Referendum over superprovincie: Straatsburgse invloed op samen te voegen polder

Wytze van der Woude, universitair docent staatsrecht aan de Universiteit van Maastricht

Nadat de plannen omtrent een nieuw te vormen FUN-provincie werden gepresenteerd, borrelde als vanzelf de discussie over een te houden referendum op. Hoewel met name tegenstanders van referenda daarbij hun vertrouwde stellingen betrokken, viel het gebrek aan enthousiasme bij sommige partijen die het referendum normaliter een warm hart toedragen toch wel op.

Daarbij werd soms een beroep gedaan op nogal technische argumenten. Zo zou een raadplegend referendum geen echt referendum (D66 in provinciale staten van Noord-Holland) zijn en zouden er andere manieren moeten worden gevonden om burgers bij het proces te betrekken (GroenLinks in provinciale staten van Noord-Holland). Om te beginnen met het eerste argument, moet voorop worden gesteld dat met een raadplegend referendum in de gangbare terminologie vooral wordt bedoeld een referendum op initiatief van de overheid en niet op initiatief van de burgers zelf (die bijvoorbeeld door middel van het ophalen van een vooraf bepaald aantal handtekeningen een referendum afdwingen). Over het al dan niet juridisch bindende karakter van een referendum zegt de term ‘raadplegend’ in die betekenis dus niets.

Juridisch bindend kunnen referenda in Nederland überhaupt niet zijn, omdat daarvoor een grondwettelijke grondslag ontbreekt, maar dat maakt in de praktijk betrekkelijk weinig uit. Ook de uitslag van niet-juridisch bindende referenda wordt in de praktijk – uit angst voor komende verkiezingsnederlagen – over het algemeen slaafs gevolgd. Zeker als bij die referenda vooraf door de overheid bepaalde ‘opkomstdrempels’ zijn behaald. Het enkele vaststellen van dit soort opkomstdrempels voor de ‘geldigheid’ van een referendum onderstreept overigens al het de facto bindende karakter van referenda in Nederland. Immers, als politici en bestuurders referenda louter als welgemeend advies zouden opvatten, dan zouden zij deze adviezen naast zich neer durven leggen, ongeacht de opkomst.

Het lijkt erop dat juist omdat referenda in Nederland in feite bindend zijn, de schrik voor dit instrument er bij sommige partijen goed inzit. De redenering dat alleen referenda op initiatief van de burgers echte referenda zijn, is in dat verband niet meer dan een aardige vondst. De wettelijke systematiek is namelijk zodanig dat de betreffende burgers thans geen mogelijkheden hebben om een dergelijk raadgevend referendum (dus een referendum op initiatief van de bevolking) af te dwingen. Ook de notie dat er andere mogelijkheden zijn om burgers te betrekken, geeft op zijn minst aanleiding tot de vraag: welke dan?

Wie overigens na het lezen van het bovenstaande denkt te maken te hebben met een auteur die tot de geharnaste voorstanders van referenda behoort, hoeft zich geen zorgen te maken: dat valt reuze mee. Het gaat in dit geval niet zozeer om de uitkomst, als wel om de kwaliteit van de redenering.

Daar komt bovendien nog iets anders bij. Nederland is sinds jaar en dag partij bij het Europees Handvest inzake Lokale Autonomie. In dit Handvest – dat overigens geen onderdeel is van de Europese Unie, maar van de qua lidstaten veel omvangrijkere Raad van Europa (beter bekend van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens) – verplichten lidstaten zichzelf en elkaar een bepaalde mate van decentrale autonomie te waarborgen. Hoewel aan dit verdrag door burgers niet direct harde rechten kunnen worden ontleed, geldt zij wel als een belangrijke inspanningsverplichting voor de nationale, provinciale en gemeentelijke overheden. Als wij in Nederland bovendien andere landen de maat nemen met betrekking tot het democratische gehalte, moeten niet moeilijk doen als vanuit de Raad van Europa langs de band van dit Handvest ten aanzien van ons hetzelfde gebeurt.

Over herindeling van lokale en regionale overheden zegt het Handvest het volgende:

“Wijzigingen van plaatselijke gebiedsgrenzen worden niet aangebracht zonder vooraf de desbetreffende plaatselijke gemeenschappen te raadplegen, zo mogelijk door middel van een referendum, waar dit wettelijk is toegestaan.”

Hoewel – zoals gezegd – een keiharde, door burgers afdwingbare verplichting tot het organiseren van een referendum hieruit niet kan worden afgeleid, moet het toch tot de onmiskenbare voorkeur van de verdragssluitende lidstaten worden gerekend om dergelijke besluiten middels referenda aan de bevolking van plaatselijke gemeenschappen voor te leggen.

De toevoeging “waar dit wettelijk is toegestaan” lijkt inderdaad niet te gelden voor raadgevende referenda, maar een raadplegend referendum in de betreffende provincies op initiatief van de respectievelijke provinciebesturen zou toch niet misstaan. Het is opvallend dat partijen die zowel tot de voorstanders van referenda als tot de voorstanders van het nakomen van internationale verplichtingen kunnen worden gerekend, hier zo gemakkelijk overheen stappen.