de Commissie en de andere
lidstaten. Op 20 februari, vijf uur na de officiële bevestiging van de ziekte door het
nationale referentielaboratorium, heeft het Verenigd Koninkrijk overeenkomstig de
communautaire voorschriften de eerste uitbraak gesignaleerd aan de Commissie en
daarmee aangetoond dat het respijt van 24 uur dankzij het bestaan van moderne
communicatiemiddelen kan worden verkort. De Commissie heeft toen onmiddellijk de
veterinaire diensten van de andere lidstaten ingelicht en de exporten vanuit het Verenigd
Koninkrijk de volgende dag stopgezet. Intussen werden nog 287 varkens vanuit
36
Noord-Ierland naar de Ierse Republiek uitgevoerd voordat de export op 21 februari om
17 uur feitelijk werd geblokkeerd.
-
55.Niet alleen het onverwijld melden van mond- en klauwzeer, maar ook het in acht
nemen van de beperkingen van verplaatsingen van dieren door veehouders is van
essentieel belang om de ziekte tegen te houden. De lidstaten hebben op hun grondgebied
overtredingen hiervan vastgesteld en de betrokken veehouders voor het gerecht gedaagd.
-
56.In het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk werden veehouders die de ziekte niet hadden
gemeld of de vervoersbeperkingen niet in acht hadden genomen, voor de bevoegde
rechtbanken van die lidstaten gedaagd en veroordeeld tot het betalen van boeten. Maar
door het ontbreken van communautaire voorschriften die uitbetaling van een vergoeding
afhankelijk maken van naleving van de essentiële voorwaarden van het
bestrijdingssysteem, zoals melding en inachtneming van de vervoersbeperkingen, hadden
die veehouders toch recht op de volledige vergoeding67 en konden de lidstaten de aan die
veehouders betaalde bedragen terugvragen van de Commissie (zie paragraaf 77).
Slachttermijnen
-
57.Om recht te hebben op communautaire terugbetaling moeten de lidstaten direct na de
officiële bevestiging van de ziekte overgaan tot de bij Richtlijn 85/511/EEG opgelegde
slacht van de besmette dieren. Onmiddellijk slachten is absoluut noodzakelijk om
verspreiding van het virus te voorkomen.
37
slachten zodra een erkend dierenarts de klinische ziekteverschijnselen heeft ontdekt. Ze
verplicht ook niet de dieren te slachten voordat hun waarde is vastgesteld en de
toepasselijke administratieve procedures zijn afgerond. Dit betekent dat de
voortvarendheid waarmee werd overgegaan tot de slacht afhing van de praktijken en het
beschikbare aantal dierenartsen in de lidstaten (zie kader 3), waardoor het risico van
verspreiding van de epidemie toenam.
Kader 3: Tijdsverloop bij de slacht in de lidstaten
In het Verenigd Koninkrijk heeft de bevoegde instantie overeenkomstig de communautaire regelgeving de slacht van de dieren van de primaire haard uitgesteld tot het laboratorium de besmetting had bevestigd; intussen waren er drie nieuwe gevallen ontstaan. Voor de meeste van de 100 primaire haarden verliep tussen de bevestiging van de besmetting en de slacht meer dan 24 uur, en soms zelfs zeven dagen. Nadien baseerde het Verenigd Koninkrijk de slacht op klinische symptomen van besmetting. In 78 % van die gevallen werd de diagnose van de dierenartsen achteraf door de analyse bevestigd (zie het NAO-rapport, tabel 38, blz. 63).
In de andere lidstaten werd daarentegen bij vermoedelijke ziektegevallen meteen geslacht, zonder het eindresultaat van de laboratoriumanalyses af te wachten. In Nederland, Frankrijk en Ierland werd preventief geslacht; hierbij ging het met name om uit het Verenigd Koninkrijk ingevoerde schapen.
In het Verenigd Koninkrijk werden de dieren pas geslacht na evaluatie en acceptatie hiervan door de veehouder, waardoor de slacht van besmette dieren werd uitgesteld. In Frankrijk werd de waarde van een dier pas bepaald na de slacht, teneinde de uitroeiing van de epidemie niet te vertragen.
OPTREDEN VAN DE COMMISSIE IN VERBAND MET HET TERUGBETALINGS-
SYSTEEM
-
59.Reeds vóór de crisis hadden de Rekenkamer en de kwijtingverlenende autoriteiten de
Commissie aanbevelingen gedaan waarvan sommige samenvielen met de in paragraaf 46
38
Kader 4: Follow-up door de Commissie van eerdere aanbevelingen van de Rekenkamer en van de kwijtingverlenende autoriteiten
Vaststellen van de regels en procedures inzake de subsidiabiliteit van de uitgaven van de lidstaten en de aan de veehouders te betalen vergoedingen (Speciaal verslag nr. 1/2000, paragraaf 80): in haar antwoord op de follow-up van het jaarverslag 1995 van de Rekenkamer had de Commissie toegezegd de lidstaten richtlijnen te zullen geven over de procedures en de berekening van de vergoeding; dat is niet gebeurd.
Harmoniseren van de cofinancieringspercentages voor veterinaire en marktondersteunende maatregelen (Speciaal verslag nr. 1/2000, paragraaf 79): de Commissie had toegezegd dit te zullen doen voor varkenspest, maar de percentages zijn nog niet voor alle dierziekten gelijk.
De Raad een voorstel doen voor een herziening van de regelgeving om de bijdrage van eigenaars van bedrijven voor intensieve varkensteelt aan de bestrijdingsmaatregelen te verhogen (Speciaal verslag nr. 1/2000, paragraaf 81): de Commissie heeft een vergelijkende studie van andere financieringsvormen verricht, maar niet bijgedragen tot instelling in de lidstaten van systemen waarin veehouders bijdragen aan de bestrijding van mond- en klauwzeer.
De Commissie heeft geen richtlijnen voorgesteld betreffende de procedures en de
berekening van de vergoedingen die de lidstaten aan veehouders betalen
-
60.In de regelgeving68 wordt de Commissie opgedragen, de nodige
uitvoeringsbepalingen vast te stellen met betrekking tot de specifieke financiële bijdrage
van de Gemeenschap voor de uitroeiing van mond- en klauwzeer. De communautaire
terugbetaling van de uitgaven van de lidstaten wordt hierin met name gekoppeld aan een
''behoorlijke vergoeding'' van de veehouders, welke uitdrukking echter niet wordt
gedefinieerd. In december 2000 heeft de Raad het rechtstreeks beheer van deze uitgaven
39
regelgeving blijft dus onvolledig in die zin dat de Commissie dergelijke richtlijnen niet heeft
voorgesteld. Op grond van de bestaande regelgeving beperkt de Commissie zich ertoe na
te gaan of de uitgaven van de lidstaten in aanmerking komen voor communautaire
terugbetaling, zonder de lidstaten te begeleiden bij de berekening van de aan hun
veehouders te betalen vergoedingen.
-
61.In verband met de verplichte slacht van runderen die lijden aan boviene spongiforme
encephalopathie70 heeft de Commissie daarentegen wel het bedrag van de door de
lidstaten aan de veehouders te betalen vergoedingen begrensd71. De lidstaten mogen voor
elk dier de objectieve handelswaarde betalen, zoals vastgesteld volgens een door hen
goedgekeurd individueel en objectief evaluatiesysteem. Dit beantwoordt niet geheel aan
het gewenste geharmoniseerde, billijke en zuinige vergoedingssysteem, maar verdient
nog altijd de voorkeur boven ontbrekende regels inzake de vergoedingen van lidstaten aan
hun veehouders, zoals het geval is bij mond- en klauwzeer. Dat vacuüm in de regelgeving
inzake vergoedingen bood ruimte voor een incoherente en ongelijke behandeling van de
veehouders naar gelang van de geografische ligging en/of de gekozen slachtmethode,
aspecten die hierna worden besproken.
40
Verschillende vergoedingssystemen en uiteenlopende waardebepalingen
-
62.In verband met de compensatie van de directe verliezen van de veehouders - de
brutowaarde van hun geslachte vee - was er niets vooraf vastgelegd, behalve in
Nederland. De lidstaten moesten die waarde dan ook vaststellen tijdens de crisis, hoewel
bepaalde prijsreferenties toen niet beschikbaar waren wegens de sluiting van de markten.
De meeste lidstaten hebben prijstabellen opgesteld als referentie voor de beëdigde
schatters die de dieren moesten waarderen, maar vermeldden niet dat het daarbij om
maxima ging. Voor bepaalde categorieën dieren ontbraken er prijsreferenties.
-
63.Voor exploitatieverliezen72 boden drie lidstaten (Ierland, Nederland en het Verenigd
Koninkrijk) geen vergoedingen, zodat landbouwers ten minste drie weken na de slacht van
de dieren en de volledige ontsmetting van hun bedrijf geen inkomsten hadden. In Frankrijk
hebben de autoriteiten deze verliezen wel aan de veehouders vergoed, omdat zij
oordeelden dat een ''behoorlijke vergoeding'' van de veehouders alle verliezen moest
dekken (dieren en inkomsten). De Commissie heeft de exploitatieverliezen echter niet
meegeteld in de communautaire terugbetaling.
-
64.De contracten die de lidstaten sloten met de schatters waren verschillend en de
instructies aan de schatters in sommige gevallen ontoereikend. Omdat de Commissie de
lidstaten geen instructies had gegeven voor het beoordelen van de waarde van de
runderen, werd de identificatie- en registratieregeling voor runderen73, die belangrijke
41
gegevens bevat over de waarde van de dieren (ras, leeftijd, geslacht) door de schatters
niet toegepast om de waarde van de runderen te bepalen en werd hun een grote
beoordelingsmarge gelaten. De identificatie van de runderen was niet vermeld op de
schattingsformulieren en er was geen spoor van verificatie van de waardebepalingen door
ervaren schatters of door het ministerie.
-
65.De door de lidstaten toegepaste systemen worden beschreven in kader 5.
Kader 5: De door de lidstaten ingestelde vergoedingssystemen
Het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Nederland hebben een vergoedingssysteem dat uitgaat van de waarde van de dieren, exclusief exploitatieverliezen, die in Frankrijk wel meetellen, waardoor er ongeveer 30 % bovenop de waarde van de dieren komt.
Het Verenigd Koninkrijk evolueerde van een systeem waarin de waarde van de dieren uitsluitend door schatters werd vastgesteld naar een gemengd systeem waarin de landbouwers konden kiezen tussen waardering op basis van een prijzentabel en waardering door schatters. De standaardprijzentabel bevatte niet voor alle categorieën dieren referentieprijzen en ook geen maxima. Na een zeer sterke stijging van de geschatte bedragen werd de standaardtabel niet meer gebruikt. De schatters hadden geen duidelijke richtlijnen gekregen en de onduidelijke instructies inzake het meetellen van de nog verschuldigde dierpremies in het bedrag van de vergoeding leidden tot verschillende werkwijzen.
In Ierland stelde de bevoegde instantie maandelijks een lijst op met precieze prijzen voor alle categorieën runderen. Daarentegen was de door de bevoegde instantie opgestelde prijstabel voor schapen onvolledig en vermeldde deze geen maxima.
In Nederland was de lijst met referentieprijzen vooraf vastgesteld door de bevoegde instantie en waren de toe te passen procedures reeds opgenomen in de urgentieplannen, zodat de waarde van de dieren nauwkeuriger en eenduidiger kon worden berekend.
In Frankrijk was een forfaitaire prijstabel vastgesteld voor schapen maar niet voor andere categorieën dieren en door de tekortschietende nationale begeleiding konden de prefecturen voor verschillende systemen kiezen.
42
hoger dan in de andere lidstaten, maar in Frankrijk was de vergoeding voor varkens hoger
(zie kader 6 en grafiek 3).
Kader 6: Door de lidstaten betaalde vergoedingen
In het Verenigd Koninkrijk werden hoge vergoedingen betaald: het National Audit Office stelde vast dat de standaardprijslijst die tijdens een deel van de crisistijd werd gebruikt om de dieren te taxeren, was gebaseerd op de hoogste prijzen die net voor de crisis golden. In het contract met de schatters was hun bezoldiging gekoppeld aan de geschatte waarde van de dieren, wat het risico met zich bracht dat de waardeschatting - en dus ook de betaalde vergoeding - ten onrechte werd opgedreven. De Commissie berekende dat voor runderen meer dan tweemaal de waarde werd vergoed, voor schapen meer dan twee en een half maal de waarde en voor varkens bijna tweemaal de waarde, zodat het door de bevoegde instantie gedeclareerde bedrag in totaal 811,7 miljoen euro te hoog was gewaardeerd.
In Frankrijk was het voor de dieren gedeclareerde bedrag volgens de schatting van de Commissie 1,1 miljoen euro te hoog, voornamelijk omdat exploitatieverliezen meetelden voor de vergoeding en omdat aan de varkens een te grote waarde werd toegekend.
Ierland en het Verenigd Koninkrijk kenden extra bedragen van respectievelijk 0,5 miljoen euro en 1,7 miljoen euro toe aan landbouwers die beroep hadden ingesteld, maar hoewel de bedragen volgens de bevoegde instantie zeer hoog geschat waren, leidde dit niet tot verlaging van de betaalde vergoedingen. In Frankrijk werden de bedragen in de forfaitaire tabel voor schapen naar boven bijgesteld en was er daarnaast een vergoeding voor de vernietiging van de karkassen, zodat het totale bedrag bijna 2 miljoen euro hoger uitviel.
In Nederland had het ministerie besloten de vergoeding voor besmette dieren te verminderen met 50 % van hun waarde. Dit had tot gevolg dat een veehouder op hetzelfde bedrijf 50 % van de waarde ontving voor besmette dieren en 100 % van de waarde voor zijn andere dieren. Als gids voor de taxatie werd een lijst van vooraf bepaalde prijzen opgesteld.
Geconstateerde gevallen van dubbele betaling van dierpremies
-
67.Vijf maanden nadat de mond- en klauwzeercrisis was uitgebroken, toen de lidstaten
reeds vergoedingen hadden toegekend, stelde de Commissie een afwijkende verordening
43
en voor de slachtpremies per dier75 in het kader van de marktondersteuningsmaatregelen.
Krachtens die verordening konden de lidstaten de veehouders naast de vergoedingen
voor mond- en klauwzeer bovendien deze premies uitbetalen zonder dat de veehouders
hoefden te voldoen aan de voorwaarde dat de dieren op hun bedrijf worden gehouden,
zoals in normale tijden wordt vereist voor de controle (identificatie en telling van de
dieren).
-
68.Bij het opstellen van deze afwijkende verordening had de Commissie echter geen
rekening gehouden met de handelspraktijken die in normale tijden met name in Ierland en
het Verenigd Koninkrijk worden toegepast en waarbij in de verkoopprijs van de dieren het
bedrag wordt begrepen van de nog verschuldigde dierpremies waarop de volgende
eigenaar recht heeft. In feite hadden de schatters in Ierland en het Verenigd Koninkrijk hun
gewone handelspraktijken gevolgd en geoordeeld dat bij een ''passende vergoeding'' van
de veehouders het bedrag in aanmerking moest worden genomen van de nog aan hen
verschuldigde premies en daarom hadden zij de premies meegeteld bij de taxatie van de
dieren waarvoor mond- en klauwzeervergoeding zou worden betaald. Maar omdat de
Commissie deze praktijken buiten beschouwing had gelaten, had zij de lidstaten niet
verboden later de dierpremies te betalen waar deze eerst al waren meegerekend in de
vergoeding voor mond- en klauwzeer.
-
69.Nadat de lidstaten aan de veehouders vergoedingen voor mond- en klauwzeer
hadden toegekend, begonnen zij overeenkomstig de afwijkende verordening de nog
verschuldigde dierpremies uit te betalen. Aangezien Ierland en het Verenigd Koninkrijk het
44
-
70.Daar de formulieren voor de taxatie van de dieren in de praktijk alleen een globaal
bedrag vermeldden zonder de premies te onderscheiden van de intrinsieke waarde van
het dier, wordt het voor elke controleur moeilijk precies na te gaan in hoeverre dubbel is
betaald. Op grond van het feit dat de schatters opdracht hadden gekregen het bedrag van
de premies mee te rekenen bij de taxatie van de dieren en dat sommige van hen dit
meerekenen onmiddellijk hebben bevestigd, kon de Rekenkamer echter schatten dat de
dierpremies76 die in het Verenigd Koninkrijk werden betaald en een doublure vormen met
die welke waren verrekend in de vergoedingen voor mond- en klauwzeer, uitkwamen op
een bedrag van ongeveer 10 miljoen pond (ruim 16 miljoen euro)77.
-
71.In Ierland ontdekte de Rekenkamer eveneens gevallen waarin runderpremies werden
betaald bovenop de vergoedingen, zij het voor kleinere bedragen78. In Frankrijk hebben
sommige prefecturen de runderpremies wel opgenomen in de vergoedingen, andere niet.
Het Nederlandse Ministerie van Landbouw heeft de Rekenkamer daarentegen gemeld dat
het geen enkele premie had opgenomen in de vergoedingen voor mond- en klauwzeer.
Uiteenlopende betaling van slachtpremies
-
72.Nog steeds in het kader van de marktondersteuningsmaatregelen kan krachtens een
verordening van de Raad79 een premie worden betaald voor de slacht van runderen,
waarbij een attest van het slachthuis de slacht van het dier moet bevestigen. Die
verordening geeft echter niet aan om wat voor soort slacht het gaat, voor menselijk
45
Volgens bepaalde interpretaties was het mogelijk de slachtpremie te betalen bovenop de
vergoeding voor mond- en klauwzeer, maar alleen aan een kleine minderheid van
veehouders wier dieren in een slachthuis waren geslacht. Dit leidde tot ongelijke
behandeling van de veehouders binnen de lidstaten, al naar gelang de plaats waar was
geslacht.
-
73.Ondanks een vraag van een lidstaat hierover heeft de Commissie geen besluit
genomen of antwoord gegeven inzake de juiste interpretatie vóór het aflopen van de
voorgeschreven termijn voor betaling van de slachtpremies over 2001, namelijk
30 juni 2002. De lidstaten hebben dan ook uiteenlopende besluiten genomen, wat leidde
tot ongelijke behandeling van de veehouders. In Nederland, waar overwegend in
slachthuizen werd geslacht, werd aan de veehouders geen slachtpremie betaald boven de
vergoedingen voor mond- en klauwzeer, hetgeen de communautaire begroting een
besparing van 3,5 miljoen euro opleverde. In Ierland, waar de slacht eveneens ten dele in
slachthuizen plaatsvond, werden de premies wel betaald, maar terugbetaald na het
bezoek van de Rekenkamer. In het Verenigd Koninkrijk werden de premies niet betaald
om mogelijke dubbele betaling te vermijden, aangezien ze reeds waren meegeteld in de
vergoeding voor mond- en klauwzeer. In Frankrijk was de kwestie niet aan de orde omdat
de besmette dieren niet in slachthuizen waren geslacht en er dus ook geen slachtpremies
waren betaald.
De regels en procedures die bepalen of de uitgaven van de lidstaten in aanmerking
komen voor communautaire terugbetaling, werden te laat vastgesteld
46
van dat comité ook vaststellen welke aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn om een
epidemie uit te roeien en welke financiële bijdrage van de Gemeenschap hiervoor nodig is.
-
75.Vóór de crisis had de Commissie geen uitvoeringsbepalingen voor de financiële
bijdrage van de Gemeenschap voorgesteld, hoewel ze al eerder in haar antwoord op de
follow-up van het jaarverslag van de Rekenkamer van 1995 had laten weten voornemens
te zijn de lidstaten richtlijnen te geven die betrekking zullen hebben op de procedures en
op de berekening van de schadevergoeding in het kader van communautaire
medefinanciering van de veterinaire maatregelen (zie kader 4). Ze heeft de lidstaten ook
niet specifiek meegedeeld wat voor bewijsstukken ze moesten bewaren om hun uitgaven
in aanmerking te doen komen voor communautaire terugbetaling; zodoende ontzegt zij
zichzelf waardevolle instrumenten voor haar eigen controle.
-
76.Zes maanden na het begin van de crisis deelde zij de lidstaten mee81 dat zij de
vergoeding voor de dieren zou terugbetalen tegen "de waarde van de dieren vóórdat zij
werden besmet", hoewel alle betrokken lidstaten reeds een groot deel van de
vergoedingen aan de veehouders hadden betaald volgens verschillende methoden (zie de
paragrafen 62-0). Zij heeft ook niet vermeld hoe of op basis van welke documenten de
47
-
77.Eveneens bij gebreke van instructies van de Commissie hebben de lidstaten in hun
verzoeken om terugbetaling ook de vergoedingen opgenomen die waren betaald aan
veehouders die zich niet hadden gehouden aan de nationale uitvoeringsbepalingen voor
de communautaire richtlijnen betreffende melding en vervoersbeperkingen (ongeveer
972 876 euro in het Verenigd Koninkrijk en 58 769 euro in Frankrijk - zie paragraaf 56).
-
78.Omdat de Commissie geen richtsnoeren had gegeven over de controles die de
lidstaten moesten verrichten en de bewijsstukken die ze moesten bewaren, waren de ter
plaatse onderzochte dossiers van begunstigden onvolledig: in vele gevallen ontbraken
slachtcertificaten, kruiscontroles tussen het aantal in de nationale database
geïdentificeerde runderen en het aantal geslachte runderen waren in de meeste
gecontroleerde lidstaten niet verricht of vertoonden talrijke verschillen. Een aantal van
deze gebreken kan weliswaar worden geweten aan de omvang van de crisis, maar zou
toch zijn beperkt met volledigere urgentieplannen (zie de paragrafen 30-32) en preciezere
criteria van de Commissie. Voor de andere categorieën van dieren - die niet zijn
geregistreerd omdat de communautaire regelgeving individuele identificatie alleen
voorschrijft voor runderen82 - kon geen zekerheid worden verkregen over de
betrouwbaarheid van het gedeclareerde aantal.
-
79.Na het uitbreken van de crisis heeft de Commissie de in Beschikking 90/424/EEG
vastgestelde subsidiabiliteitscriteria gepreciseerd en aangegeven welke documenten
nodig zijn om communautaire terugbetaling te ontvangen (zie kader 7). Zoals de
Commissie zelf aangeeft in haar antwoord op deze paragraaf, heeft zij de
48
Kader 7: Vaststelling achteraf van criteria en vereiste documenten voor terugbetaling
Preventieve slacht in de lidstaten die schapen uit het Verenigd Koninkrijk hadden ingevoerd in de maand vóór de crisis: deze slacht werd in Frankrijk vergoed, hoewel de Commissie terzake geen besluit had genomen.
Gedeeltelijke preventieve slacht rond besmettingshaarden in Ierland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk (slachtzones van 3 km in Cumbria, waarvoor de totale uitgaven ongeveer 112,3 miljoen euro bedragen): de Commissie besloot tot terugbetaling aan Frankrijk in juli 2002, aan het Verenigd Koninkrijk en Ierland in december 2003 en rondt de besluiten tot terugbetaling aan Nederland af ten tijde van de opstelling van dit verslag.
Preventieve slacht in lidstaten die geen ziektegevallen hadden gekend (België, Duitsland, Spanje, Portugal): de Commissie nam pas een besluit in augustus 2003, bijna twee jaar na het einde van de crisis
83.
Beschikkingen betreffende de financiering van bijkomende kosten met vermelding van de aan de Commissie te verstrekken gegevens (kosten voor dierenartsen, vernietiging, ontsmetting) werden pas genomen in 2003
84.
-
80.De Gemeenschap draagt een deel van de uitgaven van de lidstaten op voorwaarde
dat deze onmiddellijk uitvoering hebben gegeven aan de communautaire maatregelen
zoals het isoleren van bedrijven zodra een ziektegeval wordt vermoed en het slachten en
vernietigen van alle dieren, het reinigen en ontsmetten zodra de ziekte officieel is
bevestigd85. In haar besluiten tot verlening van financiële bijstand aan de lidstaten eiste de
Commissie financiële verslagen om het verschuldigde bedrag te kunnen bepalen. Maar
die verslagen bevatten slechts een deel van de gegevens die nodig zijn om de
49
subsidiabiliteit van de uitgaven van de lidstaten te kunnen beoordelen, zoals genoemd in
Beschikking 90/424/EEG van de Raad86.
-
81.De lidstaten hebben talrijke wijzigingen van hun terugbetalingsaanvragen ingediend.
Hun aanvragen verschilden onderling en bevatten nog vele fouten, hetgeen de diensten
van de Commissie ertoe bracht hun controles te verlengen en dus de definitieve
terugbetalingen uit te stellen.
Termijnen voor de terugbetaling van de uitgaven van de lidstaten
-
82.Doordat de lidstaten verschillende vergoedingssystemen hanteerden (zie de
paragrafen 62-73) en wijzigingen van hun terugbetalingsaanvragen voorstelden, was het
voor de Commissie een lastige opgave om uit die verzoeken de subsidiabele waarde van
elk dier of tenminste van elke categorie van dieren af te leiden. Een bijkomend probleem
was de onzekerheid over het juiste aantal geslachte dieren.
-
83.Dit had tot gevolg dat per 1 oktober 2003, ruim twee jaar na het einde van de
epidemie, nog geen communautaire terugbetalingen waren verricht voor Ierland,
Nederland en het Verenigd Koninkrijk, hoewel de veehouders meestal binnen drie
maanden na het slachten in 2001 waren vergoed.
Cofinancieringspercentages alleen gelijkgetrokken voor de varkensteelt
50
-
85.Het beheer van en de specifieke regelgeving over de percentages van de
terugbetalingen en de aan de veehouders te betalen vergoedingen zijn nog steeds
verdeeld tussen het directoraat-generaal Landbouw en het directoraat-generaal
Gezondheid en consumentenbescherming. Laatstgenoemd directoraat beheert de
vergoedingen voor de meeste dierziekten maar niet de vergoeding voor de wegens
overdraagbare spongiforme encephalopathie (TSE) geslachte runderen: deze blijft onder
het beheer van het directoraat-generaal Landbouw vallen. De door beide
directoraten-generaal toegepaste terugbetalingspercentages zijn wel gelijkgetrokken voor
de varkenssector, maar niet voor mond- en klauwzeer of TSE: voor mond- en klauwzeer is
het 60 %, voor TSE 70 %. Bij andere dierziekten, waaronder varkenspest, is dat 50 %. Dat
betekent dat de terugbetaling voor eenzelfde categorie van dieren verschilt naar gelang
van de ziekte die de reden voor de slacht vormt. De Rekenkamer heeft de reden voor
deze verschillende percentages, die reeds sinds 1996 bestaan, niet kunnen achterhalen.
Veehouders dragen niet bij aan de communautaire financiering van het
bestrijdingssysteem
-
86.In haar antwoord op het speciaal verslag van de Rekenkamer over klassieke
varkenspest87 erkende de Commissie dat ''de producenten in grotere mate
verantwoordelijkheid zouden moeten dragen voor de financiële aspecten van de uitroeiing
van dierziekten'' en verklaarde zij voornemens te zijn ''na te gaan of de lidstaten bij het
vaststellen van die regelingen kunnen worden geholpen, in het kader van de herziening
51
van Landbouw in Ierland werd verricht88. In die studie werd berekend dat de sector in
Ierland over 2001 ongeveer 107 miljoen euro winst maakte, hoofdzakelijk door een groter
volume en hogere prijzen bij export naar het Verenigd Koninkrijk.
-
88.Toch waren er buiten de Commissie om in bepaalde lidstaten initiatieven vanuit de
overheid of van de sector, die ten dele bedoeld waren om de nationale uitgaven voor
uitroeiing te beperken of aan te vullen. In Nederland werd na de varkenspestcrisis een
dierziektenfonds opgericht dat in geval van epidemie vergoedingen uitbetaalt. Het
ontvangt zijn middelen uit drie bronnen: de veehouders, (eventueel) de Europese
begroting en de Nederlandse landbouwbegroting. De grootste bijdrage is afkomstig van de
veehouders. In het Verenigd Koninkrijk is momenteel een vergelijkbaar systeem in studie.
In Frankrijk hebben de veehouders zich verenigd in "groupements de défense sanitaire"
(boerenorganisaties) en vrijwillig kassen voor verevening gevormd; in geval van crisis
worden daaruit vergoedingen betaald aan de leden die - niet door de Gemeenschap
gecompenseerde - verliezen hebben geleden door de maatregelen ter beperking van
verplaatsingen van dieren89.
-
89.Het zijn dus interessante maar ongelijksoortige initiatieven die de lidstaten momenteel
ontwikkelen. Door het ontbreken van een communautair kader kan dit leiden tot ongelijke
behandeling van de veehouders. En hoewel sommige van deze initiatieven kunnen zorgen
voor een beperking van de nationale bijdrage aan het bestrijdingssysteem, garandeert
geen ervan een vermindering van de communautaire lasten.
52
HET BEHEER VAN DE COMMISSIE NA DE CRISIS
Acties op veterinair gebied
-
90.In december 2002 presenteerde de Commissie een nieuw voorstel voor een richtlijn.
Die werd door de Raad vastgesteld in september 200390 en bracht belangrijke wijzigingen
aan in de onvolledige maatregelen van Richtlijn 85/511/EEG, namelijk:
-
a)onverminderd het sinds 1992 gevolgde beleid waarbij de voorkeur wordt gegeven aan
het slachten van de met het virus besmette dieren, noemt de nieuwe richtlijn
noodvaccinatie een belangrijk middel ter bestrijding van epidemieën en bepaalt zij de
voorwaarden voor de eventuele verkoop van het vlees van gevaccineerde dieren in de
Unie tijdens een epidemie;
-
b)zij vult de communautaire eisen met betrekking tot urgentieplannen aan en verplicht
de lidstaten ertoe die plannen elke vijf jaar opnieuw te bezien in het licht van real
time-alarmoefeningen91; van hun kant hadden de meeste lidstaten hun plannen reeds
herzien op basis van hun ervaringen tijdens de crisis;
-
c)zij noemt vijf niet-cumulatieve criteria aan de hand waarvan in een bedrijf een uitbraak
van mond- en klauwzeer kan worden vastgesteld92; dit zou bevorderlijk moeten zijn
53
-
d)zij verplicht de lidstaten sanctiesystemen in te voeren die gelden bij overtreding van
de nationale voorschriften die zijn vastgesteld onder toepassing van de
communautaire richtlijnen93;
-
e)van de lidstaten wordt mededeling van gegevens vereist over de data waarop de
communautaire maatregelen ten uitvoer werden gelegd, zodat de Commissie kan
vaststellen in hoeverre communautaire terugbetaling verschuldigd is.
-
91.Daarnaast zijn aanvullende maatregelen vastgesteld die de maatregelen tot
voorkoming en bestrijding moeten verbeteren:
-
a)wat betreft de grenscontrole heeft de Commissie na de crisis extra
voorzorgsmaatregelen genomen die de bagagecontrole en de voorlichting van
passagiers uitbreiden94;
-
b)de opslag in een vrije zone van producten die niet aan de veterinaire voorschriften van
de Gemeenschap voldoen, werd na de crisis verboden op basis van eerdere
voorstellen van de Commissie95;
-
c)aangaande diervoeding heeft de Commissie bereikt dat op EU-niveau een algemeen
verbod op het gebruik van keuken- en tafelafval werd ingesteld96, dat zij reeds vóór de
54
-
d)de Commissie heeft na de crisis een voorstel ingediend voor de individuele
identificatie van schapen97, dat werd goedgekeurd in december 200398.
-
92.In de tot nu toe vastgestelde maatregelen is echter te weinig aandacht besteed aan
bepaalde aspecten, zodat ze dienaangaande weinig verschil maken:
-
a)het belang van snelle melding door de veehouders is niet onderstreept door
stimulerende maatregelen of door melding als voorwaarde te stellen voor de betaling
van hun vergoedingen;
-
b)de termijn waarbinnen de lidstaten de eerste uitbraak aan de Commissie moeten
melden werd niet ingekort en bleef 24 uur na de bevestiging van de ziekte bedragen,
hoewel de ervaring aantoont dat de termijn korter kan zijn;
-
c)slachting van de dieren is verplicht zodra de uitbraak bevestigd is, wat nu sneller
gebeurt, maar er wordt niet gesteld dat dan onmiddellijk moet worden geslacht zonder
te wachten op afronding van de administratieve procedures in verband met de taxatie
van de dieren.
-
93.Evenals voor de varkenspest99 heeft de Commissie haar eerste studie niet meer
bijgewerkt, hoewel verschillende toen ontbrekende gegevens na de crisis van 2001 wel
55
beschikbaar zijn gekomen100. De kosten-batenanalyse van de communautaire strategie
waarbij noodvaccinatie wordt toegepast en verbruik van gevaccineerd vlees op het
grondgebied van de Unie wordt toegestaan, is niet bijgewerkt, hoewel het Internationaal
Bureau voor besmettelijke veeziekten (zie paragraaf 3) wijzigingen heeft doorgevoerd wat
betreft de termijn voor het hervatten van de handelsactiviteit na een epidemie.
-
94.In 2002 had het Bureau de termijn voor het hervatten van de handelsactiviteit verkort
van twaalf tot zes maanden mits er tijdens een crisis was gevaccineerd, waarmee de
commerciële weerslag van vaccinatie die van slachten zonder vaccinatie, waarbij slechts
drie maanden wachttijd wordt opgelegd, dichter benadert. Dit gegeven is van belang
omdat de beleidswijziging op communautair niveau noodvaccinatie belangrijker maakt dan
voorheen.
-
95.Tijdens haar controle constateerde de Rekenkamer dat vele landen, waarvan er
sommige veterinaire overeenkomsten hadden gesloten met de Commissie, de exporten
van de EU-lidstaten bleven blokkeren, ook nadat deze staten opnieuw vrij van
epidemische veeziekten waren verklaard101.
-
96.De Commissie heeft niet berekend hoeveel de blokkade van de export de
Gemeenschap kost. Toch kan die blokkade in omvang nog toenemen omdat de EU
56
noodvaccinatie toepast, want derde landen die dat niet doen, zullen waarschijnlijk meer
moeite hebben om exporten te accepteren uit gebieden waar wordt gevaccineerd.
-
97.Verder heeft de Commissie haar studie over de veterinaire diensten van de lidstaten
nog steeds niet bijgewerkt. Ondanks de aanbevelingen van het Parlement102 om in de
lidstaten regelmatige inspecties bij de veehouders in te stellen, heeft de Commissie tot nu
toe geen enkel voorstel gedaan om de lidstaten aan te sporen tot het invoeren van zulke
inspecties.
Acties op financieel gebied
-
98.In een memorandum van april 2002103 had het Spaanse voorzitterschap van de Raad
uiteengezet dat de landbouwverzekeringsprogramma's in de veeteeltsector een alternatief
konden vormen voor de bestaande onder het Noodfonds vallende mechanismen. In
reactie op dit memorandum en de eerdere aanbevelingen van de Rekenkamer en de
kwijtingverlenende autoriteiten (zie paragraaf 59 en kader 4) gaf de Commissie in januari
2003 opdracht tot een studie over de verzekeringen ter dekking van de risico's in verband
met dierziekten.
-
99.In de studie wordt gewezen op de incoherenties van het huidige systeem en wordt
duidelijk gepleit voor algemene invoering in de lidstaten van financieringssystemen waarin
de veehouders zelf hun eigen financiële bijdrage beheren, als stimulans tot het
meewerken aan de bestrijding. Wat betreft de vergoeding van indirecte kosten
57
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
-
101.Gelet op de noodzaak tot het realiseren van de interne markt, heeft de
Gemeenschap de preventieve vaccinatie van dieren tegen mond- en klauwzeer
afgeschaft. Die stap werd toen gemotiveerd door commerciële overwegingen, maar
veronderstelde wel dat er ter compensatie een systeem voorhanden was ter voorkoming
en bestrijding van de ziekte, waardoor een land snel weer vrij van epidemische veeziekten
werd. Om dit te bereiken, heeft de Gemeenschap een preventie- en bestrijdingssysteem
ingevoerd dat effectief rekening houdt met de risico's van vrij verkeer van dieren en
producten van dierlijke oorsprong en dat het risico moet beperken dat het virus op het
grondgebied van de Gemeenschap opduikt en zich daar verspreidt (zie paragraaf 6).
-
102.Een dergelijk systeem kan uiteraard niet in alle omstandigheden volledig doeltreffend
zijn, maar het blijft een feit dat de tekortkomingen en de gebrekkige uitvoering van het
systeem door de lidstaten niet tijdig konden worden gecorrigeerd, doordat de Commissie
niet op het juiste moment een complete evaluatie en controles had verricht. Voordat de
crisis van 2001 uitbrak, werden leemten in de communautaire regelgeving niet opgevuld,
ondanks bepaalde voorstellen van de Commissie (zie de paragrafen 18-43). Tijdens de
crisis van 2001 constateerde de Commissie bij een epidemie van deze omvang al snel de
gebreken van het preventie- en bestrijdingssysteem en van de toepassing daarvan in
bepaalde lidstaten, met name de ontoereikende begeleiding van de rijksveeartsen en de
gehanteerde systemen voor het melden van de ziekte en het uitvoeren van de slacht. Het
58
-
103.De controle toonde aan dat de doeltreffendheid van het bestrijdingssysteem
goeddeels afhing van de vraag of de veehouders de ziekte snel signaleerden en de
vervoersbeperkingen in acht namen.
-
104.Ook stelt de Rekenkamer vast dat het financieringssysteem nog steeds voor
verbetering vatbaar is: de hoogte van vergoedingen en terugbetalingen is niet goed
omschreven, sommige lidstaten hebben nog steeds geen vergoeding ontvangen en
veehouders worden ongelijk behandeld, al naar gelang de ligging van hun bedrijf of de
slachtmethode (zie de paragrafen 60-73). De regels en procedures inzake het voor
communautaire terugbetaling in aanmerking komen van de uitgaven van de lidstaten
werden te laat vastgesteld (zie de paragrafen 74-83). Na de controles van de Commissie
werden de betalingen voor het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk verminderd met
respectievelijk 58,1 % en 2,7 % (573,2 en 0,1 miljoen euro).
-
105.De Raad en de Commissie hebben sindsdien tal van juridische leemten opgevuld
(zie de paragrafen 90 en 91). Uit de vastgestelde teksten blijkt dat de crisis voor de
Commissie leerzaam was en nog steeds is. Maar sommige tekortkomingen blijven
bestaan en kunnen nog steeds afbreuk doen aan de doeltreffendheid van de voorkoming
en bestrijding van de ziekte door de Gemeenschap. Het gaat met name om
toezichtsprogramma's, de melding van mond- en klauwzeer en de voortvarendheid
waarmee wordt geslacht (zie paragraaf 92). De communautaire regelgeving verplicht de
lidstaten voortaan wel tot het instellen van sancties bij overtreding van nationale wetten die
zijn vastgesteld ter uitvoering van communautaire richtlijnen. Zij bevat echter geen
59
-
a)buiten crisistijd het preventie- en bestrijdingssysteem regelmatig te evalueren en het
toezicht op de toepassing ervan te versterken;
-
b)middelen te onderzoeken om de veehouders nauwer te betrekken bij de snelle
melding van de ziekte en de inachtneming van de vervoersbeperkingen;
-
c)de bij epidemieën toepasselijke financiële structuur te verhelderen en daarbij de
financiële risico's voor de communautaire begroting zoveel mogelijk te beperken.
Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op 21 juli 2004.
Voor de Rekenkamer
Juan Manuel Fabra Vallés
President
| publicatiedatum | 18-11-2004 |
|---|---|
| kenmerk | 14732/04 |
