Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Coronacrisis zorgt voor unieke strategische dilemma's in het openbaar bestuur

De coronacrisis stelt besluitvormers voor dilemma’s. Dr. Jeroen Wolbers, universitair docent Crisis Governance en verbonden aan het Crisis Research Center legt uit welke dilemma’s dat zijn en wat de coronacrisis uniek maakt ten opzichte van andere crises.

Sense-making in corona-tijd

Wolbers ziet in coronatijd vaak dat het voor crisismanagers heel moeilijk is om van een bepaald perspectief of begrip van een situatie - dit is er aan de hand - af te wijken. “In een crisis worden mensen vaak beperkt door een aantal biases; de informatie die je aan het begin krijgt is heel sturend en mensen zijn vervolgens geneigd om daarna vooral informatie op te zoeken die dat eerste perspectief bevestigt. Dit hebben we ook tijdens de coronacrisis gezien: het virus speelde in China en zou niet snel in Nederland komen. Maar als je terug redeneert, waren de eerste besmettingen er al ver voordat het virus gesignaleerd werd. Ondanks dat epidemiologen en crisismanagers wisten van de gevaren van een wereldwijde virusuitbraak was dat toch heel moeilijk voor te stellen, nu het ons echt overkwam. Dan zie je hoe lang het duurt voordat men beseft wat er daadwerkelijk aan de hand was. Dat is ze niet per se aan te rekenen, maar het is wel een bekend fenomeen in crisismanagement.”

Wolbers’ expertise is het onderzoek naar organiseren onder druk. Hij is gespecialiseerd in coördinatie, betekenisgeving en besluitvorming, met speciale focus op crisismanagement. “Het dilemma van sense making is dat bij terugblikken de vragen rijzen: dit hadden we toch kunnen weten en waarom kwamen we er zo laat achter? Maar op het moment zelf is dat heel moeilijk. Om die signalen goed te kunnen lezen, moet je mensen echt trainen. Doordat er vaak in het begin van een crisis sprake is van beperkte informatie wordt het heel moeilijk om betekenis te geven aan de situatie en vervolgens daarop te handelen.”

Capaciteit is een grondslag voor veel besluiten

“In deze crisis worden besluiten geleid door allerlei capaciteitsproblemen. Het is bijvoorbeeld goed terug te zien in de richtlijnen met de persoonlijke beschermingsmiddelen in verzorgingshuizen. Door schaarste werden er in de eerste fase van de crisis weinig mensen met klachten getest, daar was nog geen testcapaciteit voor. In deze fase in het najaar zie je hetzelfde probleem terugkeren bij een grote vraag naar testcapaciteit en voorrangsregelingen voor bepaalde doelgroepen.”

Wolbers ziet interessante verschillen met andere landen: “Je ziet dat daar andere besluiten worden genomen, omdat de capaciteitsproblemen daar minder zijn of op andere vlakken liggen. In vergelijkend perspectief moeten we vooral veel leren ovr de invloed van capaciteit op de gekozen crisismanagement strategieën.”

Nieuwe coördinatiestructuren leiden tot onduidelijkheid in sturing

De coronacrisis is in veel opzichten een crisis als alle andere, met componenten die de experts vaker terugzien. Wolbers: “Wat wel nieuw is, is dat deze crisis de hele maatschappij raakt. Dat het zo lang duurt, en dat je verschillende fases hebt waarin andere dilemma’s naar voren komen. Er komen daardoor voortdurend verschillende belangen naar boven, en daardoor wordt de besluitvorming erg complex.” De overheid moet afwegingen maken, bijvoorbeeld tussen gezondheid en het in gang houden van de samenleving. “In de beginfase was de keuze voor gezondheid heel dominant. En nu zie je dat er meer op sociale continuïteit wordt gestuurd. De maatregelen zijn niet meer primair op gezondheid gericht, maar meer op het in gang houden van de samenleving. De aanpak verandert dus regelmatig. Zo wordt er naar een balans gezocht.”

Om al die belangen te wegen, zijn er nieuwe structuren opgezet. Dat levert weer nieuwe dilemma’s op. “Om tot een gezamenlijk beleid te komen, werden er nieuwe structuren opgezet in een bestaand netwerk. Zo zijn er verschillende centrale coördinatiestructuren ingericht, bijvoorbeeld voor de coördinatie op ic-bedden, testcapaciteit, beschermingsmiddelen en geneesmiddelen. Ook is er voor het eerst een Landelijk Operationeel Team Corona (LOT-C) ingericht. Nu zie je dat de veiligheidsregio’s het decentrale beleid mede vormgeven. Zij zijn opeens veel zichtbaarder geworden. We zien dus in deze crisis nieuwe bestuurlijke entiteiten die regie voeren in een netwerk. Dat is ingewikkeld, want mandaten zijn veelal nog niet meteen duidelijk, maar er moet wel een gezamenlijk beleid komen. Door deze worsteling zie je dan ook dat het soms minder effectief gaat.”

Reflecteren is van belang, zeker in deze crisis

Universiteit Leiden organiseert op 29 oktober in samenwerking met de Nationale Politie en de Politieacademie het seminar ‘Policing in times of Covid-19 - insights and challenges across the security spectrum’. Jeroen Wolbers geeft tijdens het seminar de workshop sensemaking in corona-tijd.

Wolbers: “Het interessante aan het moment van dit seminar is dat we nog midden in de crisis zitten. We bevinden ons nu net nog in een soort tussenfase en dat is juist een tijd waar je met elkaar kunt reflecteren, omdat de hele grote druk er af is. Zeker omdat deze crisis langer uitgestrekt is, is een pauzemoment om te reflecteren van belang.”

Tijdens de workshop komen bovenstaande onderwerpen aan bod. Er worden handvatten geboden die crisismanagers bewust maken van de valkuilen. “We bespreken de meeste recente gebeurtenissen en reflecties daarop”, zegt Wolbers. “Maar we kijken ook terug. In deze crisis vergeet je heel snel wat er is gebeurd en welke lessen zijn geleerd, bijvoorbeeld de discussie rondom de fase van het indammen of mitigeren of het protest op de Dam. Door te kijken naar de dilemma’s die toen speelden, kun je de relatie tussen betekenisgeving en coördinatiestructuren goed terugzien.”