Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Nieuw Europees landbouwbeleid riskant en gebaseerd op vertrouwen

Het nieuwe Europese landbouwbeleid is riskant, omdat een deel van de uitvoering wordt overgelaten aan samenwerkende burgers en boeren (collectieven). Dit verlangt veel vertrouwen tussen boeren, burger en overheid. Om succesvol te zijn zal de overheid zich niet te veel met de uitvoering moeten bemoeien, maar wel de stem van de ‘zwijgende’ boeren en burgers moeten vertegenwoordigen.  

Op 1 januari 2014 zal het nieuwe gemeenschappelijke landbouwbeleid (GLB) van kracht worden voor een periode van zeven jaar. Op dit moment zijn de onderhandelingen in de laatste fase. De Europese commissie wil het landbouwbeleid “vergroenen”, wat betekent meer afwisseling van gewassen, het behoud van bestaand grasland en het inrichten van ecologische focusgebieden, zoals de aanleg van een bloemenstrook, heg, of houtwal.

Het Europees parlement heeft in het voortraject al veel van deze voorstellen afgezwakt en de maatregelen zullen voor de lidstaten optioneel zijn. Het is nu afwachten wat er van de oorspronkelijke plannen overblijft.

De verandering die waarschijnlijk wel in stand blijft is dat boeren nu ook als een ‘collectief’ vergoeding kunnen ontvangen wanneer zij diensten leveren voor de verfraaiing van het landschap. Eerder konden zij alleen als individueel ondernemer vergoeding ontvangen. Nederland heeft zich, na enkele succesvolle pilots, sterk gemaakt om het collectief afrekenen mogelijk te maken in het nieuwe Europese landbouwbeleid.

Misschien niet toevallig heeft staatssecretaris Dijksma van Economische Zaken, vorige maand inmiddels geconcludeerd dat GLB subsidies aan individuele boeren voor natuur- en landschapsbeheer in het verleden niet veel hebben opgeleverd. Zij heeft zich voorgenomen om zoveel mogelijk vergoedingen via collectieven uit te keren. Hierbij zouden boeren, burgers en natuurorganisaties met lokale overheden samen moeten werken aan natuur- en landschap. Vooral in gebieden waar grote stukken land aaneen gesloten kunnen worden tot natuurgebied, of waar nog veel aan biodiversiteit gewonnen kan worden zouden in aanmerking komen.

De Europese Unie en veel lidstaten omarmen deze collectieve benadering. Het lijkt misschien geen radicale verandering, maar het is wel een institutionele verandering die veel maatwerk en diversiteit in het landbouw- en plattelandsbeleid mogelijk maakt. Het is een verandering waarbij Europa en de nationale overheden een risico nemen, maar waarbij ook het vertrouwen tussen boeren onderling en tussen boeren en burgers een kans krijgt om te groeien.

Overheden nemen een risico, omdat de – vooral financiële –   verantwoording verschuift van de individuele boer naar de groep. Dit betekent dat boeren elkaar moeten controleren door bijvoorbeeld een vereniging of stichting op te zetten, waarbij een dagelijks bestuur of een commissie de interne controle uitoefent en ook sanctioneert. Het zal een hele opgave worden voor overheden, lokaal, provinciaal en nationaal, om op afstand te blijven en het bestuur daadwerkelijk aan het collectief over te laten. Een vorm van controle door middel van certificering of steekproeven valt te verwachten.

Maar wanneer boeren en burgers leren samen werken kan er onderling vertrouwen ontstaan. Juist door niet alles in regels vast te leggen of door een overheid te laten controleren, moeten boeren en burgers elkaar leren vertrouwen dat iedereen het belang van de groep in de gaten houdt. Het beschrijven en onderschrijven van dit collectieve belang is essentieel. Natuurlijk blijven individuele belangen bestaan – ondernemers willen winst maken – , maar het individuele belang moet ook gezien worden als onderdeel van een gemeenschappelijk doel. Dit kan een gedeelde visie op de regio zijn, zoals het in stand houden van een coulisselandschap, of het bereiken van een gemeenschappelijk doel, zoals het vergroten van de biodiversiteit. Dit betekent dat landbouw- en plattelandsbeleid verbonden kan worden met de identiteit van de streek. Een beleid dat aansluit bij de lokale belevingswereld en ruimte laat voor regionale verschillen.

De collectieven benadering binnen het nieuwe GLB wordt op deze wijze een variant op de  tragedy of the commons. Als individuele boeren alleen hun eigen belang nastreven zullen waarschijnlijk de cultuurlandschappen en biodiversiteit verslechteren. Als natuurorganisaties of burgers eenzijdig hun belangen nastreven dan zullen misschien boeren verdwijnen en daarmee ook de koeien uit de wei met een verschraling van het Nederlandse cultuurlandschap als gevolg.

Het gaat een interessante tijd worden waarbij overheden op afstand proberen te blijven en boeren en burgers samen werken voor hun regio. De grootste uitdaging is onverschilligheid, want dan is het lastig een gemeenschappelijke identiteit te vinden. Bovendien zullen boeren en burgers niet altijd behoefte hebben om te participeren.

Dat is ook niet nodig, want zij hebben via verkiezingen een mandaat aan de politiek gegeven om beslissingen voor hen te maken. Met andere woorden, zelfsturing van collectieven is mooi, maar daarbinnen zal een overheid ook een plek moeten krijgen om de stille en soms onverschillige burger en boer te  vertegenwoordigen van wie zij een mandaat heeft gekregen om te regeren in de publieke ruimte.

Maar bij het vertegenwoordigen van die stemmen is het de kunst voor een overheid niet het roer helemaal over te nemen van de collectieven, omdat dan juist weer het vertrouwen binnen de collectieven geen kans krijgt te groeien.