Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Belastingontwijking in de Europese Unie

Met dank overgenomen van Europa Nu.
Eurocommissaris Vestager over belastingontwijking Apple © Europese Unie, 2016

De aanpak van belastingontwijking in de lidstaten van de EU heeft hoge prioriteit, met name ontwijking door (grote) bedrijven. Belastingdeals met grote bedrijven als Apple en Starbucks hebben tot veel ophef geleid. Door schandalen als de Panama papers en LuxLeaks wordt de roep om een Europese aanpak steeds luider.

Belastingontwijking, waarbij langs wettige wegen (maar door ingewikkelde fiscale constructies) belasting niet betaald hoeft te worden, wordt onderscheiden van belastingontduiking. In dat geval gaat het om belasting die wel betaald moet worden, maar buiten het oog van de instanties wordt gehouden. Het eerste kan dus legaal zijn; het tweede is illegaal. Hieronder wordt ingegaan op belastingontwijking.

In 2013 nam de Europese Commissie de eerste stappen om na te gaan hoe voorkomen kan worden dat multinationals via allerlei omwegen nauwelijks belasting hoeven te betalen over de winst die zij boeken. Lidstaten die voor multinationals gunstige belastingafspraken maken, kwamen hierdoor onder vuur te liggen. In 2015 volgden voorstellen voor het verplicht uitwisselen van informatie over belastingdeals tussen lidstaten en grote ondernemingen én voor een grondige hervorming van de vennootschapsbelasting in de EU.

In 2016 werden de lidstaten het eens over het beperken van de zogeheten renteaftrek en een algemene anti-misbruikbepaling tegen kunstmatige constructies. In 2017 volgde een akkoord over het uitbannen van een aantal manieren waarop bedrijven via fiscale constructies belastingheffing ontlopen waar ook landen van buiten de EU bij betrokken zijn.

Betere afspraken met belastingparadijzen als Zwitserland, Monaco, de Kaaimaneilanden, de Bahama's of Panama moeten voorkomen dat burgers en bedrijven geld kunnen wegsluizen. Binnen de EU is een systeem opgezet om belastinggegevens uit te wisselen, met landen buiten de EU slechts in vijf gevallen. Belastingafspraken met derde landen worden vooral op nationaal niveau gemaakt.

Eurocommissaris Margrethe Vestager (mededinging) stelde dat het toestaan van speciale belastingconstructies van lidstaten voor individuele bedrijven gelijk stond aan staatssteun. Op 30 augustus 2016 eiste Vestager dat de Ierse belastingdienst maar liefst 13 miljard euro aan gemiste belastingen moet terugvorderen van Apple. Zowel Apple als de Ierse regering gingen tegen dat verzoek in beroep.

1.

Onderzoek naar belastingafspraken en multinationals

Bij de aanpak van multinationals wordt er allereerst gezocht naar nieuwe regels om belastingontduiking te voorkomen. Daarnaast worden belastingsdeals steeds vaker juridisch onderzocht. Op zichzelf zijn de afspraken meestal niet illegaal. Wanneer belastingdeals echter tot oneerlijke concurrentie of illegale staatssteun hebben geleid, mag de Europese Commissie toch ingrijpen. Bedrijven die nationaal opereren en wel belasting betalen, zijn in zo'n geval mogelijk benadeeld.

Onderzoeken - Commissie

In 2014 kondigde de Europese Commissie een onderzoek aan naar de belastingvoordelen voor grote multinationals, zoals koffieketen Starbucks in Nederland, autofabrikant Fiat in Luxemburg en computerbedrijf Apple in Ierland.

Eind 2014 heeft de Nederlandse Rekenkamer geconcludeerd dat Nederland volop meedoet met het aantrekken van grote bedrijven, waarbij van tevoren ook afspraken (tax rulings) worden gemaakt. Dit is niet illegaal, maar kan wel negatieve gevolgen hebben voor de overheidsfinanciën. De Rekenkamer dringt erop aan om op internationaal niveau maatregelen te nemen.

Later dat jaar meldde eurocommissaris Vestager dat de Commissie van alle EU-landen wil weten of zij belastingafspraken hebben gemaakt met individuele bedrijven, en zo ja met welke. Brussel vermoedt namelijk dat de afspraken die sommige lidstaten hebben gemaakt met multinationals neerkomen op staatssteun.

In 2015 maakte de Europese Commissie bekend dat er ook een diepgaand onderzoek komt naar mogelijke oneerlijke belastingvoordelen voor multinationals in België. Multinationals hoeven door speciale regels minder belasting te betalen wat ze een voordeel tegenover binnenlandse bedrijven geeft.

Nieuw pakket maatregelen

Halverwege 2015 kwam de Commissie met een actieplan om belastingontwijking aan te pakken door hervorming van de vennootschapsbelasting in de EU-lidstaten. De Commissie wilde zo een nieuwe impuls geven aan een voorstel uit 2011 voor een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCCTB).

Begin 2016 presenteerde de Commissie een nieuw pakket maatregelen om belastingontwijking door bedrijven tegen te gaan. De belangrijkste onderdelen zijn:

  • een effectieve belastingheffing in de EU garanderen, door bedrijven belastingen te laten betalen waar zij hun winsten maken
  • ondernemingen die actief zijn in Europa moeten per EU-land aangeven hoeveel winst zij maken en hoeveel belasting er wordt betaald
  • de fiscale transparantie vergroten, door landen informatie over multinationale ondernemingen uit te laten wisselen
  • een gelijk speelveld totstandbrengen, niet alleen in de EU maar ook daarbuiten. Het opstellen van een lijst van derde landen die weigeren het spel eerlijk te spelen maakt daar onderdeel van uit

Met het nieuwe voorstel wordt ook de renteaftrek beperkt. Bedrijven kunnen de rente op leningen aftrekken van de winst. Grote bedrijven, zoals multinationals, kunnen met interne leningen de winst van het bedrijf kunstmatig verlagen voor de fiscus. Op die manier hoeven bedrijven minder winstbelasting te betalen. Ook worden lidstaten in staat gesteld anti-misbruikbepalingen te treffen om kunstmatige constructies tegen te gaan.

Op 8 juni 2016 schaarde het Europees Parlement zich achter het wetsvoorstel tegen belastingontwijking door Europese bedrijven. De Ecofin-Raad, de vergadering van ministers van financiën, stemde half juni in met het voorstel. België lag in eerste instantie nog dwars, maar na enkele dagen bedenktijd ging het land alsnog overstag. Het voorstel moet een einde maken aan agressief ‘fiscaal shoppen’ om zo weinig mogelijk tot geen belasting te hoeven betalen door handig gebruik van de verschillende regels in de 28 EU-lidstaten. Hiertoe worden de belastingstelsels in de EU beter op elkaar afgestemd.

Op 25 oktober 2016 stelde de Europese Commissie voor om de belastbare winst voor bedrijven met een omzet hoger dan 750 miljoen euro per jaar in alle 28 lidstaten op dezelfde manier te bereiken. De richtlijn voor de zogenoemde gezamenlijke grondslag voor de vennootschapsbelasting bepaalt precies welke fiscale aftrekposten in de EU worden toegestaan. De richtlijn is een herziene versie uit 2011 waarover lidstaten het na lang onderhandelen niet unaniem eens konden worden.

In 2017 werden de lidstaten het eens over strengere regels tegen het ontwijken van belastingen via constructies die ook via landen van buiten de EU lopen.

Positie van Nederland

Nederland heeft veel te winnen en te verliezen bij regels die fiscale constructies aan gaan. In Nederland zijn veel vennootschappen en buitenlandse holdings gevestigd. De Nederlandse regering stelde zich in de Raad vaak behoudend op, en heeft meerdere malen gepleit voor het pas veel later invoeren van Europese regels. Tegelijkertijd heeft Nederland - en zeker de Tweede Kamer - wel aangegeven voorstander te zijn van het aanpakken van schijnconstructies en andere vormen van belastingontwijking.

Onderzoeken - het Europees Parlement

Ook het Europees Parlement besloot in 2014 de belastingpraktijken in de lidstaten te onderzoeken en anderzijds met voorstellen te komen om belastingontduiking en -ontwijking aan te pakken.

Zo besloot het EP om een aparte delegatie naar Nederland te sturen om daar de omstreden belastingafspraken met multinationals te bekijken. De Europese Commissie tikte Nederland ook al op haar vingers vanwege de belastingafspraken met Starbucks. Deze delegatie gaat ook naar Luxemburg en Ierland.

Naar aanleiding van de publicaties van de zogeheten LuxLeaks, over belastingdeals en -constructies van multinationals, probeerde de Groene fractie het Europees Parlement te bewegen een parlementaire enquête in te stellen naar mogelijk illegale belastingafspraken. In 2015 besloot het EP in plaats van een parlementaire enquête een speciale parlementaire commissie in te stellen die zich bezig zal gaan houden met belastingafspraken en - overeenkomsten met bedrijven.

Bovendien besloot het EP in juli 2015 om met de lidstaten op informele basis te gaan kijken naar de wetgeving die belastingsfraude moet tegengaan. Het EP nam een tekst aan waaruit blijkt dat het graag ziet dat bedrijven informatie over de gemaakte winst, betaalde belasting en ontvangen subsidie per land openbaren.

In het rapport waarmee de speciale parlementaire commissie zijn onderzoek afsloot, riep het EP op tot een eerlijke en transparante vennootschapsbelasting. Om dit te bereiken moeten de Europese definities geharmoniseerd worden, bedrijven verplicht worden per land te rapporteren over de winst en klokkenluiders beter beschermd te worden. Ook moeten lidstaten transparanter worden en moet er een gemeenschappelijk heffingsgrondslag voor vennootschapsbelasting (CCCTB) komen.

Eind 2015 besloot het Europees Parlement het mandaat van de onderzoekscommissie met een half jaar te verlengen. De leden blijven hetzelfde.

Het Europees Parlement kwam eind december 2015 met een aantal wetgevingsvoorstellen. De Commissie moet die voorstellen nu gaan uitwerken, of uitleggen waarom sommige maatregelen niet wenselijk of haalbaar zouden zijn. Het EP richt zich vooral op betere informatie-uitwisseling tussen de lidstaten, het aanscherpen van de regels voor multinationals en het ontwikkelen van een gezamenlijke belastinggrondslag voor bedrijven in de EU. Het sprak in juli 2016 zich nogmaals uit voor deze maatregelen en voegde daar aan toe dat winsten niet uit de EU zouden mogen wegstromen zonder tenminste een keer belast te zijn.

De Panama papers

Naar aanleiding van de onthullingen over hoe bedrijven via ingewikkelde constructies met behulp van een groot trustkantoor in Panama winsten wegsluizen heeft het Europees Parlement een enquêtecommissie ingesteld. Deze zaak is exemplarisch voor meer advies- en trustkantoren die meewerken aan belastingontwijking. De enquêtecommissie werkt nauw samen met TAXE2.

Nieuwe voorstellen

De Commissie is voornemens een zwarte lijst op te stellen van landen die niet willen meewerken aan het tegengaan van belastingontwijking. Het Europees Parlement wil nog een stap verder gaan en denkt aan het instellen van sancties tegen onwillige landen. De Raad stemde in februari 2017 in met het Commissievoorstel, het EP moet er nog over stemmen.

Het Europees Parlement wil ook snijden in de mogelijkheden van multinationals om gebruik te maken van zogenaamde 'patentvergoedingen' waarmee bedrijfsonderdelen in het ene land gebruikersrechten voor eigen producten betalen aan een bedrijfsonderdeel in een ander, belastingvriendelijker land.

2.

LuxLeaks

De Luxemburg Leaks, dikwijls afgekort tot LuxLeaks, is de naam van een onderzoek waardoor illegale belastingovereenkomsten in Luxemburg aan het licht kwamen. In het onderzoeksrapport, uitgebracht in november 2014 door het Internationaal Consortium van Onderzoeksjournalisten, kwamen de namen van meer dan 350 multinationals naar boven die tussen 2002 en 2010 met Luxemburg belastingovereenkomsten sloten. Daardoor konden ze hun wereldwijde belastingbijdragen laag houden.

De onthullingen kregen veel internationale aandacht en hadden tot gevolg dat belastingontduiking in andere Europese landen, waaronder Nederland, ook in kaart werd gebracht. Door het Europees Parlement is in juni 2016 een speciale onderzoekscommissie samengesteld. Eerder was er geen steun voor een parlementaire enquête.

Voorzitter van de Europese Commissie en toenmalig premier van Luxemburg, Jean-Claude Juncker, ontkende in september 2015 in een hoorzitting van de belastingcommissie uit het Europees Parlement een rol te hebben gespeeld bij de belastingovereenkomsten die destijds gesloten zijn.

Achtergrond

Sinds het begin van de jaren '90 konden bedrijven op basis van een EU-richtlijn, ongeacht het land waar hun dochterondernemingen waren gevestigd, hun belastingen betalen in het land waar hun hoofdkwartier was gevestigd. Luxemburg kent een relatief gunstig belastingsysteem, dus de EU-richtlijn leidde ertoe dat bedrijven massaal hun hoofdkwartier in Luxemburg vestigden. Vaak hadden deze hoofdvestigingen een magere bezetting. Een voorbeeld hiervan vormen de 1600 bedrijven die geregistreerd staan op slechts één adres: 5, rue Guillaume Kroll in Luxemburg.

De LuxLeaks geven informatie over 548 belastingovereenkomsten. Luxemburg bood bedrijven veel mogelijkheden om belastingen te ontwijken. Ten eerste belast Luxemburg rente-inkomsten niet. Veel multinationals zetten er een onderneming op die geld leent aan buitenlandse dochterondernemingen, die de rente over de lening kunnen aftrekken van de belasting.

Ten tweede heft Luxemburg amper belasting op inkomsten uit intellectueel eigendom, zoals merkrechten. Veel multinationals registreren dus hun intellectueel eigendom in Luxemburg, en laten dochterbedrijven betalen voor het gebruik. Ten derde kan je in Luxemburg door middel van complexe constructies een lening zo opzetten dat je in een land de eigenaar bent en in een ander land de schuldeiser.

LuxLeaks is een gevoelige affaire omdat voorzitter van de Europese Commissie, Jean-Claude Juncker, in de periode dat veel belastingakkoorden werden gesloten premier was van Luxemburg. In het Europees Parlement werd daarom een motie van wantrouwen ingediend. De vertrouwensstemming in november 2014 doorstond Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker zonder problemen. Juncker heeft beloofd vanuit zijn nieuwe positie belastingfraude hard aan te pakken.

Toen de Europese Commissie Luxemburg verzocht informatie over de belastingovereenkomsten te delen wilde het land in eerste instantie niet meewerken. Pas in augustus 2014 gaf Luxemburg de volledige informatie waarom was gevraagd, waaronder over bedrijven zoals Amazon.

Enquête

De Groenen in het Europees Parlement wilden na het uitlekken van de documenten een eigen parlementair onderzoek (enquête) opstarten naar de belastingvoordelen in Luxemburg. In januari 2015 zetten 192 Europarlementariërs hun handtekening, waarmee de 188 handtekeningen die nodig zijn voor de start van een enquête, werden behaald. De enquêtecommissie zou verantwoordelijke functionarissen kunnen oproepen om te verschijnen en documenten opeisen bij lidstaten.

De grote fracties in het Europees Parlement waren tegen het plan voor een enquêtecommissie. De meeste weerstand kwam van de Christendemocraten, de partij van Juncker. Na het uitlekken van de gevoelige informatie besloten ze wel een algemeen onderzoeksrapport en een rapport met wetsvoorstellen over belastingontduiking te laten opstellen door de Commissie voor Economische en Monetaire Zaken. Veel leden van de grote partijen bleken ook wel te voelen voor het zwaardere middel, de parlementaire enquête.

Op 5 februari 2015 werd bekend dat er toch geen parlementaire enquête door het Europees Parlement zal komen. De beslissing werd genomen na een negatief advies van de juridische dienst van het Europees Parlement. De leiders van de politieke fracties in het Europees Parlement besloten op 12 februari 2015 tot de oprichting van een speciale commissie die de belastingovereenkomsten gaat onderzoeken.

Deze onderzoekscommissie bestaat uit 45 leden, waaraan ook drie Nederlanders deelnemen: VVD'er Cora van Nieuwenhuizen, CDA-aanvoerder Esther de Lange en PvdA-delegatieleider Paul Tang. Het onderzoek van de commissie zal zich richten op de belastingpraktijken van verschillende landen, waarbij bijzonder veel aandacht zal uitgaan naar de rol van Eurocommissaris Juncker in Luxemburg.

Reacties

Jean-Claude Juncker, toenmalig premier van Luxemburg, betreurt dat hij in de desbetreffende periode niet de wet heeft veranderd zodat ook de minister van Financiën inspraak had over de belastingovereenkomsten met bedrijven (tax rulings). Wel stelde hij dat de belastingafspraken die toen gesloten werden, noodzakelijk waren om de Luxemburgse economie diverser te maken. Die leunde op dat moment volledig op de bankensector.

In een interview dat Juncker gaf twee maanden nadat de LuxLeaks openbaar werden gemaakt, stelde hij dat hij werd 'aangevallen'. Volgens Juncker is het Luxemburgers belastingregime wel degelijk in overeenstemming met het Europese regels.

Nicholas Mackel, hoofd van agentschap Luxembourg for Finance, stelde dat er niets onethisch is aan het Luxemburgse belastingsysteem. 'Wanneer bedrijven erin slagen hun belasting tot een laag bedrag te reduceren, dan is dat niet het probleem van één belastingsysteem maar van de interactie van vele belastingsystemen'.

De liberale fractieleider in het Europees Parlement Guy Verhofstadt liet weten dat hij altijd heeft gepleit voor een enquête naar aanleiding van de openbaringen.

De Europese Volkspartij blijft zich verzetten tegen het instellen van een parlementair onderzoek. Van de 26 Nederlandse Europarlementariërs zetten alleen de drie leden van Groenlinks en de Partij voor de Dieren hun handtekening. Europarlementariër van de VVD, Hans van Baalen, is bang dat de enquête zorgt voor een klopjacht op onder andere Nederland.

3.

Starbucks

Eind 2015 maakte de Commissie bekend dat de deals tussen Starbucks en Nederland en tussen Fiat en Luxemburg als illegale staatssteun bestempeld zijn. De Commissie deelde geen boete uit, maar beide landen moeten wel de illegale staatssteun terugvorderen.

Met dit besluit ging de Commissie echter niet zo ver als een verbod op de belastingconstructie tussen Nederland en het Amerikaanse Starbucks, en behandelde het bedrijf op dat moment alsof het een Nederlands bedrijf was.

4.

Apple

Op 30 augustus 2016 liet de Commissie weten dat Apple 13 miljard euro moet betalen in Ierland. Twee jaar geleden opende de Commissie een onderzoek naar de overeenkomsten die Apple in 1991 en 2007 met de Ierse fiscus sloot. Het onderzoek heeft aangetoond dat Ierland vele jaren voordelen aan Apple heeft gegund, waardoor het bedrijf minder belasting hoefde af te dragen dan andere bedrijven. Dit is een vorm van illegale staatssteun.

In een context van grote tweestrijd in het Ierse parlement maakte de regering van Ierland op 2 september 2016 bekend de uitspraak te zullen aanvechten.

Reacties van Apple en anderen

In navolging op het besluit liet Apple meteen weten de uitspraak te willen aanvechten. Apple-topman Tim Cook noemde het een politiek gemotiveerde uitspraak. Ook de regering van Ierland besloot om de beslissing aan te vechten.

Enkele dagen na het besluit sprak ook Neelie Kroes, de voorganger van mededingingscommissaris Vestager haar afkeuring over het besluit uit. Zij wees erop dat belastingen een nationale competentie zijn, en dus buiten de bevoegdheden van de Commissie liggen. Vestager had echter expliciet de mening van de Commissie uitgesproken dat het bieden van belastingvoordelen één van de manieren is waarop staatssteun gegeven kan worden.

Uit de meeste reacties bleek dat de meningen verschillen over de vraag of het maken van belastingafspraken een kwestie voor mededingingsbeleid is.

5.

Meer informatie