Toezicht op de financiële markten - Montesquieu Instituut

Europa werd hard getroffen door de mondiale economische crisis, die ontstond na het instorten van de huizenmarkt in de VS in 2008. Er vielen wereldwijd ontslagen en ook de Nederlandse burgers ondervinden nog altijd de gevolgen. Gaandeweg kwamen gebreken aan het licht ten aanzien van het economisch beleid van de Europese Unie.

Om te voorkomen dat zich in de toekomst een dergelijke crisis nogmaals voordoet en om de huidige crisis te bedwingen, hebben het Europees Parlement, de EU-landen en de Europese Commissie maandenlang onderhandeld over hervormingen van het Europees economisch beleid.

Dit heeft geleid tot een pakket maatregelen, het zogenaamde 'Financial Supervisory Package'. Deze maatregelen moeten leiden tot een beter Europees systeem van toezicht op de financiële markten.

In april 2013 bereikten de lidstaten overeenstemming over een centrale rol van de ECB bij het opzetten van een gemeenschappelijk bankentoezicht in de eurozone.

Inhoudsopgave van deze pagina:

Delen

1. Roep om verbeterd financieel toezicht
2. Waarom verandering noodzakelijk is
3. Een uitgebreid pakket van maatregelen

4. Verdere en verdergaande maatregelen
5. Argumenten in de discussie
6. Meer informatie

Het Europees Parlement wees al ver voor de crisis op de tekortkomingen van het huidige Europese toezicht op de financiële markten. De markt werd steeds meer geïntegreerd maar de coördinatie vanuit de EU bleef achter. In 2000 nam het Europees Parlement een resolutie aan waarin stond dat financiële organisaties vragen hadden bij de traditionele structuur van supervisie.

In 2002 kwam er een resolutie met betrekking tot het opzetten van een Europese raad voor systeemrisico's. Kort na het begin van de kredietcrisis, in 2008, pleitten de Europarlementariërs ervoor om Europese toezichthouders meer bevoegdheden te geven.

Het overhevelen van nationale bevoegdheden aan Europese instanties ligt erg gevoelig bij (sommige) lidstaten. Met name Duitsland en Groot-Brittannië waren fel tegen, maar uiteindelijk kreeg het Europees Parlement de overhand in de discussie en werd ingestemd met het voorstel.

Uiteindelijk resulteerde dat in september 2010 in de oprichting van drie Europese toezichthoudende instanties.

De Europese Commissie stelde een expertgroep samen onder voormalig Internationaal Monetair Fonds-topman Jacques de Larosière en vanuit het Europees Parlement werden rapporteurs aangesteld. Zij hadden als taak om met aanbevelingen te komen voor hervormingen in het toezicht op de financiële markten.

De rapporteurs van het Europees Parlement hebben gesignaleerd dat meer Europese samenwerking op het gebied van financiële supervisie noodzakelijk is als men de huidige open interne markt wil behouden. De huidige structuur leidde tijdens de crisis tot verschillende manieren van aanpak van de problemen door de lidstaten. Daardoor ontstond een erg onduidelijk beeld van de situatie voor de toezichthoudende instanties.

Er werd te laat aan noodremmen getrokken, waardoor onder andere de 'PIIGS-landen' (Portugal, Italië, Ierland, Griekenland en Spanje) in grote financiële problemen kwamen. Dit soort situaties moeten in de toekomst te allen tijde voorkomen worden, want niet alleen bedrijven werden de dupe van het gebrek aan coördinatie en controle maar ook veel Europese burgers.

De expertgroep onder leiding van Larosière kwam met een uitgebreid pakket van maatregelen, het zogenaamde 'Financial Supervisory Package'. Tijdens onderhandelingen tussen het Europees Parlement, de lidstaten van de EU, de Commissie en andere betrokkenen werd hier nog flink aan geschaafd, net zolang tot iedereen vrede had met de voorgestelde maatregelen. Het resultaat van deze onderhandelingen moet uiteindelijk tot een beter Europees systeem van toezicht op de financiële markten leiden.

De belangrijkste voorgestelde hervormingen zijn de introductie van verschillende Europese Toezichthoudende Autoriteiten (ETA´s) en het oprichten van een Europees Comité voor Systeemrisico´s (ECSR). De ETA´s gaan toezicht houden op aparte bedrijfstakken; het Comité houdt het geheel in de gaten. Over deze maatregelen is op 2 september 2010 een akkoord bereikt tussen de betrokken EU instellingen. Op 22 september stemde het Europees Parlement officieel in met de maatregelen.

Het Europees Parlement heeft een belangrijke rol gespeeld bij het vormgeven van de bevoegdheden van de drie 'waakhonden' en de andere voorstellen. Het was lange tijd ontevreden over het voorgestelde pakket omdat het vond dat de hervormingen niet ver genoeg gingen. Het Parlement heeft ook geprobeerd om de drie financiële toezichthouders in één plaats te vestigen, om de efficiëntie te vergroten, maar dat plan is niet door gegaan.

Verdere versterking toezicht

In 2011 kwam de Commissie met aanvullende voorstellen om de rol van de toezichthouders te versterken. De Commissie wil dat de toezichthouders banken beter moeten kunnen controleren en waar nodig ook boetes op mogen leggen wanneer banken teveel risico nemen.

Tijdens de EU-top van december 2012 besloten de Europese regeringsleiders dat de Europese Centrale Bank (ECB) een centrale rol krijgt als financieel toezichthouder op de Europese bankensector. Het toezicht geldt voor banken die meer dan 30 miljard euro op de balans hebben staan. De kleinere banken blijven in principe onder het toezicht van de nationale toezichthouders staan.

Op 19 maart 2013 zijn de EU-lidstaten en het EP het eens geworden over het bankentoezicht. Alle banken in de eurozone zullen stapsgewijs onder de toezichthouder komen te staan. In ieder geval de grote, grensoverschrijdende banken en instellingen die steun hebben ontvangen. Het EP gaat er nu over stemmen tijdens een plenaire vergadering.

Nieuwe EU-richtlijn met eisen voor registratie, rapportage en kapitaal

In november 2010 heeft het Europees Parlement een richtlijn aangenomen die eisen voor registratie, rapportage en kapitaal vastlegt voor het op de markt brengen van alternatieve beleggingsfondsen. Met deze wetgeving wil men een betere regulering van de activiteiten van beheerders van alternatieve beleggingsfondsen op Europees niveau bewerkstelligen. Ook worden beleggers beter beschermd en komt er een interne markt voor de fondsen met EU-regels.

Deze regels voorzien in de invoering van een Europees paspoort voor hefboomfondsen, waarmee de fondsen in alle 27 EU-landen kunnen opereren zonder dat ze met 27 verschillende nationale wetgevingen te maken krijgen. Alternatieve beleggingsfondsen van buiten de EU kunnen onder bepaalde voorwaarden ook een paspoort aanvragen. Het paspoort voor Europese fondsen is er vanaf 2013 en voor fondsen van buiten de Europese Unie wordt het vanaf 2015 ingevoerd.

De richtlijn bevat ook beperkingen op uitkeringen en kapitaalsverminderingen tijdens de eerste twee jaar nadat een private equity fund een bedrijf heeft overgenomen. Hiermee wil het Europees Parlement het zogenaamde 'asset stripping' bestrijden: het opkopen van bedrijven met als enig doel deze op te delen en met een meerwaarde weer te verkopen. 

Tot slot bepaalt de richtlijn dat 'bewaarders' van de activa van alternatieve fondsen bij de wettelijke delegatie van taken aan derden voor een schriftelijk contract moeten zorgen. Op die manier is het voor de beheerder van het fonds mogelijk om bij verlies van de activa tegen die derde instelling een claim in te dienen.

Bonussen en beloning voor beheerders van alternatieve beleggingsfondsen worden met de richtlijn in overeenstemming gebracht met de EU-wetgeving.

De regels van de richtlijn moeten uiterlijk 22 juli 2013 in nationale wetgeving zijn omgezet en worden na vier jaar door de Commissie geëvalueerd.

Regulering derivaten

De Raad van Ministers en het Europees Parlement hebben in februari 2012 een akkoord bereikt over nieuwe regelgeving voor de derivatenhandel. 'Centrale tegenpartijen' (Central Counterparties) moeten de verhandeling van financiële derivaten, waaronder over-the-counter (otc)-derivaten, goedkeuren. Daarnaast moeten alle derivatencontracten worden gerapporteerd aan centrale datacentra, beter bekend als trade repositories.

Rol kredietbeoordelaars

Nadat de landen die financiële steun van de EU ontvingen vanwege problemen met hun overheidstekorten flink werden afgewaardeerd, nam de kritiek op de rol van de kredietbeoordelaars steeds verder toe. Op 13 januari 2012 werd de kredietwaardigheid van een groot aantal eurolanden nogmaals verlaagd. Dit leidde opnieuw tot kritiek op de kredietbeoordelaars en een roep om een Europese, onafhankelijke kredietbeoordelaar.

Het Europees Parlement wilde strengere regels voor kredietbeoordelaars. Deze bedrijven onderzoeken of instellingen en financiële instrumenten kredietwaardig zijn door een 'rapportcijfer' toe te kennen. De strengere regels zouden de werkmethoden van de kredietbeoordelaars moeten verduidelijken, hen minder op hun beoordelingen laten blindvaren en onderlinge competitie stimuleren.

Op 16 januari 2013 stemde het EP in met strengere regels voor kredietbeoordelaars. In de nieuwe regelgeving moet het financieel beleid van Eurolanden door tenminste twee beoordelaars worden beoordeeld. Ook moeten de beoordelaars meer informatie over hun ratings vrijgeven en moeten beleggers het recht krijgen om schadevergoeding te eisen van de ratingbureaus als zij foute beoordelingen geven.

Basel III-akkoord

Tijdens de G20-top in november 2010 is besloten de nieuwe regelgeving voor de financiële sector, het zogenoemde Basel III-akkoord, over te nemen. Onder deze regels moeten banken veel meer kapitaal aanhouden om te voorkomen dat ze in moeilijke tijden in financiële problemen komen. Op deze manier moeten zij beter bestand zijn tegen toekomstige crises en moet voorkomen worden dat overheden moeten ingrijpen.

Om deze Basel III-regels om te zetten in Europese wet- en regelgeving is instemming vereist van de Raad en het Europees Parlement.

De belangrijkste punten zijn:

• - 

  strengere kapitaaleisen voor banken. Banken moeten meer kapitaal aanhouden én het kapitaal dat wordt aangehouden moet aan bepaalde voorwaarden voldoen om te verzekeren dat het solide is
• - 

  van alle banken wordt geëist dat ze een buffer (meer kapitaal) aanhouden om onvoorziene problemen op te kunnen vangen. Lidstaten mogen van systeembanken eisen dat ze extra buffers aanhouden
• - 

  banken moeten genoeg liquide middelen aanhouden om ook in tijden van crisis dertig dagen lang aan alle betalingsverplichtingen te kunnen voldoen
• - 

  alle Europese en wereldwijde systeembanken moeten aan de Commissie doorgeven hoeveel belasting ze hebben betaald, hoeveel subsidie ze hebben ontvangen en hoeveel winst er is gemaakt. Na 2015 moeten die cijfers openbaar worden gemaakt
• - 

  de hoogte van de bonussen van bankiers wordt gemaximeerd; in principe zou de bonus niet meer dan één jaarsalaris mogen zijn, of als de aandeelhouders daar voor stemmen, twee jaarsalarissen
• - 

  lidstaten mogen zelf nog strengere regels opleggen

Daarnaast is afgesproken dat de Commissie verdere regels zal opstellen over de eisen waaraan de opbouw van het totale kapitaal van een bank moet voldoen. In het kort komt het er op neer dat risicovolle beleggingen en leningen niet volledig mogen worden meegeteld bij het inschatten van hoe robuust een bank is.

Bankentaks

Los van bovenstaande maatregelen zijn er nog een groot aantal andere instanties bezig met nadenken over verbeteringen van het Europees economisch systeem. Er wordt onder meer gesproken over het invoeren van een bankentaks, een omstreden initiatief dat veel tegenstand ondervindt; het is dan ook nog niet duidelijk of deze maatregel zal worden ingevoerd. Wel is overeengekomen om een permanent noodfonds op te richten, dat in de toekomst als buffer moet gaan dienen voor landen met financiële problemen. Ook moeten de lidstaten de Europese Commissie beter gaan informeren over hun begroting. Op deze manier hoopt de Commissie (negatieve) trends sneller op te kunnen pikken.

Stresstests banken

Naast de bankenheffing is de zogenoemde stresstest een aanvullende manier om een bankencrisis in de toekomst te voorkomen. De EU-leiders hebben op 17 juni 2010 ingestemd met een voorstel om voor grote financiële instellingen de uitkomst  van een test die de financiële 'gezondheid' van de instellingen moet bepalen te publiceren. De openbaarmaking van de financiële situatie van de banken moet zorgen voor meer vertrouwen in de instellingen en banken die slecht presteren bewegen om hervormingen door te voeren. 

De banken zijn in 2012 nog niet hersteld van de crisis. Afschrijvingen op Grieks schuldpapier en een recessie in een flink aantal Europese landen maakten het lastig de financiële huishouding op acceptabele niveaus te krijgen. In mei 2012 begon de situatie in Spanje heftiger op te spelen dan eerder in de crisis het geval was, en bleven de economische vooruitzichten weinig florissant. Dit leidde tot een voorstel voor verdere verscherping van de reeds genomen maatregelen, en een discussie over één Europese bankengemeenschap.

Verdere aanscherping van de regels

Deze plannen bouwen voort op plannen uit 2010 en 2011. De meest belangrijke punten zijn:

• - 

  banken die niet voldoen aan de eisen moeten herstelplannen maken, die goedgekeurd moeten worden door nationale toezichthouders. Als een bank niet adequaat kan handelen, krijgen toezichthouders het recht om in te grijpen in de structuur van de bank in kwestie. De toezichthouders hebben hierbij een belangrijke opdracht: de financiële stabiliteit zoveel mogelijk bewaren en het risico voor de belastingbetaler afwenden
• - 

  de herstelplannen worden niet alleen op individueel niveau, maar ook op groepsniveau opgesteld. Bij problemen kunnen nationale toezichthouders individuele problemen op dit groepsniveau proberen op te lossen, waarbij de belastingbetaler wordt ontzien
• - 

  in eerste instantie moet een reddingsoperatie vanuit de particuliere sector worden georganiseerd, een zogenaamde 'bail-in'. In eerste instantie zijn schuldeisers en aandeelhouders dan aansprakelijk voor mogelijke verliezen. In gevallen waar financiering voor een reddingsoperatie noodzakelijk is, zullen de benodigde fondsen eerst hun kapitaal van de markt moeten betrekken. Eventueel wordt hier een tijdelijke bank voor opgericht. Pas daarna kan er sprake zijn van financiering van staatswege
• - 

  bij grensoverschrijdende banken of bankgroepen speelt naast de betrokken nationale toezichthouders ook de Europese Bankenautoriteit een rol. Zij treedt voornamelijk op als coördinator en, waar nodig, als bindend bemiddelaar

Bankenunie

Tijdens de crisis werd het duidelijk dat voor het overeind houden van individuele banken veel geld nodig was. Zeker voor landen met grote overheidstekorten zou dat betekenen dat ze zich nog verder in de schulden zouden moeten steken. Hierdoor zouden deze landen weer niet voldoen aan de afgesproken begrotingseisen. ECB-voorzitter Draghi stelde voor dat er één centraal garantiestelsel moest komen van en voor alle banken, en een gezamenlijk reddingsfonds.

Strafrechtelijke sancties op markmanipulatie

Het Libor-schandaal in 2012, de manipulatie van één van de belangrijkste rentetarieven (Libor) door een groep internationale banken, was aanleiding voor de Commissie om marktmanipulatie harder aan te pakken. De Commissie wil de verantwoordelijken strafrechtelijk vervolgen. Concreet stelt de Commissie voor dat marktmanipulatie overal in de EU strafbaar wordt.

Publieke controle op de banken

Sinds de crisis zijn er veel initiatieven genomen die er op gericht zijn activiteiten van banken in de gaten te houden. Eén van die initiatieven is genomen door de groene fractie in het Europees Parlement. De Nederlandse europarlementariër Bas Eickhout zette in navolging van een Belgische collega een website op (www.dehoofdzondenvanbanken.eu) waar het het presteren van de banken op een aantal aspecten wordt bijgehouden.

Hieronder staan een aantal veel gehoorde argumenten in de discussie over financieel toezicht binnen de EU. Dat maakt de discussie boeiend, maar een oordeel niet eenvoudiger.

Tip: na het lezen van de argumenten kunt u zelf Uw reactie geven.

Uw reactie

Door op Uw reactie te klikken kunt u laten weten, wat u van de verschillende argumenten vindt. Ook kunt u natuurlijk andere argumenten aandragen. Uw reactie wordt zeer op prijs gesteld.