Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Naar een collegiale en integrale ombudsman

Mr. dr. G.S.A. Dijkstra en prof. dr. F.M. van der Meer zijn verbonden aan het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden. Een verkorte versie van deze bijdrage verscheen eerder in het dagblad Trouw op 16 februari van dit jaar.

Het stof is neergedaald na de mediastorm over de herbenoeming van de kinderombudsman. Nu is het verstandig om verder te kijken dan de veronderstelde persoonlijke tegenstellingen. Belangrijker is dat dit conflict te maken heeft met de opzet van het instituut Ombudsman. De vereenzelviging van persoon en ambt vergroot niet alleen de kans op persoonlijke conflicten, het zorgt daarnaast voor een sterke wisseling in de aanpak en invulling van het ambt. Ook bevordert het reorganisaties om het apparaat aan te passen aan de nieuw aangetreden Nationale ombudsman. Dit kan op termijn de kwaliteit en het gezag van dit Hoog College van Staat aantasten. Een collegiale structuur van het instituut de ‘Nationale ombudsman’ verdient de aanbeveling. Ook de instelling van aparte ombudsmannen zoals de kinderombudsman (en de veteranenombudsman) verdient nadere overweging.

Marten Oosting, Nationale ombudsman van 1987 tot 1999, stelde tijdens zijn ambtsperiode enigszins schertsend dat hij de enige persoon was die een Hoog College van Staat in Nederland was. Andere Hoge Colleges als de Algemene Rekenkamer en de Raad van State kennen zoals de naam aanduidt een collegiale vorm. De essentie is de afwezigheid van een eenhoofdige leiding, maar juist een gemeenschappelijk gedeelde verantwoording. Het is niet typisch Nederlands om al te veel macht te leggen in de handen van één persoon; anders dan bij voorbeeld in een land als Frankrijk waar de president grote bevoegdheden kent. Collegiaal bestuur kent zowel voor- als nadelen. Een belangrijk voordeel is dat er sprake is van interne checks and balances. De voorzitter van een college is hooguit eerste onder gelijken, en kan zeker zijn of haar stempel drukken, maar heeft niet de absolute macht. Dit leidt ertoe dat er binnen het college, bij verschillen van inzicht, compromissen moeten worden gesloten. Wat tragere besluitvorming kan wel een nadeel zijn, maar zorgvuldigheid is hier vooral van belang.

Ook personele wisselingen bij de colleges hebben, door deze compromissen, een relatief beperkt effect op de continuïteit van de organisatie. Bij de wisseling van Ombudsman is nu vaak een accentverschuiving te zien wat betreft een activistische dan wel een bestuurlijke houding. Een nadeel van een collegevorm is, dat het instituut minder geprofileerd is. Bij de Nationale ombudsman is dit anders. Het Hoog College van Staat “de Nationale ombudsman” bestaat uit slechts één persoon. Weliswaar heeft de Nationale ombudsman twee substituten (waaronder de kinderombudsman), maar er is uitdrukkelijk geen sprake van een college. De substituten zijn ondergeschikt. De Nationale ombudsman heeft hierdoor een duidelijk gezicht naar buiten (zie de wekelijkse bijdragen in de Telegraaf).

Eigen koers, eigen stijl

De Nationale ombudsman is één persoon, met een eigen karakter en een eigen stijl. Dit maakt dat een nieuwe ombudsman ook een eigen koers kan varen. Dat wordt van hem of haar ook verwacht. Vaak is er ook sprake van een “correctie” op de voorganger. De stijl van ombudsman Oosting verschilde dan ook duidelijk van zijn voorganger Rang. Zo wordt door de Tweede Kamer dan ook verwacht dat de stijl van de huidige ombudsman afwijkt van zijn wat activistische voorganger Brenninkmeijer.

Een dergelijke persoonlijke inkleuring van het ambt, heeft ook gevolgen voor de interne organisatie. Bij een bepaalde eigen stijl, hoort ook een eigen organisatie. Vanuit dit perspectief valt dan ook te begrijpen dat de huidige ombudsman de interne organisatie (inclusief de keuze voor de substituten) naar eigen hand wil zetten en ‘eigen’ mensen wil benoemen. Zonder dat dit met politisering te maken heeft, lijkt dit op het zogenaamde Amerikaanse systeem waarbij de president volledige vrijheid heeft om topfuncties zelf in te vullen. Dit personaliseren van de organisatie is voor de continuïteit van de organisatie niet verstandig.

Oorspronkelijk was de ombudsman enkel bevoegd ten aanzien van publieke instituties (in ruime zin) op centraal niveau. Langzamerhand zijn hier ook publieke lichamen op decentraal niveau, gemeenten, provincies en waterschappen, aan toegevoegd. Overigens is de Nationale ombudsman niet bevoegd voor alle lagere overheden. Zo hebben lagere overheden de keuze tussen een eigen ombudsman of ombudscommissie (al dan niet samen met andere lagere overheden) of zich aan te sluiten bij de Nationale ombudsman. Alhoewel alle provincies en waterschappen zijn aangesloten bij de Nationale ombudsman, is er in de praktijk sprake van een grote mate van variatie tussen gemeenten. Voor zover nagegaan kan worden heeft deze, toch ook wat merkwaardige constructie, niet tot problemen aanleiding gegeven.

Een ander belangrijk punt dat aandacht verdient betreft de instelling van het instituut kinderombudsman. Aanvankelijk was er enkel de Nationale ombudsman met een substituut die als vervanger optrad, duidelijk ondergeschikt was aan de ombudsman, en die vooral een interne functie vervulde. Als gevolg van een initiatiefwet van het kamerlid Arib (de huidige voorzitter van de Tweede Kamer) is hier een kinderombudsman aan toegevoegd met eigen competenties die zowel de publieke als de private sector betreffen. Besloten is deze functie in handen te leggen van een tweede substituut ombudsman die een eigen profiel zou moeten krijgen (met een eigen website). De kinderombudsman heeft daarmee een hybride constructie gekregen, enerzijds een substituut ombudsman (en daarmee ondergeschikt aan de Nationale ombudsman) anderzijds met een eigen profiel en een duidelijke eigen externe functie. Een dergelijke hybride constructie kan gemakkelijk leiden tot de problemen die zich hebben voorgedaan. Vervolgens is er (wederom als gevolg van een initiatiefwet) een veteranenombudsman in het leven geroepen; een functie toebedeeld aan de Nationale ombudsman zelf. Alhoewel deze constructie beter is dan de constructie van de kinderombudsman, roept dit wel de vraag op welke andere ombudsmannen hier nog aan toe gevoegd zullen en kunnen worden. Er zijn uiteraard nog vele andere doelgroepen te bedenken waarvoor een ombudsman ingesteld zou kunnen worden (zoals ouderen). Het instituut ombudsman met heldere algemene competenties voor de publieke sector (op centraal niveau) is oneerbiedig gezegd, een soort kerstboom geworden waar allerlei verschillende ballen aan opgehangen kunnen worden. De kinderombudsman is enkel om pragmatische redenen (gebruik makend van een bestaande organisatie) toegevoegd aan de Nationale ombudsman. 

College van Ombudsmannen

Om bovengenoemde redenen verdient het de aanbeveling een college van ombudsmannen in te stellen, met daarin de Nationale ombudsman als voorzitter. Formeel is hiervoor een (Grond)wetswijziging nodig, maar zou dit college van staat nu al feitelijk als zodanig kunnen functioneren. De herkenbaarheid naar buiten mag dan wellicht geringer worden, maar de continuïteit wordt vergroot en kunnen de conflicten die nu naar buiten komen, voorkomen worden. Het gezag en aanzien van het instituut Nationale ombudsman kan dan beter worden gegarandeerd. Eveneens hoeft de bekleder van dit ambt niet onderworpen te worden aan een massale publieke verontwaardiging.

Een ander punt van aandacht betreft de vraag naar de positie van de kinderombudsman, de veteranenombudsman en wellicht nog andere ombudsmannen voor specifieke doelgroepen. Alhoewel het pragmatisch lijkt deze ‘andere’ ombudsmannen onder te brengen bij de Nationale ombudsman, lijkt het ons beter om hiervoor aparte instituties in het leven te roepen, niet enkel om principiële redenen, maar ook om problemen te voorkomen. Een andere optie is uiteraard om de competentie van de Nationale ombudsman te verbreden naar zowel de publieke als de private sector, waardoor de instelling van aparte ombudsmannen, waaronder de kinderombudsman, niet meer noodzakelijk is. Binnen het college van ombudsmannen kunnen dan de leden van het college eigen ‘aandachtsgebieden’ krijgen waarop zij zich, met behoud van de collegiale verantwoordelijkheden, op kunnen profileren. Kortom, collegiaal bestuur zoals wij dat in Nederland gewend zijn.


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 29 februari 2016.