Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

De Grondwet in 2019, een kroniek

vrijdag 3 januari 2020, 15:39, analyse van mr. Careljan Rotteveel Mansveld

In december 2018 verscheen het rapport van de Staatscommissie Parlementair Stelsel, die moest onderzoeken in hoeverre het Nederlandse parlementaire stelsel nog goed werkt, en of het toekomstbestendig is. Hoewel de conclusie was dat de Nederlandse democratische rechtsstaat goed functioneerde, kwam de Commissie wel met een aantal aanbevelingen waarvan sommige een wijziging van de Grondwet betroffen.[1]

In juni 2019 kwam de regering met een eerste reactie, in december 2019 gevolgd door een tweede. Hieruit bleek dat het kabinet fundamentele aanbevelingen vooruitschuift. Alleen de door de Staatscommissie voorgestelde gekozen formateur wijst het kabinet af. Kleinere aanbevelingen neemt het kabinet wel over en leidden in september en december tot internetconsultaties. Maar het rapport van de Staatscommissie heeft nog niet geleid tot wetsvoorstellen tot een substantiële wijziging van de Grondwet om het Nederlandse parlementaire stelsel sterker en toekomstbestendiger te maken.

Er gebeurde in 2019 rond de Grondwet meer, wat echter ook (nog) niet een grondwetswijziging tot gevolg had. De Tweede Kamer nam enkele initiatieven, de behandeling van enkele wijzigingsvoorstellen werd voortgezet, een voorstel werd ingetrokken en de Eerste Kamer wees een voorstel af. Alles overziend zijn er ook in 2020 geen wijzigingen van de Grondwet te verwachten. De voorstellen in behandeling of in voorbereiding zijn marginaal en moeten bovendien nog voor de Tweede Kamerverkiezingen in maart 2021 door zowel Tweede als Eerste Kamer in eerste lezing zijn behandeld wil de tweede lezing vanaf 2021 kunnen beginnen.

Publicatie Grondwet van 2018

In februari 2019 verscheen in het Staatsblad de tekst van de Grondwet 2018. Vlak voor het begin van 2019 werd namelijk nog een wijziging van de Grondwet van kracht: de deconstitutionalisering van de Kroonbenoeming. De tot dan in artikel 131 opgenomen bepaling dat de benoeming van burgemeesters en commissarissen van de Koning bij Koninklijk Besluit moet gebeuren werd vervangen door de bepaling dat dit in de wet moet worden geregeld. De weg naar een mogelijk gekozen burgemeester werd hiermee ingeslagen. Conform artikel 141 maakte de regering vervolgens in februari 2019 gebruik van de mogelijkheid de tekst van de gehele Grondwet in het Staatsblad te publiceren en vervolgens met toelichting in pdf-formaat uit te geven.

De Tweede Kamer en initiatiefwetgeving

Tweede Kamerleden maakten drie maal het een voorstel tot wijziging van de Grondwet aanhangig:

Groenlinks-fractiesecretaris Tom van der Lee trok het in 2006 door Femke Halsema en Ineke van Gent (GroenLinks) aanhangig gemaakte voorstel om in artikel 21 een zorgplicht voor dieren op te nemen, in. Dit voorstel lag al sinds 2007 in een la.

De Eerste Kamer verwierp in april in eerste lezing het initiatief van Kees van der Staaij (SGP) – oorspronkelijk ook ingediend door Mat Herben (LPF) - voor een tweederde meerderheidsvereiste voor de goedkeuring van EU-verdragen.

Initiatief Van Raak: bindend referendum

Met dit initiatief probeert Van Raak opnieuw het bindend referendum in de Grondwet te krijgen. Een eerste poging mislukte in 1999 tijdens de Nacht van Wiegel. Een tweede poging werd in 2005 ondernomen en haalde in 2014 de eerste lezing. Bij het aantreden van het kabinet-Rutte III moest dit voorstel in tweede lezing worden genomen. De coalitie bestaande uit VVD, CDA, D66 en ChristenUnie – geschrokken van de ervaringen met het raadgevend referendum over het Oekraïne-verdrag – had in het regeerakkoord opgenomen

 

De politieke steun voor het correctief bindend referendum is (…) afgebrokkeld en (…) daarmee als beoogd einddoel voorlopig uit zicht.

Daarmee was het doodvonnis van dit wetsvoorstel in tweede lezing getekend. Hoe zou een tweederdemeerderheid gehaald kunnen worden als de hele coalitie en dus een meerderheid al tegen zou stemmen. D66 – als initiatiefnemer van het voorstel in eerste lezing – weigerde zelfs het voorstel in tweede lezing in te dienen. Saillant detail is nog dat D66 wel in het verkiezingsprogramma had opgenomen

 

Daarnaast wil D66 dat de bevolking als noodrem de mogelijkheid krijgt om met een correctief bindend referendum wetsvoorstellen tegen te houden, nadat het parlement deze heeft aangenomen.

Van Raak snelde de regering te hulp – die anders node het voorstel waar zij niet achter stond had moeten indienen – en diende het voorstel in tweede lezing in, dat zoals te verwachten was, al snel werd verworpen.

Nu gaat Van Raak het dus weer opnieuw proberen, waarbij hij overigens aansluit bij het advies van de Staatscommissie Parlementair Stelsel (zie hieronder). In oktober verscheen een grotendeels positief advies van de Raad van State op basis waarvan Van Raak het voorstel lichtelijk aanpaste. De Tweede Kamer neemt in januari 2020 het voorstel in behandeling.

Initiatief Wilders/Bosma (PVV): kiesrecht- en benoemingsuitsluiting

Het voorstel van deze PVV’ers komt erop neer dat Nederlanders die ook een andere nationaliteit hebben, uitgesloten zijn van het kiesrecht voor de Tweede Kamer. Ook zouden personen met een meervoudige nationaliteit niet meer in aanmerking komen voor een benoeming voor een aantal ambten, zoals minister, lid van een Hoog College van Staat, burgemeester en lid van de gemeenteraad.[2] De indieners zijn van mening dat alle stemgerechtigden, en personen die een politiek ambt bekleden uitsluitend Nederlandse belangen horen te dienen. Met de wijziging moet de schijn van een dubbele loyaliteit tegenover het openbaar bestuur worden voorkomen. Hoewel de Raad van State al op 24 april een advies heeft uitgebracht[3] hebben de indieners hierop nog niet gereageerd.

Overigens liggen er sinds 2011 nog twee andere PVV-initiatieven in de bureaula van de Tweede Kamer te wachten tot de initiatiefnemers hebben gereageerd op het advies van de Raad van State[4]: het voorstel ‘Modernisering van de rol van de Koning’, en het voorstel ’De rol van de Koning bij de kabinetsformatie’. Het eerste voorstel komt er in grote lijnen op neer dat in de Grondwet komt te staan dat de Koning een onafhankelijk staatshoofd is geen deel meer uitmaakt van de regering, het tweede om de Koning bij kabinetsformaties geen rol meer te laten spelen. Dit laatste voorstel is echter achterhaald nu sinds 2012 de Tweede Kamer het initiatief van de formatie naar zich toe heeft getrokken.

Initiatief Verhoeven/Jetten (D66): verankering EU-lidmaatschap

Dit voorstel houdt in dat in de Grondwet de zinsnede wordt opgenomen ‘Nederland is lid van de Europese Unie’. De D66-ers beogen hiermee het EU-lidmaatschap zeker te stellen. Immers, voor een mogelijk uittreden uit de Europese Unie is dan een zware, jarenlang durende Grondwetswijziging nodig. De Raad van State reageerde positief op het idee, stelde wel enkele aanpassingen voor die de initiatiefnemers zonder meer overnamen. De Tweede Kamer neemt het voorstel in februari 2020 in behandeling.

Initiatieven van de regering

In december 2018 verscheen het rapport van de Staatscommissie Parlementair Stelsel die advies moest uitbrengen over de noodzaak van veranderingen in het parlementaire stelsel en de parlementaire democratie. Naar aanleiding daarvan startte het kabinet in september internetconsultaties voor voorstellen om de Grondwet te wijzigen

Voor wat betreft dit laatste punt kondigde de regering op 22 november aan advies aan de Raad van State te hebben gevraagd, waarna indiening voor de hand ligt.

Op de valreep van 2019, op 24 december om precies te zijn, gaf de regering opnieuw een wijzigingsvoorstel in internetconsultatie: bij de benoeming van leden van de Hoge Raad zou de voordracht voortaan door een voordrachtscommissie in plaats van de Tweede Kamer moeten plaatsvinden. Daarmee zou deze benoemingsprocedure gedepolitiseerd worden. De voordrachtscommissie zou moeten bestaan uit

  • een door de Tweede Kamer te benoemen lid
  • een door de president van de Hoge Raad te benoemen lid van de Hoge Raad
  • een door de Tweede Kamer en de president van de Hoge Raad gezamenlijk aangewezen persoon; deze mag geen Eerste of Tweede Kamerlid of rechter zijn.

De regering nam met dit voorstel een aanbeveling van de Staatscommissie Parlementair Stelsel over.

Voor wat betreft andere aanbevelingen van de Staatscommissie zoals het bindend referendum[5], een gekozen formateur, de invoering van het terugzendrecht van de Eerste Kamer en een constitutionele toetsing gaf de minister aan dat de regering deze in eerste instantie niet overnam maar daar later op terug zal komen.

In behandeling

Bij de Tweede Kamer is in behandeling het initiatiefvoorstel de discriminatiegronden van artikel 1 uit te breiden. Tijdens een eerste debat in de Tweede Kamer bleken de meningen hierover verdeeld. De behandeling zal in 2020 worden voortgezet.

In de wacht op tweede lezing

Vlak na de Tweede Kamerverkiezingen in 2017 nam de Eerste Kamer drie voorstellen in eerste lezing aan:

  • Modernisering brief-telefoon- en telegraafgeheim
  • Algemene bepaling grondrechten en rechtstaat
  • Algemene bepaling over het recht op een eerlijk proces

Deze voorstellen wachten op nieuwe Tweede Kamerverkiezingen om dan in tweede lezing genomen te worden.

Resumerende stand van zaken per 31 december 2019

In internetconsultatie tot 1 maart 2020

  • Wijziging voordracht benoeming leden Hoge Raad (2019)

Internetconsultatie afgerond

  • Zittingsduur Eerste Kamer (2019)
  • Tweede lezing Grondwetsherziening in Verenigde Vergadering (2019)
  • Herijking Grondwetsherzieningsprocedure (2019)

Wacht op advies Raad van State

  • Kiescollege Eerste Kamerverkiezingen voor kiezers buiten Nederland (2019)

Wacht op reactie initiatiefnemers op advies Raad van State

  • Uitbreiding kiesrechtuitsluiting en verbod meervoudige nationaliteit ambtsdragers (2019)
  • Modernisering van de rol van de koning (2011)
  • De rol van de Koning bij kabinetsformaties (2011)

Komt begin 2020 in behandeling bij Tweede Kamer

  • Constitutionele verankering EU-lidmaatschap (2019)
  • Correctief referendum (2019

In behandeling bij Tweede Kamer

  • 'Handicap' en 'hetero- of homoseksuele gerichtheid' als antidiscriminatiegronden (2010)

Wacht op tweede lezing

  • Toevoeging van een bepaling over het recht op een eerlijk proces (2016)
  • Toevoeging van een bepaling dat de Grondwet de grondrechten en democratische rechtsstaat beschermt (2016
  • Modernisering brief-, telefoon- en telegraafgeheim (2014)
 

[1] De belangrijkste aanbevelingen rond de Grondwet waren de aanpassing van het kiesstelsel voor de Tweede Kamer, de invoering van een correctief bindend referendum, de invoering van een gekozen formateur, het instellen van een Constitutioneel Hof en het invoeren van het terugzendrecht voor de Eerste Kamer.

[2] Minister-president, minister, staatssecretaris, lid van de Staten-Generaal, commissaris van de Koning, lid van de provinciale staten, burgemeester, gemeenteraadslid, wethouder, Nationale Ombudsman, lid van de Raad van State, lid van de Algemene Rekenkamer.

[3] Het advies wordt pas gepubliceerd als de initiatiefnemers op het advies hebben gereageerd.

[4] Deze adviezen werden reeds op 4 januari 2012 uitgebracht.

[5] Van Raak is de regering dus voor met zijn in februari 2019 ingediend initiatiefvoorstel.