Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Verdeling Europese topfuncties in 2019

Vlag van de Europese Unie en een aantal lidstaten
Bron: flickr/motiqua

In 2019 komen er veel topfuncties vrij in de Europese Unie. Zo worden er verkiezingen gehouden voor het Europees Parlement en wordt er een nieuwe Europese Commissie benoemd. Ook lopen de mandaten van de huidige voorzitters van de Europese Raad, de Europese Centrale Bank en de eurogroep af.

In 2018 zal de strijd om de topfuncties echt gaan ontbranden. Die strijd wordt deels openlijk maar vooral achter de coulissen gestreden. Het is moeilijk te voorspellen hoe het gaat lopen. Reputaties zullen sneuvelen, en door last-minute deals kunnen (en zullen) er onverwachte benoemingen volgen.

1.

De juiste kandidaat

Er is de lidstaten van de EU veel aan gelegen om een mooie post binnen te slepen. Daarvoor wordt lang en hard gelobbyd. Om de juiste post te krijgen moet een kandidaat uit het juiste land komen, uit een land te komen dat de juiste mate van invloed heeft, uit de juiste regio komen, de juiste politieke kleur hebben, kan het helpen om uit een land te komen dat nog nooit een belangrijke post heeft bezet én speelt ook de 'gunfactor' een rol.

Dat komt bovenop de persoonlijke kwaliteiten die de kandidaat in kwestie moet bezitten; een mix van bestuurlijke en politieke ervaring maar bijvoorbeeld ook het kunnen spreken van de juiste talen. Uiteindelijk moet er dan ook ook nog een faire verdeling van die posten komen tussen de landen, regio's en politieke stromingen, waardoor kandidaten die aan alle bovenstaande eisen voldoen alsnog afvallen omdat iemand met een gelijk profiel een hoge post heeft weten te bemachtigen.

Tot slot speelt er nog een criterium dat in het verleden vaak bij monde is beleden, maar uiteindelijk altijd is genegeerd: er moet een balans komen tussen mannen en vrouwen. De roep om eindelijk ook bij de Europese instellingen (meer) vrouwen te benoemen is sterker dan ooit.

2.

Tegenstellingen en groepen

Groepen landen

Misschien wel het belangrijkste criterium waarnaar wordt gekeken, is uit welke regio de kandidaat komt. De noordelijke landen - Zweden, Finland, Denemarken - zijn een blok, en trekken vaak op met Nederland, Ierland en de Baltische staten.

De Baltische staten zijn een eigen miniblokje, maar hebben naast affiniteit met de noordelijke landen ook banden met de andere Oost-Europese landen. Nederland heeft naast een noordelijke coalitie ook het Benelux-verband waarin het acteert, en behoort tot de "founding six", de zes landen die de Europese samenwerken zijn gestart.

Oostenrijk hoort net als Nederland bij meerdere clubjes - voor begrotingszaken zijn ze duidelijk gelieerd met de noordelijke landen en Duitsland, maar onderhoudt nauwe banden met de landen van Midden- en Oost-Europa. Voor Duitsland geldt een beetje hetzelfde - noordelijk in houding, maar gevoelig voor de zorgen van de oostelijke buren. Duitsland is zo machtig dat het (ook) haar eigen blok is.

Frankrijk is traditioneel het andere machtscentrum binnen de EU, wat met het vertrek van het Verenigd Koninkrijk weer aan kracht heeft gewonnen. Naast het verdedigen van eigenbelang trekt Frankrijk op met de landen rond de Middellandse Zee. In die 'Club Med' zitten ook Italië en Spanje, twee grote landen die een minder grote stempel drukken op de EU dan ze soms zouden willen. Dat komt met name door hun economische status. Portugal toont op het vlak van economisch beleid soms meer verwantschap met de noordelijke landen dan met de eigen groep.

Tot slot zijn er de landen van het voormalige Oostblok, de laatste groep landen die zijn toegetreden. Soms opereren ze als één blok, maar de meest hechte samenwerking is die tussen de Visegrad-landen; Polen, Hongarije, Tsjechië en Slowakije. Deze groep heeft de reputatie lastig te zijn - hun politiek is meer op autocratische leest geschoeid dan elders in de EU en hun beleid strookt niet altijd met wat het merendeel van de EU soms zou willen.

Euro vs niet-euro

De landen uit de eurozone hebben op een aantal terreinen afspraken en werken nauwer samen dan de lidstaten die de euro nog niet hebben ingevoerd. Dat zet de niet-euro landen op achterstand - er zijn overleggen waar zij niet mogen aanschuiven en er worden beslissingen genomen waar ze geen stem in hebben.

Groot vs klein

Duitsland is het grootste en machtigste land binnen de EU. Economisch solide en grootste financier van de Europese begroting. Dat werkt ook tegen ze; het land heeft informeel al zo veel invloed en is zo bepalend dat veel andere landen huiverig zijn om dan ook nog eens Duitsers op topfuncties te benoemen. Voor Frankrijk geldt hetzelfde.

Aan de andere kant moet je ook niet te klein zijn - Luxemburg is bijvoorbeeld met huidig Commissievoorzitter Juncker de uitzondering en niet de regel. Voor de kleinere landen telt vooral tot welke groep ze behoren, en wat die groep gegund wordt.

Onderbedeelde landen

Landen die nog nooit een hoge post hebben bezet stellen - in veel ogen terecht - dat zij ook aan de beurt zijn. Dit geldt met name voor de nieuwe (oostelijke) lidstaten die nog goeddeels met lege handen hebben gestaan bij het verdelen van de topposities.

Constructief vs 'lastig'

Lidstaten mogen opkomen voor het eigen belang en er wordt steeds minder verwacht dat lidstaten bijna per definitie voor verdere integratie hoeven te zijn. Landen kunnen ook te vaak 'nee' zeggen en teveel een eigen weg gaan. Dat gaat ten koste van hun gunfactor.

Politieke kleur

Traditioneel werden posten verdeeld tussen de christendemocraten en de socialisten, en kregen de liberalen af en toe een mooi bot toegeworpen. Met de druk op de politieke centrum van met name rechts-populistische partijen is het de vraag of dat zo blijft. Het is zeer onwaarschijnlijk dat de meer eurosceptische en populistisch getinte groeperingen een mooie functie toebedeeld krijgen maar hun opkomst zet de traditionele coalitie van de middenpartijen wel onder druk, en daarmee ook de verdeling van posten. De christendemocraten rekenen erop met afstand het grootste blok te worden en zullen posten naar zich toe willen trekken.

3.

Procedures in het kort

De politieke strijd rondom de benoemingen kent weinig regels. De formele procedures voor de benoemingen van de Commissie, de Commissievoorzitter, de Hoge Vertegenwoordiger, de vaste voorzitter van de Europese Raad en de president van de ECB zijn vastgelegd in de Europese verdragen.

Tijdslijn

  • Eind 2018: kandidatenlijsten EP verkiezingen bekend
  • Mei 2019: verkiezingen EP
  • Juni/juli 2019: benoeming Commissievoorzitter
  • September-oktober 2019: nominatieproces eurocommissarissen. Dit kan doorlopen tot eind 2019 of zelfs begin 2020
  • 31 Oktober 2019: einde mandaat ECB-president (geen verlenging mogelijk)
  • 30 November 2019: einde mandaat huidige vaste voorzitter Europese Raad (geen verlenging mogelijk)
  • Januari 2020: einde mandaat voorzitter Eurogroep (verlenging mogelijk)

4.

Commissievoorzitter de hoofdprijs?

De Europese Commissie is het dagelijkse bestuur van de EU en stelt al het nieuwe beleid op. De positie van de Commissie staat onder druk door de groeiende rol van de Europese Raad waar de regeringsleiders de kaders uiteenzetten, maar het voorzitterschap van de Commissie blijft de hoofdprijs. Een mooie post binnen de Commissie is ook zeer gewild.

 

Spitzenkandidaten

De voorzitter wordt benoemd door de lidstaten, maar die benoeming moet langs het Europees Parlement. Het EP slaagde er in 2014 in om de benoeming van de Commissievoorzitter te verbinden aan de verkiezingen voor het EP, middels het idee van 'Spitzenkandidaten'. Dat komt erop neer dat de politieke groepen iemand aanwijzen als een soort van lijsttrekker, en dat de lijsttrekker van de grootste partij bijna zeker Commissievoorzitter wordt. Een deel van het EP zegt dat het, net als in 2014, geen andere kandidaat dan de winnende Spitzenkandidat zal accepteren. De meeste lidstaten willen dat onderling kunnen bepalen en hebben weinig boodschap aan deze wens van het EP.

Voor Spitzenkandidaten kan het daarom verstandig zijn tegenover de lidstaten terughoudend te zijn over hun ambities voorzitter van de Europese Commissie te worden, om bij hen geen irritatie te wekken. Het is de vraag of het EP volhardt in haar houding. Want naar verwachting zullen de christendemocraten wederom de grootste fractie worden, maar een aantal 'droomkandidaten' voor het voorzitterschap van de Commissie heeft een andere politieke kleur. Die zouden niet bij voorbaat kansloos moeten zijn. Eind 2018 worden de lijsten voor de verkiezingen van 2019 vastgesteld en zal meer duidelijk worden.

Kanshebbers?

De Fransman Michel Barnier die de Brexit-onderhandelingen leidt, stond begin 2018 bovenaan de lijstjes van veel insiders. Mocht Barnier commissievoorzitter worden dan zal hij benoemd moeten worden op basis van politieke onderhandelingen tussen regeringsleiders en zal het Europees Parlement daarmee akkoord moeten gaan. Barnier gaf eind september 2018 aan niet in de running te zijn voor de positie van Spitzenkandidat voor de christendemocraten bij de verkiezingen voor het EP.

Een tweede kanshebber is de populaire eurocommissaris Margrethe Vestager, een Deense liberaal en vrouw. Andere veelgenoemde vrouwen zijn Christine Lagarde (topvrouw van het IMF) en Dalia Grybauskaitè, de ervaren president van Litouwen, en - maar al minder kansrijk - de huidige Hoge Vertegenwoordiger Federica Mogherini en de Duitse minister van defensie Ursula von der Leyen.

Finland heeft, nadat huidig eurocommissaris Jyrki Katainen aangaf geen belangstelling te hebben, een goede kandidaat in huis in de persoon van de jonge maar op EU terrein zeer ervaren Alexander Stubb. De voormalig Ierse premier Enda Kenny zou ook oren hebben naar de functie, en dat is ook zeker geval voor eurocommissaris Pierre Moscovici. In augustus 2018 werd geopperd dat de Duitse minister van economische zaken Peter Altmaier de kandidaat van Merkel zou zijn, maar eind die maand kwam naar buiten dat Merkel de kandidatuur van de huidige EPP-voorzitter, Manfred Weber zal steunen. Weber stelde zich 5 september 2018 officieel kandidaat. Hoe belangrijk steun uit eigen land is bleek uit de mogelijke kandidatuur van Moscovici. Deze zag af van de race voor Spitzenkandidat toen bleek dat hij geen steun kreeg uit Frankrijk.

De eerste die openlijk uitsprak Spitzenkandidat te willen worden was de Slowaakse eurocommissaris Maroš Sefčovič. Hij wil kopman worden namens de sociaaldemocraten én kan op steun rekenen van de oostelijke lidstaten.

Maar niemand is zonder vlekje. Tegen Barnier telt dat hij nooit regeringsleiders is geweest, en geen fris gezicht is. Vestager is in de EU dan wel populair, maar krijgt geen steun uit eigen land. Die vlekjes kunnen de kansen snel doen keren. De Nederlander Frans Timmermans, eerste vice-president van de Commissie, werd in 2016 en 2017 nog getipt als opvolger van Juncker. Gezien de electorale klappen die de sociaaldemocraten hebben moeten verduren, de animositeit naar Timmermans vanuit Polen en Hongarije en de gemengde gevoelens over de Commissie-Juncker waar hij zo belangrijk in is, leken zijn kansen als Spitzenkandidat klein. Toch heeft hij zich kandidaat gesteld om namens de sociaaldemocraten voorzitter van de Europese Commissie te worden.

5.

ECB in de mix

ECB in Frankfurt

Na het uitbreken van de financiële crisis in 2008 bleek des te meer dat de Europese Centrale Bank een belangrijke plaats inneemt in het Europese bestel. Op sommige momenten wogen woorden en acties van ECB-president Draghi zwaarder dan de maatregelen van de Commissie of de lidstaten.

De positie van president van de ECB was al gewild, maar het is nu des te meer duidelijk waarom. De grote strijd gaat bij deze benoeming vooral tussen de begrotingshaviken die een streng en restrictief beleid voorstaan en gruwen van begrotingstekorten of centralisering van overheidsschulden, en kandidaten en landen die daar voor open staan.

Duitsland lijkt zijn zinnen te hebben gezet op deze positie (nog meer dan de voorzitter van de Commissie) en schuift Jens Weidemann - president van de Bundesbank en lid van de Raad van Bestuur van de ECB - naar voren. Ook al staat hij op de lijstjes ruim op nummer 1, Weidemann heeft door zijn onverzettelijk houding weinig vrienden gemaakt. Dat maakt zijn benoeming allerminst zeker.

In augustus 2018 begonnen de geruchten dat Duitsland liever de president van de Commissie zou willen leveren dan zijn politiek kapitaal in te zetten om Weidemann aan het roer van de ECB te krijgen. De Fransen hebben met Lagarde (!) en hun centrale bank president Francois Villeroy de Galhau twee ijzers in het vuur. De Ieren zouden een kans maken maar lijken met Philip Lane te mikken op het vicevoorzitterschap.

Dan zijn er nog een aantal outsiders, onder wie met name kandidaten uit landen met een reputatie voor streng beleid. Zo maakt de Est Ardo Hansson kans, of een Finse kandidaat, maar ook Klaas Knot, president van De Nederlandse Bank. Zeker voor Knot geldt dat hij een mogelijk acceptabel compromis is tussen Duitsland en de andere landen, mocht Weidemann te veel weerstand oproepen.

Voorzitter bankentoezicht

Het Single Supervisory Mechanism houdt zich bezig met het toezicht op de banken. Formeel is het onderdeel van de ECB, maar in de praktijk is het een semizelfstandige instelling met een eigen bestuur en een eigen voorzitter.

Het mandaat van de huidige voorzitter, Danièle Nouy, loopt december 2018 af. Het is een gewilde functie. Het SSM zelf heeft gezegd een vrouw aan de top te willen. De twee beste kandidaten komen uit Duitsland en Ierland, maar die landen zijn ook in de race voor een topfunctie in de ECB. Mochten zij afvallen dan lijkt de baan naar een Italiaan te gaan. Zeker weten doen we dat in december, wanneer de ministers van Financiën, na het Europees Parlement, de benoeming definitief moet goedkeuren.

Eurogroep

Bij de benoeming van de voorzitter van de ECB wordt met een schuin oog gekeken naar wie voorzitter is/wordt van de eurogroep. de ongeschreven afspraak is dat de twee posten verdeeld worden tussen een 'noordelijke' en een 'zuidelijke' kandidaat. Iets wat wrevel opwekt in de Oost-Europese landen die op dit vlak een positie willen verkrijgen.

De Portugees Centeno is nu voorzitter van de eurogroep en zijn mandaat kan in 2019 worden verlengd.

6.

Ook Rutte 'genoemd'

De Europese regeringsleiders drukken meer en meer hun stempel op de EU. Zij bepalen in toenemende mate de kaders van het EU-beleid. En dus is de vaste voorzitter van de Europese Raad - op papier slechts een soort secretaris en voorzitter van vergaderingen - een steeds belangrijker positie.

Het lijkt erop dat de christendemocraten deze post willen claimen, wat hun lobby voor de post van Commissievoorzitter zou kunnen bemoeilijken. Maar gezien hun dominante positie in de Europese politiek maken ze goede kans. De naam van de Roemeense president Klaus Iohannis doet de ronde, waarmee Oostelijk Europa ook meteen een topfunctie binnen heeft.

Ervaring als premier lijkt een vereiste, en premier Mark Rutte is één van de langstzittende regeringsleiders in Europa. Zijn naam zoemt al langere tijd rond in de Brusselse wandelgangen. Rutte heeft tot nog toe gezegd 'zich volledig op Nederland te richten'. Toch zien insiders in zijn steeds actievere rol op het Europese toneel de mogelijke opmaat naar het voorzitterschap van de Europese Raad.

7.

Andere (bijna) topfuncties

De koehandel tussen functies gaat om veel meer dan alleen de bovenstaande functies. Zo kan een groep landen of politieke familie 'gecompenseerd' worden door het verkrijgen van een belangrijke post binnen de Commissie. Bovenaan de lijst 'posten van tweede rang' staat die van Hoge Vertegenwoordiger voor het Buitenlands- en Veiligheidsbeleid, die gezien de toenemende samenwerking op defensiegebied mogelijk zelfs weer echt als een toppositie meetelt. Ook de posten mededinging, regionaal beleid, landbouw en coördinator van de nationale economieën hebben veel aanzien.

Het voorzitterschap van andere instellingen zoals het Comité van de Regio's en het Europees Economisch en Sociaal Comité zijn aardig, maar lang niet zo prestigieus. Een nieuwe functie in dit spel is die van hoofdaanklager van het Europees Openbaar Ministerie. Het is nog lang niet duidelijk wat het belang van deze functie zal zijn, maar de Tsjechen waren in april 2018 alvast de eerste lidstaat die een kandidaat nomineerden.

8.

Meer informatie