Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

De werkwijze van de informateur

maandag 29 mei 2017, Melissa Sijm, Montesquieu Instituut

De formatie van een nieuw kabinet strandde afgelopen week met een scheur in het motorblok VVD-CDA-D66. Eerst haakte coalitiekandidaat GroenLinks af - naar verluid vanwege een groot verschil van inzicht van het migratie-vraagstuk – toen bleek, na een middag vergaderen onder leiding van informateur Schippers, dat D66 en ChristenUnie te veel verschillen om samen in een coalitie te zitten. In beide gevallen zwegen de gesprekspartners over het hoe en waarom, zij wilden alleen kwijt dat 'de verschillen te groot bleken'. Hoe zijn ze tot die conclusie gekomen? En op welke manier is informateur Schippers te werk gegaan?

Iedere informateur pakt de onderhandelingstactiek op een andere manier aan. Het handboek dat sinds 2012 op het nachtkastje van iedere formateur hoort te liggen is 'De kabinetsformatie in vijftig stappen' van Carla van Baalen en Alexander van Kessel. In de stappen 24-26 staat beschreven welke methoden de informateurs gebruiken en hoe zij te werk gaan. Zo kan een informateur besluiten om meteen aan de hand van concrete voorstellen te onderhandelen, maar ook kan er worden begonnen met een open discussie om uiteen te zetten waar de partijen staan en wat het uiteindelijke doel is. De uitwerking daarvan is natuurlijk ook afhankelijk van de opdracht die de informateur heeft, de politieke context en de aanpak die bij de informateur past.

Werkwijzen in het verleden

Zo viel in de jaren zeventig van de vorige eeuw de werkwijze van de informateurs vooral op door de 'ontwapende openhartigheid' waarmee de informateurs met de pers omgingen. Dat paste toen ook wel beter bij die tijd dan nu, waarbij iedereen nagenoeg een volledige radiostilte in acht neemt. In 1982 daarentegen maakte informateur Scholten gebruik van twee werkgroepen, bestaande uit leden van de kandidaat-coalitiefracties, die de gesprekken met de onderhandelaar voorbereiden. Scholten hoopte – naast het gebruikmaken van de kennis van fractiespecialisten – dat op die manier de coalitiefracties meer tot elkaar zouden komen waardoor het eindresultaat op een brede basis als steun kan rekenen. Dit gebeurde ook tijdens de formaties van 1986, 1998 en 2010.

In 1994 kreeg informateur Kok de opdracht om een regeringsprogramma op hoofdlijnen op te stellen, waarna de coalitie op basis daarvan kon worden samengesteld. Donner, in 2003, hield de onderhandelingen binnenskamers, dat wil zeggen alleen aan de vergadertafel onder het voorzitterschap van de informateur. Hij gebruikte ook de puntzakmethode: eerst overeenkomst bereiken over gemakkelijke onderwerpen, en later pas de lastige zoals omvang en inhoud van noodzakelijke bezuinigingen. De gesprekspartners waren dan al op beter elkaar ingespeeld.

Wijffels, informateur in 2006/2007, trok met onderhandelaars en 'secondanten' naar 'verre oorden' (Beetsterzwaag), ver van Den Haag. Later zouden dan concrete onderwerpen worden besproken. Informateurs Rosenthal en Wallage namen in 2010 volledige radiostilte over de onderhandelingen ten overstaan van de pers in acht.

Informateur Schippers

Deskundigen waren het er over eens dat Schippers er wel uit zou moeten komen: 'Schippers is duidelijk in haar bewoording'… 'ze toont initiatief'…'ze is niet hard, maar vooral zakelijk'… 'Ze houdt niet van toneelspel, maar zorgt ervoor dat er altijd direct een eindbod op tafel ligt'.

Schippers heeft in eerste instantie getracht de verschillen tussen de partijen te overbruggen: een goede sfeer aan tafel was daarbij onontbeerlijk. Ze startte met bilaterale gesprekken met elk van de betrokken fractievoorzitters. Daarbij inventariseerde zij wat de verwachtingen waren en wat iedereen zelf zou kunnen toevoegen. Schippers koos voor een open discussie: er werd aan het begin van de onderhandelingen uiteengezet waar de partijen staan en wat het uiteindelijke doel is. Een werkwijze die ook in 1982, 1985, 1998 en 2010 werd toegepast.

Onderwerpen werden in werkgroepen voorbereid à la de methode Scholten (1982). Op deze wijze hebben 'groene' werkgroepen van zes politieke partijen serieuze voorstellen over het klimaat gedaan aan de onderhandelaars van VVD, CDA, D66 en GroenLinks voor een nieuw kabinet. Ook kwamen er verschillende experts langs – zoals veiligheidsdeskundigen - om ontbrekende kennis aan te vullen.

Uiteindelijk bleek het onderwerp migratie een brug te ver. Schippers wilde de onderhandelingen over Wicked problems[1] zoals migratie en klimaat, meermaals aan de orde laten komen met als doel 'de gevoelige randen' eraf te vijlen. Afgesproken was de onderwerpen in verschillende samenstellingen inhoudelijk voor te bereiden, waarna ambtenaren een technische toelichting zouden geven. Op die manier zou een voorlopig of voorwaardelijk akkoord kunnen worden bereikt of in het verschiet liggen. Dat lukte niet en was een eigenlijk een brug te ver. Een Wicked problem wordt niet opeens een tame problem – een oplosbaar probleem zelfs niet na wat druk op de ketel van de zijde van Schippers, zodat de formatie van een VVD-CDA-D66-GroenLinks kabinet in deze fase na 61 dagen mislukte.

Nog even terug

Had Schippers het anders moeten aanpakken? Had ze gebruik moeten maken van de puntzakmethode zoals in 2003? Schippers was zich ten slotte bewust van de complexiteit van de formatie en gaf meermalen aan dat er rekening mee moest worden gehouden dat de formatie niet eenvoudig was en lang zou kunnen gaan duren. Misschien voelde Schippers aan: barst nu de bom niet, dan barst hij later wel.

Schippers wilde wellicht vermijden dat zij te snel een akkoord had willen sluiten, zoals in 2012 gebeurde onder leiding van Kamp en Bos. De onderhandelaars Rutte en met name Samsom kregen naderhand het verwijt dat ze te weinig draagvlak bij de achterban hadden gecreëerd, bij de uitruil van de verschillen. Maar de situatie was in 2012 compleet anders. In 2012 kwamen twee grote winnaars naar voren: VVD en PvdA die qua meerderheid op elkaar aangewezen waren. Ook stond er druk op de ketel. Nederland zat in een economische crisis en het kabinet was al vanaf het voorjaar demissionair na een mislukt experiment met de PVV als gedoogpartner, terwijl het huidige demissionaire kabinet best nog wel een tijdje op de winkel kan passen.

 

[1] Problemen waarvan onder meer onduidelijk is wat precies het probleem is, waarvan het onduidelijk is wanneer het probleem is opgelost is en waarvan het lastig is vooraf de oplossing te testen; bovendien zijn deze problemen zo vervlochten in de maatschappij dat een oplossing zich mogelijk vertaalt in een nieuw probleem.

1.

Deze bijdrage stond in