Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Een ontevreden ombudsman met een rammelend onderzoek

Gerrit Dijkstra & Frits van der Meer zijn als onderzoekers verbonden aan het Instituut Bestuurskunde van Universiteit Leiden

De Nationale ombudsman kon niet klagen over een gebrek aan publiciteit. De strekking van zijn betoog op basis van opdrachtonderzoek was volgens enkele kranten dat de overheid faalt, dat ambtenaren ondeskundig zijn en communicatief niet goed begaafd. Zijn eigen bewoordingen zijn wel iets genuanceerder, maar hij neemt er geen afstand van met “Nederland ergert zich aan gebrek aan deskundigheid ambtenaren”[1]. Die woorden vormden de opmaat van een publiciteitscampagne om burgers uit te nodigen om klachten over de overheid bij hem in te dienen.

Tegen de promotie van de Nationale ombudsman als klachtenloket voor de burgers valt niets in te brengen. De ombudsman moet voor de eigen bekendheid zorgen. Wel moet het onderzoek dat de basis vormde van het persbericht bekritiseerd worden. Dat onderzoek is op zijn best onduidelijk en op zijn slechts beneden niveau. Het aardige is dat dit ambigue onderzoek, de begeleidende teksten van de Nationale ombudsman en de nasleep in de media wel de aandacht vestigt op een paar belangrijke pijnpunten in de huidige publieke dienstverlening, waarover we later komen te spreken. Het is jammer dat de sensationele koppen in de media en zijn eigen berichtgeving die belangrijke lading doet ondersneeuwen.[2]

Cijfer geven

De Nationale ombudsman vestigt al langer de aandacht op een tekortschietende en negatieve houding van de overheid richting de burger. Brenninkmeijer begon destijds met de overheid een cijfer te laten geven op basis van een uitvoerig onderzoek van TNS NIPO.[3] Gebruikmakend van de gedegen gegevens en verantwoorde onderzoekaanpak, hield hij in 2013 een lezing op het jaarcongres van de Leerstoelen CAOP getiteld: hoe staat het werken in de publieke sector er voor? Het cijfer voor het functioneren van de overheid als geheel was toen ook een 6,5. Gebruikmakend van de gedegen gegevens en verantwoorde onderzoekaanpak, hield hij in 2013 een lezing op het jaarcongres van de Leerstoelen CAOP getiteld: hoe staat het werken in de publieke sector er voor? Het cijfer voor het functioneren van de overheid als geheel was toen ook een 6,5.

Die resultaten trokken toen overigens iets minder de aandacht. In het huidig onderzoek zou de overheid van de burger ook een 6,5 krijgen. Ook een 6,5 is voldoende dus van falen is niet echt sprake. Wellicht kan men meer verwachten van instanties waarvan de burgers gebruik moeten maken en waarvoor geen alternatief aanwezig is. Echter, uit bestuurskundig onderzoek is bekend, dat algemene oordelen over de overheid negatiever zijn dan over de specifieke dienstverlening. Uit het TNS NIPO onderzoek uit 2013 blijkt het gemiddelde cijfer voor het oordeel over individuele overheidsorganisaties op 7,1 te liggen.

Maar waar baseert de Ombudsman zijn in eigen woorden magere 6,5? De Nationale ombudsman heeft een onderzoek uit laten voeren door de marktonderzoeker MeMo2. Hiervoor bestaat een klanten/gebruikerspanel. Een kernprobleem bij enquêtes is altijd de respons. Maar hier selecteren de mensen die reageren zichzelf, waarbij dan de samenstelling wordt herwogen. Dit mechanisme zorgt er voor dat dat mensen met een (vaak negatieve) uitgesproken mening eerder zullen reageren dan anderen. Dit kan niet worden herwogen.

Onderzoek

Dat bedrijven graag een mening willen hebben over hun producten is begrijpelijk en dat zij daarvoor een bedrijf als MeMo2 inschakelen ook. Maar het had de Nationale ombudsman gesierd wanneer hij een serieus onderzoek had laten uitvoeren alvorens zo groots de publiciteit te zoeken. De overheid is geen ‘product’ waar ‘klantenonderzoek’ naar kan worden gedaan. De burger alleen als klant te zien is niet alleen omstreden maar tevens achterhaald.[4] Een klant heeft een keuze waar te winkelen een “burger” niet.

Waar het gaat om de beoordeling van de resultaten hadden de media vervolgens wel eens wat beter de bronnen van dit opdrachtonderzoek moeten doorlichten. Hierbij is op te merken, dat het onderzoeksrapport niet helder is wat betreft de aard van de onderzoekcriteria en vooral in het vage blijft hoe het geïnterpreteerd moet worden. Maar al lijkt een onderzoek onduidelijk en daardoor tegenstrijdig, het blijft een plicht van onderzoekers om de beweringen zo helder mogelijk te presenteren. Zo blijft er geen ruimte voor verkeerde interpretatie aanwezig.

De wijze waarop MeMo2 het onderzoek heeft verricht is verre van duidelijk. Het verslag van het onderzoek is uiterst beknopt. Zo wordt niet duidelijk hoe de percentages tot stand zijn gekomen. Van de ondervraagden blijkt 89 procent ooit wel eens contact met een overheidsinstantie. Op zichzelf is dit al vreemd. Op welke periode heeft dat contact betrekking? Kennelijk heeft 11 procent van de ondervraagden dus nooit contact gehad met een overheidsinstantie. Dat is in de hedendaagse Nederlandse maatschappij op zijn zachtst gezegd, vrij vreemd te noemen.

De volgende vraag is of u wel eens problemen heeft gehad met een overheidsinstantie, 39 procent antwoordt daarop positief. Dit lijkt een hoog percentage, maar de vraag is of u ‘ooit’ problemen heeft gehad. Zeker voor iemand op leeftijd is dit wel een zeer ruime vraagstelling. Bovendien zegt het antwoord niets over de huidige contacten die burgers hebben met de overheid. Wat echt de aandacht heeft gekregen is dat 51 procent dat problematisch contact wijt aan de ondeskundigheid van ambtenaren. Dat is veel, maar de vraag is heeft het betrekking op de 39 procent van mensen die ontevreden zijn of over de gehele groep van respondenten? Dat laatste zou vreemd zijn, want maar 39 procent was negatief. De rest had dus geen klachten dat is moeilijk te wijten aan ondeskundige ambtenaren. Wellicht gaat om de helft van de 39 procent ontevredenen; dus 18 procent. Minder maar toch nog wel veel. Daar haal je de krantenkoppen echter niet mee.

Voorts is de vraag natuurlijk of die kritiek helemaal terecht is. Wanneer je een bouwvergunning niet krijgt of je hebt een conflict over een verkeersovertreding of een aanslag dan is een burger wat moeilijker tevreden te stellen. Immers een burger is niet altijd een klant. Zo gaat het ook met de rest van het onderzoek. De vragen en de respons zijn of onduidelijk of men ziet een gebrek aan kennis over het bijzondere aan overheid – samenlevingsrelaties.

Schuldige ambtenaren

Het is toch erg jammer dat dit onderzoek de basis vormt voor de zorg van de Nationale ombudsman over de publieke dienstverlening en de houding van de overheid ten opzichte van de burger. Nu is er sprake, althans in de doorwerking in de media, van goedkope bureaucrat bashing. De ambtenaren zijn schuldig vanwege ondeskundigheid en een gebrek aan communicatievermogen.

Maar heeft de Nationale ombudsman dan helemaal ongelijk? Er doet zich wel degelijk een probleem voor met het functioneren van het huidig openbaar bestuur. Veel complexe veranderingen in zorg en dienstverlening gestart maken het er voor burgers niet gemakkelijk op. Veel veranderingen lijken door de politiek via het ambtelijk apparaat aan de samenleving opgelegd.

Veranderingen als de recente decentralisatieoperaties hebben burgers niet gevraagd en worden gezien als bezuinigingsmaatregelen die het leven moeilijker maken. Mede door de drastische bezuinigingen op het ambtelijk apparaat heeft de overheid steeds minder mogelijkheden de burger goed te bedienen. Er zijn vele concrete signalen dat de grenzen zijn bereikt of zelfs overschreden, zoals bij de belastingdienst het UWV of de Sociale Verzekeringsbank. Digitalisering is niet voor iedereen een goede oplossing. Nog steeds is niet iedereen digitaal bereikbaar en bovendien is digitalisering geen oplossing voor een burger die zich in een bijzondere situatie bevindt.

Het is een misvatting dat een overheid burgers ziet of wil vormen naar de gelijkenis met haar eigen hoger opgeleide politici en ambtenaren. Het gemak van het openbaar bestuur en politiek hoeft dat niet van de burger te zijn. Daar heeft de Nationale ombudsman een punt. Om de hiergenoemde reden valt de 6.5 eigenlijk niet tegen. Van falende ambtenaren en overheid hoeft echter geen sprake te zijn. Dat er zich wel problemen voordoen is evident. Het was beter geweest wanneer de Nationale ombudsman een degelijker onderzoek had laten uitvoeren en de media zich beter geïnformeerd zouden hebben en met minder schreeuwende koppen zouden zijn gekomen. Nu zijn de vooroordelen weer gevoed, de stellingen weer gegraven en zijn we niet verder bij werkende oplossingen van een eventuele dieperliggende vervreemding tussen overheid en burger gekomen.


[1] Website Nationale ombudsman 5 september waarin hij ook een link geeft naar het Telegraaf artikel.

[2] Vooral de Telegraaf, waar de Nationale ombudsman al enige jaren een gastcolumn schrijft heeft de toon gezet met “Nederland ergert zich mateloos aan ambtenarij. Overheid faalt alom en Ombudsman opent de aanval op slechte communicatie van ambtenaren.”

[3] TNS Nipo Rapport Kwaliteit van de overheidsdienstverlening 2013 auteurs Peter Kanne en Job van den Berg

G6765 | 14 november 2013 Opdrachtgever: de Nationale ombudsman.

[4] Overheid – samenleving relaties zijn meervoudig: het burger-, klant-, cliënt-, civil society maar ook het onderdaanperspectief


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 26 september 2016.