Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Associatie-overeenkomst EU-Oekraïne

Met dank overgenomen van Europa Nu.
Vlaggen EU en Oekraïne - referendum 6 april

Tussen de Europese Unie en Oekraïne is in juni 2014 een associatie-overeenkomst (ook wel 'associatieverdrag') gesloten. Het associatieverdrag zorgt voor verregaande politieke en economische samenwerking tussen de EU en Oekraïne. De andere 27 lidstaten van de Europese Unie hebben het associatieverdrag al goedgekeurd. Het verdrag is op 1 januari 2016 gedeeltelijk voorlopig in werking getreden.

Bij het referendum in Nederland over het associatieverdrag op 6 april 2016 bracht bijna 32,3 procent van de kiesgerechtigden een stem uit. 61 procent van hen stemde tegen en 38,2 procent voor. De benodigde opkomstdrempel van 30 procent werd gehaald. In reactie op de uitkomst van het referendum hebben de 28 EU-leiders een bindende verklaring aangenomen waarin wordt duidelijk gemaakt dat dit associatieverdrag niet automatisch leidt tot lidmaatschap van de Europese Unie. Op 23 februari 2017 heeft een ruime meerderheid van de Tweede Kamer voor de inwerkingtreding van de associatie-overeenkomst gestemd: 89 voor, 55 tegen. Ook de Eerste Kamer ging op 30 mei 2017 met ruime meerderheid akkoord.

Over het associatieverdrag wordt al lange tijd gediscussieerd. Voorstanders wijzen vooral op de economische voordelen. Volgens hen wordt het eenvoudiger om te handelen omdat export- en importtarieven worden afgebouwd. Ook zou het verdrag de rechtsstaat en democratie in het land bevorderen. Tegenstanders geven aan dat Oekraïne een instabiel land is. Zij wijzen op de economische en politieke problemen die Oekraïne heeft. Ook zou het verdrag leiden tot een slechtere relatie tussen de EU en Rusland.

 
Mensen met Europese en Oekraïense vlag in Kiev - referendum over Oekraïne
 

In het kader van het referendum verscheen in de Montesquieu Reeks 'Het eerste raadgevend referendum - Het EU-Oekraïne Associatieakkoord', met beschouwingen over het fenomeen referendum en het associatieakkoord. Deze bundel is als pdf beschikbaar en wordt na een donatie aan het Montesquieu Instituut toegestuurd.

1.

Korte voorgeschiedenis

Begin jaren '90 is Oekraïne een onafhankelijk land geworden. Daarvoor maakte het onderdeel uit van de Sovjet-Unie. Het westelijke deel van Oekraïne vaart een meer pro-Europese koers, terwijl het oostelijke deel goede banden heeft met Rusland. Het sluiten van het associatieverdrag leidt in Oekraïne dus tot veel discussie. Het verdrag zou oorspronkelijk in november 2013 worden getekend, maar de toenmalige president Janoekovitsj van Oekraïne zag daarvan af. De Oekraïense oppositie stelt dat Janoekovitsj onder druk van Rusland de onderhandelingen had stopgezet. Een jaar later tekende een nieuwe, meer pro-Europese regering het verdrag alsnog.

2.

De inhoud

De Europese Unie heeft de afgelopen jaren veel werk gemaakt van het samenwerken met Oost-Europese landen. Het doel van deze partnerschappen is om politieke stabiliteit aan de buitengrenzen van de EU te bevorderen en de economische samenwerking met buurlanden te stimuleren. De voornaamste doelstelling van dit associatieverdrag is het verdiepen van de politieke en economische banden tussen de Europese Unie en Oekraïne. Belangrijke onderdelen van het verdrag zijn:

  • het bevorderen van vrede en stabiliteit op regionaal en internationaal niveau
  • het versterken van economische en handelsrelaties zodat Oekraïne beter integreert in de Europese markt. Beide partijen moeten daardoor import- en exporttarieven afbouwen.
  • het intensiveren van de samenwerking op het gebied van justitie en veiligheid ter versterking van rechtsstaat, democratie en respect voor fundamentele rechten en vrijheden.

In het akkoord zijn onder meer bepalingen opgenomen over meer samenwerking op het gebied van buitenlands en veiligheidsbeleid, het tegengaan van de verspreiding van massavernietigingswapens, duurzame ontwikkeling, het bevorderen van goed bestuur en het bestrijden van corruptie.

Inwerkingtreding

Het associatieverdrag met Oekraïne treedt in werking als alle lidstaten van de Europese Unie en Oekraïne het verdrag hebben geratificeerd. Op Nederland na hebben alle landen ratificatie afgerond.

Grote delen van het verdrag worden voorlopig al toegepast. Deze procedure is vastgelegd in de EU-verdragen en het associatieverdrag. De voorlopige toepassing kan onbeperkt worden gerekt. Beëindiging van de voorlopige toepassing vereist een besluit van de Raad, op voorstel van de Commissie, met eenparigheid van stemmen.

Bindende verklaring

In reactie op de uitkomst van het referendum hebben de 28 EU-leiders een bindende verklaring afgesproken waarin het associatieverdrag wordt verduidelijkt. In deze verklaring is afgesproken dat het verdrag Oekraïne geen recht geeft op (kandidaat-)lidmaatschap van de EU.

Daarnaast staat in de verklaring dat het verdrag de EU niet verplicht tot extra veiligheidsgaranties of financiële verplichtingen. Verder wordt benadrukt dat het verdrag Oekraïners niet het recht geeft in Europa te werken of te wonen.

Het verdrag is op 23 februari 2017 door de Tweede Kamer goedgekeurd. Ook de Eerste Kamer heeft op 30 mei 2017 met een ruime meerderheid vóór het verdrag gestemd. Met 50 tegen 25 is het verdrag aangenomen. Uiteindelijk hebben drie CDA'ers tegen gestemd.

3.

Argumenten voor het associatieverdrag

  • De Europese Unie kan een rol spelen in het oplossen van conflicten in Oekraïne door toezicht te houden op wapenstilstanden, het terugtrekken van zware wapens en het uitwisselen van krijgsgevangenen. De EU brengt daardoor stabielere buitengrenzen tot stand waardoor de veiligheid van lidstaten wordt verhoogd.
  • Oekraïne moet volgens het associatieverdrag haar economie moderniseren en overheidssteun aan bedrijven afbouwen. Het wordt daardoor interessanter voor bedrijven om te investeren in Oekraïne. Op dit moment is Nederland de een-na-grootste Europese investeerder in het land. Veel Nederlandse ondernemers zijn getroffen door handelsboycots door Rusland en hebben interesse in Oekraïne.
  • Het associatieverdrag maakt handel makkelijker en goedkoper. Import- en exporttarieven worden afgebouwd. Dit zorgt voor een grotere afzetmarkt voor bedrijven uit de EU en maakt import vanuit Oekraïne eenvoudiger. Ook Oekraïense exporteurs besparen bijna 500 miljoen euro per jaar omdat zij minder douanerechten hoeven te betalen.
  • Door het aangaan van samenwerking wordt Oekraïne gedwongen om zich meer aan te passen aan EU-standaarden voor mensenrechten en democratie. Ook moet Oekraïne meer werk maken van het tegengaan van corruptie.
  • Associatieverdragen hoeven niet te leiden tot nieuwe lidmaatschappen van de Europese Unie, maar leiden wel tot een machtiger Europees economisch blok. Dit betekent dat de Europese Unie sterker staat in onderhandelingen met andere staten.
  • Door het associatieverdrag krijgt de Europese Unie meer geo-politieke invloed in het oostelijke gedeelte van Europa. Op 1 januari 2016 traden ook associatie-overeenkomsten met Moldavië en Georgië in werking.
  • Oekraïne staat er economisch slecht voor. Om te voorkomen dat de economie van Oekraïne instort, kunnen EU-lidstaten het land helpen met financiële steun en technische assistentie.

4.

Argumenten tegen het associatieverdrag

  • Oekraïne wordt ondanks een vredesakkoord nog steeds geteisterd door een oorlog. In minder dan een jaar tijd zijn er meer dan 6000 mensen omgekomen. Delen van het land staan onder leiding van pro-Russische separatisten die meer autonomie eisen. Het land is te instabiel om zo'n vergaande samenwerking als een associatie-akkoord mee aan te gaan. In de strijd tegen de separatisten zou het Oekraïense leger, volgens Human Rights Watch, zelfs oorlogsmisdaden hebben begaan.
  • De economische situatie in Oekraïne is instabiel. Tijdens de Krim-oorlog is de Oekraïense staatsschuld gestegen tot 110 procent van het bruto binnenlands product. In 2015 zal de economie van Oekraïne met 9% krimpen. Ook heeft het land meerdere leningen open staan bij het IMF. In het verdrag staat dat Oekraïne voor EU-steun in aanmerking komt. De bijstand wordt vastgesteld op basis van de behoeften van Oekraïne. Volgens tegenstanders gaat er dan te veel geld naar Oekraïne. Daarbij is een veelgehoord argument dat het geld zou kunnen verdwijnen in de zakken van corrupte zakenlieden (oligarchen).
  • Het associatieverdrag geeft een aanzet tot het afschaffen van visumverplichtingen. Mogelijk kunnen Oekraïeners in de loop van 2016 visumvrij naar de EU reizen. Oekraïne staat bekend als een land waar veel mensenhandel, drugssmokkel en illegale prostitutie voorkomt. Visumvrij reizen kan het makkelijker maken voor criminelen om ongezien naar de Europese Unie te verhuizen.
  • Oekraïne is een voormalig Sovjet-land en heeft lange tijd goede relaties onderhouden met Rusland. Een associatie-overeenkomst zorgt ervoor dat Rusland een deel van haar invloed kwijt raakt. De Russische regering heeft dan ook laten weten dat het verdrag ‘ernstige consequenties’ zal hebben voor Oekraïne. Zo neemt Rusland maatregelen om de invoer van Oekraïense levensmiddelen stop te zetten.
  • Met het associatieverdrag worden import- en exporttarieven afgebouwd. Oekraïne integreert daardoor in de interne markt van de Europese Unie. Russische producten worden daardoor duurder, omdat daar nog wel importtarieven over betaald moeten worden. Het verdrag kan de handelsrelaties van de EU met Rusland in gevaar brengen. Dit kan leiden tot boycots van Europese producten of het terugtrekken van investeringen.
  • Een associatie-overeenkomst leidt tot een betere samenwerking met Oekraïne op het vlak van veiligheid en defensie. De Europese Unie zal dus vaker partij kiezen in (militaire) conflicten. Dit kan leiden tot een killere relatie met Rusland.
  • Een associatieverdrag kan gezien worden als een opstap naar een uiteindelijke toetreding van Oekraïne tot de Europese Unie en de euro. Er wordt in het verdrag echter niet gesproken van een toetreding. President Porosjenko van Oekraïne heeft wel aangegeven dat hij op een lidmaatschap hoopt.

5.

Debat "Het Oekraïne-referendum onder de loep"

v.l.n.r.: Han ten Broeke, Thierry Baudet, Kees Verhoeven, Wytze van der Woude en debatleider Max van Weezel
 

Op 2 maart 2016 gingen Han ten Broeke (Tweede Kamerlid VVD), Kees Verhoeven (Tweede Kamerlid D66), Thierry Baudet (initiatiefnemer GeenPeil en publicist) en Wytze van der Woude (universitair docent staats- en bestuursrecht) met elkaar in debat over het referendum.

6.

Nederlands raadgevend referendum 6 april

GeenPeil

In Nederland is het sinds 1 juli 2015 mogelijk om een raadgevend referendum aan te vragen over goedgekeurde wetten of verdragen. Het actiecomité GeenPeil voerde in september een grote campagne om het referendum aan te vragen. Er waren meer dan 300.000 geldige handtekeningen nodig om het referendum door te laten gaan.

Op 14 oktober 2015 maakte de Kiesraad duidelijk dat er, na een steekproef, 427.000 verzoeken geldig waren. Daarmee zal het referendum doorgang vinden. Het referendum vond plaats op woensdag 6 april 2016. De vraag op het stembiljet luidde:

Bent u voor of tegen de wet tot goedkeuring van de Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Oekraïne?

Aanloop naar het referendum

Begin november maakte het het kabinet bekend 25 miljoen euro uit te geven aan de organisatie van het referendum over het associatieverdrag. 20 miljoen daarvan wordt in het Gemeentefonds gestort. Met dat geld financieren de gemeenten het referendum.

Volgens de initiatiefnemers van het referendum maakt de rijksoverheid onvoldoende geld vrij. In een brief aan de Organisatie voor Vrede en Samenwerking in Europa heeft GeenPeil begin december 2015 een verzoek ingediend om verkiezingswaarnemers in te stellen. Ook het kabinet heeft inmiddels de waarnemers uitgenodigd om toezicht te houden.

In aanloop naar het referendum voerde het kabinet geen actieve 'ja-campagne' voeren. Partijen als de SP, PVV en D66 gingen wel de straat op.

Uitslag

Op 6 april 2016 bracht 32,28 procent van de kiesgerechtigden een stem uit. 61 procent van hen stemde tegen en 38,28 procent voor. In een eerste reactie gaf minister-president Rutte aan dat het kabinet zich zal beraden op de te nemen stappen. Dat zal worden besproken met de Tweede Kamer en de andere lidstaten van de Europese Unie.

Wel of niet bindend?

Een raadgevend referendum is geldig bij een opkomstpercentage van ten minste 30 procent van het totale aantal kiesgerechtigden. Formeel zijn de Tweede en Eerste Kamer ook bij een geldig referendum niet verplicht om de uitslag te volgen. Aan de vooravond van het referendum had een meerderheid van de politieke kopstukken uit de Tweede Kamer echter aangegeven dat Nederland het associatieverdrag niet zonder meer kan ratificeren bij een 'nee'. Het kabinet liet weten de uitslag "heel serieus" te nemen.

Hoe nu verder?

Indien het kabinet had besloten om de uitslag van het referendum over te nemen, was het vraagstuk verschoven naar Europees niveau. Nederland had dan moeten onderhandelen met de overige Europese lidstaten. Zo zou Nederland een opt-out kunnen krijgen. Hiermee zou Nederland een uitzonderingspositie krijgen voor het associatieverdrag met Oekraïne en op sommige punten van het verdrag, bijvoorbeeld militaire samenwerking met Oekraïne, niet meedoen.

Op 22 september werd een Kamerbrede motie aangenomen waarin de Kamer het kabinet verzocht om voor 1 november met een antwoord op de uitslag van het referendum te komen. Vervolgens heeft op 8 oktober een meerderheid in de Kamer premier Rutte de tijd gegund om steun te verwerven voor een bindende verklaring bij het associatieverdrag. Voorwaarden waarover Rutte moet onderhandelen waren, onder andere:

  • het associatieverdrag is geen opmaat voor Oekraïens EU-lidmaatschap;
  • geen verplichting tot militaire samenwerking;
  • geen extra geld naar Oekraïne;
  • geen vrij verkeer van Oekraïense werknemers.

Rutte heeft op 15 december 2016 met de andere EU-leiders een bindende verklaring afgelegd waarin aan de vier bovenstaande eisen is voldaan. De Kamer heeft vervolgens de behandeling van de goedkeuring van het associatieverdrag wederom opgepakt.

In de Tweede Kamer was er een meerderheid die het aangepaste Oekraïneverdrag steunde. Daar is op 23 februari 2017 met een ruime meerderheid vóór de inwerkingtreding van de associatie-overeenkomst gestemd: 89 voor, 55 tegen. De Eerste Kamer heeft op 30 mei 2017 voor het verdrag gestemd. Met 50 tegen 25 is het verdrag ruimschoots aangenomen. De PvdD, SP, PVV, 50PLUS en drie CDA senatoren hebben tegen gestemd.

7.

Meer informatie

associatie-overeenkomst

referendum

meer informatie op Europa Nu