Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

EP voert debat over rapporten-Cashman en -Maij inzake openbaarheid documenten

woensdag 2 mei 2001, Michael CASHMAN

Michael CASHMAN (PES, UK)

Voorstel voor een verordening inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie

Doc.: A5-0318/2000

Procedure : Medebeslissing, eerste lezing

Debat : 2 mei 2001

 

1. Rapporteurs

Michael CASHMAN (PES, UK) wijst erop dat alle tussentijdse teksten die voortkwamen uit de onderhandelingen met de Raad en de Commissie in het openbaar besproken zijn en dat de gevolgde procedure waarschijnlijk transparanter was dan bij de gebruikelijke bemiddelingsprocedure. De onderhandelingen zijn niet altijd gemakkelijk geweest; het EP heeft hard gevochten om te behouden wat essentieel was. De tekst gaat niet zover als hij en mederapporteur Maij-Weggen hadden gewild, maar het was van belang om voor de in het Verdragde genoemde termijn een resultaat te hebben. Het nu bereikte compromis is allesbehalve een stap terug en zal na verloop van tijd nog verder verbeteren. De vrijheid van informatie ligt nu vast. De rechten van de burger worden erkend en zijn niet meer afhankelijk van de goede wil van een instelling. Er zijn gevallen waarin documenten niet openbaar gemaakt kunnen worden om de veiligheid van burgers of instellingen te waarborgen, maar die moeten van geval tot geval bekeken worden. Het Solana-besluit moet worden aangepast. Dit is niet het einde van het begin, maar een kleine stap op weg naar de openbaarheid van documenten en de plicht voor de EU om rekenschap aan de burger af te leggen.

Hanja MAIJ-WEGGEN (EVP/ED, NL) spreekt van een positieve dag voor de burgers van de EU. Na jaren van tegenwerking is er nu een verordening die een begin maakt met de openbaarheid van bestuur bij de Europese instellingen. Het EP heeft hier jaren op aangedrongen en zelf heeft Maij-Weggen het steeds weer op de agenda gezet. Dit behoedt overheden voor achterkamertjespolitiek, vriendjespolitiek en financiele onzuiverheden. Het voorstel van de Commissie was onaanvaardbaar, evenals dat van het Franse voorzitterschap. Sinds het EP in november een reeks amendementen goedgekeurde, is flink onderhandeld. Het EP was een flinke steun in de rug voor het Zweedse voorzitterschap. De tekst is nu behoorlijk verbeterd.

Aanscherpingen zijn zeker nog mogelijk, maar het is beter de tekst nu goed te keuren, bijvoorbeeld in het geval van de documenten van derden en de registratie. Maar het is beter de verordening nu goed te keuren en over een paar jaar aanscherpingen aan te brengen als dat nuttig en nodig blijkt. Anders komt er een lange procedure en zou de Raad het EP kunnen blokkeren als dat de steun van de Commissie zou ontberen. Het gaat om democratie, transparantie en rechten van de burger, en daarin is een stap vooruit gezet.

Heidi HAUTALA (GROENEN/EVA, FIN) merkt op dat al sinds 1993 en 1994 aan regelgeving op dit gebied wordt gewerkt en dat de Ombudsman en het Hof de bepalingen over de openbaarheid aanzienlijk hebben verbeterd. Het uitgangspunt zoals vastgelegd in het Verdrag van Amsterdam behelsde een ambitieus uitgangspunt en daarom is het compromis twijfelachtig. Volgens Hautala had nog verder onderhandeld moeten worden. Bezwaar maakt zij ook tegen het feit dat de onderhandelingen achter gesloten deuren zijn gevoerd. Er was sprake van een syndroom van Stockholm: men bleef vastzitten aan het idee dat alleen het Zweedse voorzitterschap deze wetgeving erdoor kon drukken. Maar Belgie had dat ook vast goed gedaan. Met een Russische pop in de hand zegt Hautala dat in de eerste verordening nog een tweede zit, een schaduwverordening over de "gevoelige", geheime documenten, waar heel andere bepalingen voor gelden. Daarin gaat weer een derde reeks regels schuild, namelijk het Solana-besluit, omdat Solana de enige blijft die over zijn documenten kan beslissen.

2. Raad

Minister van democratie en openbaar bestuur Britta LEJON is zeer tevreden. Een van de beste manieren om de participatie van de burger te verzekeren is gulle regels te hanteren voor de toegang tot documenten samen met een register. De resolutie van het EP uit 1999 is de basis geweest voor het werk dat nu is afgesloten. De nieuwe regels zullen een grotere stabiliteit teweeg brengen, daar de instellingen niet meer eigenmachtig voorschriften kunnen opstellen. Het huidige voorstel bevat ook een aantal duidelijke verbeteringen ten opzichte van de bestaande situatie. Dit is een belangrijke stap vooruit voor de burgers en kan op de lange termijn ook gunstige gevolgen hebben voor de administratieve cultuur bij de EU.

3. De Commissie

Commissaris Michel BARNIER spreekt van een zeer betekenisvolle ontwerp-verordening waardoor de democratische legitimiteit van de Unie wordt versterkt. Hij is er erg mee ingenomen dat de drie instellingen erin geslaagd zijn met een heldere en zeer evenwichtige tekst te komen. Dit is een vooruitgang vergeleken bij de huidige praxis, een vooruitgang in de richting van de verst gevorderde lidstaten. De tekst is weliswaar verre van perfect en kan niet iedereen op alle punten tevredenstellen, maar er is een evenwicht bereikt tussen de specifieke kenmerken van de instellingen en de praktijken in de lidstaten. Het compromis is dus het best mogelijke.

Barnier herinnert eraan dat de Commissie als initiatiefneemster en als hoedster van de Verdragen van alle instellingen veruit de meeste documenten produceert, zodat zij de grootste verantwoordelijkheid draagt bij de tenuitvoerlegging van de verordening. Zij zal zich van haar taak kwijten en de tekst zo snel en efficiënt mogelijk toepassen, niet alleen omdat het haar plicht is, maar omdat zij ervan overtuigd is dat dit de democratische legitimiteit van de instellingen ten goede komt.

4. Fractiewoordvoerders

Met het bereikte compromis wordt een stap in de richting van een opener en democratischer EU gezet, stelt Charlotte CEDERSCHIÖLD (EVP/ED, S). Het uitgangspunt is dat alle documenten toegankelijk moeten zijn. Uiteraard zijn er uitzonderingen, maar die blijven vooral beperkt tot het militaire belang, bedrijfsgegevens en persoonlijke gegevens. Weigering van toegang is alleen mogelijk als het algemene belang van de burgers kan worden geschaad. Een goede zaak is het register waarin alle documenten worden opgenomen. Dit moet in de mate van het mogelijke toegankelijk zijn via Internet.

Cederschiöld stelt vast dat er nog critici zijn, maar wijst erop dat een aantal lidstaten zelfs niets hebben wat maar in de buurt van deze regeling komt. Bovendien is een herziening gepland en kunnen de teksten bij die gelegenheid nog worden verbeterd. Het goede resultaat is te danken aan het feit dat het EP zich heeft opgeworpen als verdediger van het Zweedse model.

Van tevoren was duidelijk dat de onderhandelingen heel moeilijk zouden zijn, betoogt Max VAN DEN BERG (PES, NL). Meer openbaarheid was wenselijk, maar bleek voor veel lidstaten een brug te ver te zijn. Daarom geniet dit compromis zijn volle steun, want het is het maximaal haalbare resultaat en aanzienlijk beter dan het oorspronkelijke Commissievoorstel. Dankzij zware politieke druk van het EP en een aantal lidstaten is de lijst met uitzonderingen binnen de perken gebleven. De regels die Solana vorige zomer wou doordrukken, zijn door de nieuwe regeling teniet gedaan, en dat is verheugend.

Als met het compromis afbreuk was gedaan aan bestaande nationale regelingen, dan was het voor mij onaanvaardbaar geweest, vervolgt Van Den Berg. Hij betreurt dat door zware tegenwerking een aantal zaken niet in het compromis zitten en noemt de vertrouwelijke documenten van derden, waarvoor nu nog de toestemming van deze derden moet worden gevraagd. Het EP zal er nauwlettend op moeten toezien hoe de verordening dagelijks vorm krijgt, en daarom is het jaarverslag over de uitvoering heel belangrijk. Als bij de evaluatie in 2004 blijkt dat een en ander niet zo goed loopt, dan is het de taak van het EP om daar iets aan te doen. Wie nu echter tegen stemt, bedrijft geen politiek van schone handen, maar draagt ertoe bij dat de burgers verstoken blijven van een Europees openbaarheidsregime. Of volgende voorzitterschappen even voortvarend te werk zouden gaan als het Zweedse, is zeer de vraag.

Jan-Kees WIEBENGA (ELD, NL) laat er geen misverstand over bestaan dat de liberalen voor zullen stemmen. De toestand van nu is vergeleken met een jaar geleden alleszins een stap vooruit. Vorig jaar kwam de Commissie met een zwak voorstel dat uitging van de bestaande praktijk en vorige zomer was er de staatsgreep van Solana. Dankzij de druk van het EP ligt er nu een beter voorstel op tafel. De liberalen hebben zich intens beziggehouden met het onderhandelingsproces, onder meer door amendementen in een latere fase in te dienen om zo de druk op de ketel te houden, door drie rapporteurs voor advies te leveren en door de inzet van Graham Watson als voorzitter van de bevoegde EP-commissie.

Toch ziet Wiebenga geen reden om halleluja te roepen. Er blijven immers zwakke onderdelen in het compromis. Maar de verbeteringen overheersen. Openbaarheid behoudens uitzonderingen is hoe dan ook een grote stap vooruit. Verder zijn er tal van elementen die van de inbreng van de liberalen getuigen, zoals de agentschappen, de uitzonderingen in artikel 4, het register en het jaarverslag over weigeringen om toegang te verlenen.

De liberalen aanvaarden het compromis omdat het betere de vijand is van het goede. Wie nu tegen stemt, mist een kans, aldus Wiebenga, want andere voorzitterschappen zullen niet zo ver willen gaan. En de stemming van morgen is slechts het begin van het verhaal, want de evaluatie in 2004 zal zeker tot aanpassingen leiden. De liberalen zullen daaraan bijdragen onder het motto "Geheimhouding toont de zwakte van een slechte regering, openbaarheid toont de kracht van een goede regering".

Kathalijne BUITENWEG (GROENEN/EVA, NL) maakt bezwaar tegen het feit dat tegenstemmen in dit geweld van euforie gebrandmerkt worden als schonehandenpolitiek of luchtfietserij. De Groenen/EVA hebben aantal fundamentele bezwaren. Natuurlijk zijn er uitzonderingen op de openbaarheid van documenten. Operationale informatie in het kader van het Europese defensiebeleid hoort niet op straat te liggen. Maar alle documenten moeten wel in een register en volgens strikte criteria getoetst kunnen worden door het Hof. Dat geldt wel voor de normale documenten maar voor de veel te grote groep "gevoelige" documenten geldt een speciale behandeling. Welke documenten gevoelig zijn, wordt bepaald door een selecte groep ambtenaren in de instellingen zelf. Deze hoeven niet in het register. Mocht een slimme burger erachter komen dat een document bestaat, dan beslissen dezelfde ambtenaren over de aanvraag. En als klap op de vuurpijl hebben derden een veto over opename of openbaarmaking van hun documenten en moet het Hof zich daarbij neerleggen. Dat is een zwart gat in de openbaarheid van informatie en zo verwordt het recht op informatie tot een gunst.

Pernille FRAHM (EUL/NGL, DK) spreekt van een broos compromis en sluit zich aan bij de kritiek van Buitenweg. In bepaalde opzichten is de huidige tekst een verslechtering in vergelijking met de bestaande situatie. De interne stukken zijn niet goed gedefinieerd, de gevolgen voor de lidstaten zijn vaag gehouden, het risico bestaat dat men noch volgens de oude noch volgens de nieuwe regels een document krijgt, en de belangen van het EP hebben geprevaleerd op die van het publiek. De mogelijkheid tot herziening in 2004 is nog het beste element.

Ole KRARUP (EDD, DK) is het helemaal eens met de kritiek. Wat hier wordt gepresenteerd, is helemaal niets, want de regeling voor gevoelige documenten is absurd. Volgens artikel 5 wordt de toegang tot documenten juist beperkt in vergelijking met de regeling in de Scandinavische landen. Bovendien is alles stiekem geregeld. De kleine fracties zijn niet bij de onderhandelingen betrokken en hebben alleen de mogelijkheid nu ja of nee te zeggen. Dat is een inbreuk op het Verdrag en op de bemiddelingsprocedure. Het is een farce.

5. Nog een spreker

Hans BLOKLAND (EDD, NL) vindt het positief dat het Parlement steeds meer bij dit soort onderhandelingsprocedures een stempel kan drukken. Maar hij staat niet te juichen bij het resultaat. Ook hij vindt het een slechte zaak dat de kleine fracties en belangengroeperingen nagenoeg geen rol hebben kunnen spelen. Het is nu slikken of stikken en inhoudelijk is er veel te slikken. Bij de vertrouwelijke documenten heeft het Parlement een stap terug gedaan. Veel formuleringen zijn bovendien vaag, met name met betrekking tot de nationale openbaarheidsregelingen. Maar het is een utopie te denken dat op Europees niveau altijd het ideale beleid bereikt kan worden. Bij lidstaten zijn bepaalde grenzen bereikt.

6. Nogmaals de rapporteurs

MAIJ-WEGGEN heeft zich zeer gestoord aan de opmerking van Frahm dat het compromis een flink stuk achteruitgang is. Dat is gewoon niet waar. Wel is Maij-Weggen gevoelig voor de kritiek de kleine delegaties zich buitengesloten voelen. Bekeken moet worden hoe zij er in het vervolg bij betrokken kunnen worden. Het voorbeeld van de Russische poppen vindt Maij-Weggen eveneens slecht gekozen, nu in Rusland de media de nek om wordt gedraaid. Maij-Weggen constateert een duidelijk cultuurverschil: van de Zuideuropese landen heeft vrijwel niemand gesproken. Maij-Weggen hoopt dat dit debat doorklinkt in de zuidelijke landen, waar openbaarheid van bestuur misschien wel het hardste nodig is.

CASHMAN maakt bezwaar tegen de kritiek dat het Verdrag is geschonden met de onderhandelingsprocedure. Tijdens het debat in de plenaire in november vorig jaar kregen de rapporteurs, de rapporteurs voor advies en de schaduwrapporteurs een duidelijk mandaat om gesprekken met de Raad en de Commissie te voeren. Ook de conferentie van voorzitters heeft dat gesteund. Verder zijn alle tussentijdse versies van de compromis-amendementen uitgebreid besproken in de commissie vrijheden en rechten van de burger. Dit proces was veel transparanter dan de bemiddelingsprocedure en in de commissie vrijheden en rechten van de burger is geen fractie ook verhinderd om amendementen in te dienen.