Erosie van het budgetrecht?

Johan van Merriënboer is verbonden aan het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis van de Radboud Universiteit Nijmegen.

Slaagt de Tweede Kamer er anno 2014 nog wel voldoende in haar budgetrecht uit te oefenen? De Kamer heeft het recht de rijksbegroting mede vast te stellen, maar is ze daartoe ook in staat, en zo ja, maakt zij daar dan werk van?

Tijdens het ‘verantwoordingsdebat’ van 28 mei 2014 liet Carola Schouten, de financieel woordvoerder van de ChristenUnie, zich ontvallen dat haar de laatste jaren het 'onbehaaglijke gevoel' bekroop dat het budgetrecht flink was uitgehold. Samen met haar D’66-collega Van Veldhoven diende zij vervolgens een motie in waarin het Presidium van de Kamer werd gevraagd 'onderzoek te laten verrichten naar de stand van zaken met betrekking tot de reikwijdte van het budgetrecht en te onderzoeken hoe het budgetrecht, waar nodig, kan worden versterkt'. Kort voor het zomerreces is deze motie bij algemeen handopsteken door de Kamer aangenomen. Kennelijk werd het gevoel van Schouten breed gedeeld.

Budgetrecht

In 'De vinger aan de pols. Parlement en begrotingsrecht, 1814-2014' in het op 18 november verschenen Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2014 geven Peter van Griensven en Johan van Merriënboer een beschouwing in vogelvlucht over de ontwikkelingen in het budgetrecht van de laatste twee eeuwen. Van de verovering van het recht in de negentiende eeuw via de gulden financieringsregel, de Comptabiliteitswet van 1927, de naoorlogse Keynesiaanse begrotingspolitiek onder strakke regie van Drees en Lieftinck, de Zijlstra-norm en de uitholling daarvan in de jaren zeventig, het terugdringen van het financieringstekort onder Lubbers, de door de Algemene Rekenkamer op touw gezette operatie 'Comptabel Bestel' en het herstel van het trendmatig begrotingsbeleid door Gerrit Zalm in 1994 tot en met de binnen de EU afgesproken kaders en de aanscherping daarvan in het Stabiliteitsverdrag van 2012.

Tijdige en afdoende informatie blijft essentieel om het begrotingsrecht zo goed mogelijk te kunnen uitoefenen. De reikwijdte van het budgetrecht is ruim en het informatieaanbod zeer groot. Knelpunten zijn de expertise en het zelfvertrouwen van volksvertegenwoordigers die door de bomen het bos moeten kunnen blijven zien. Dat is nodig om paal en perk te stellen aan wat zij zelf ervaren als een sluipende uitholling van het budgetrecht. Dat recht heeft namelijk alleen betrekking op de collectieve uitgaven die via de begroting lopen, en dat is in 2014 nog maar 44 procent van het totaal. Premiegefinancierde zorguitgaven vallen bijvoorbeeld niet onder het budgetrecht, nog niet althans. Een groot deel van de begroting ligt bovendien juridisch vast als 'ijzeren pakket' (ambtenaren in vaste dienst, aangegane verplichtingen, toegezegde subsidies), en dan zijn er ook nog de dwingende kaders van steeds gedetailleerder regeerakkoorden en normen uit Bussel. Ten slotte dreigt het budgetrecht na 1 januari 2015 verder te worden versmald door de decentralisatieoperatie: 8 miljard wordt overgeheveld naar de gemeenten. Wie gaat dat controleren?

Interview

De sluipende uitholling van het budgetrecht is ook het thema van het in het Jaarboek opgenomen interview met de collegeleden Kees Vendrik en Arno Visser van de Algemene Rekenkamer. In Nederland ligt het begrotingsinitiatief bij de regering. Kamerleden moeten in het politieke debat voortdurend vechten om ruimte voor uitoefening van het budgetrecht. De Rekenkamer informeert en reikt context aan. Zij moedigt volksvertegenwoordigers aan zo goed mogelijk de vinger aan de pols te houden en dringt bij Kamer en regering aan om lessen te trekken uit het verantwoordingsdebat. Er gaat immers een belangrijke preventieve werking uit van het budgetrecht. Bewindslieden moeten altijd rekening houden met de vraag: krijg ik dit nog uitgelegd in de Kamer? Het parlement zou zich volgens Vendrik en Visser wel meer ambtelijke ondersteuning mogen gunnen. Verder pleiten zij voor modernisering van het begrotingsstelsel, opknippen van te ruim geformuleerde begrotingsartikelen en een duidelijke regeling van de publieke verantwoording bij decentralisatie.