Historische overwegingen bij een nieuwe staatscommissie

Karin van Leeuwen doceert Moderne Europese Geschiedenis aan de Universiteit van Amsterdam en onderzoekt de geschiedenis van het Europees constitutioneel recht. Van Leeuwen promoveerde in 2013 met het proefschrift ‘Uit het spoor van Thorbecke. Grondwetsherziening en staatsvernieuwing in naoorlogs Nederland (1945-1983)’. 

Onlangs zegde premier Mark Rutte in de Eerste Kamer de instelling toe van een staatscommissie die het tweekamerstelsel tegen het licht moet houden. Een noviteit is dat hij de fractievoorzitters in beide Kamers direct wil betrekken bij de formulering van de opdracht voor en de samenstelling van deze commissie. Wat valt er voor hen te leren van eerdere commissies?

Het Nederlandse tweekamerstelsel kent een opmerkelijke veerkracht. Sinds 1900 hebben maar liefst negen zware commissies zich gebogen over de hervorming ervan. Zij bespraken onder meer suggesties om de Eerste Kamer te vervangen door een referendum (o.a. in 1918 en in 1971) of door een ‘Kamer van het Bedrijfsleven’ (in 1936), maar ook suggesties voor een ‘terugzendrecht’ voor de Eerste Kamer (o.a. in 2006) en voor een alternatief kiesstelsel geïnspireerd op de Bataafse staatsregeling van 1798 (in 1971). Met uitzondering van wijzigingen in de hoeveelheid Kamerleden (1956) en de zittingsperiode van de Eerste Kamer (1983) is geen van die voorstellen echter gerealiseerd. Hervorming van het tweekamerstelsel vereist namelijk herziening van de grondwet en dus instemming van een twee derde meerderheid in beide Kamers. Dit betekent dat de Eerste Kamer de vele plannen die zijn gemaakt voor afschaffing of beperking van haar rol eenvoudig kon blokkeren. 

Breed draagvlak of 'achterkamertjespolitiek'?

Juist de noodzaak om brede steun te mobiliseren in beide Kamers vormt de reden dat grondwetswijzigingen gewoonlijk door een staatscommissie worden voorbereid. Die commissie moet voor eventuele herzieningen draagvlak scheppen dat verder reikt dan een regeerakkoord. Daarom bestonden staatscommissies in het verleden vaak uit politici én experts uit de (rechts)wetenschap of uit de staatsrechtelijke praktijk, zoals burgemeesters of de SER-voorzitter. Ook de Eerste Kamer was traditioneel door één of meerdere leden in zo’n staatscommissie vertegenwoordigd. Toen dit eind jaren zestig eens niet het geval was, presenteerde de Eerste Kamer haar standpunten alsnog, via een vertrouwelijk memorandum van een speciale grondwetscommissie, aan de verantwoordelijke staatscommissie voor grondwetsherziening. 

Het model van de staatscommissie is sindsdien veel bekritiseerd. Hier zou slechts ‘achterkamertjespolitiek’ worden bedreven. Bij wijze van alternatief werden vanaf de jaren zestig advisering en politieke besluitvorming in duidelijk te onderscheiden fases opgedeeld. Een typisch voorbeeld van deze trend is de bijna uitsluitend uit wetenschappers samengestelde staatscommissie-Thomassen die in 2010 over grondwetsherziening adviseerde. De wetenschappelijke merites van haar rapport zijn breed erkend, maar of deze commissie voldoende politiek draagvlak kon mobiliseren valt nog te bezien. 

De burger als staatscommissie

Het hoge studeerkamergehalte van de staatscommissie-Thomassen leidde in 2010 tot suggesties om het draagvlak voor constitutionele vernieuwingen niet bij politici of experts te zoeken, maar rechtstreeks bij de burger. Ook die oplossing werd al eens eerder beproefd: in de jaren 1950 vroeg de staatscommissie voor het kiesstelsel onder leiding van minister F.G.C.J.M. Teulings de burger via enquêtes om advies over eventuele wijzigingen van het kiesstelsel. De uitkomsten van dit vroege opinieonderzoek stelden veel commissieleden echter teleur. De gewone burger bleek in hoofdlijnen namelijk zeer tevreden met het bestaande stelsel. Het in 2006 georganiseerde Burgerforum Kiesstelsel kende een vergelijkbare uitkomst.

Wat kan uit deze experimenten met de samenstelling en werkwijze van staatscommissies worden geleerd voor een nieuwe staatscommissie? Allereerst: een succesrecept is niet te vinden. Vanwege het grote belang van zowel draagvlak als expertise voor eventuele hervormingen lijkt terugkeer naar een meer traditionele invulling van de staatscommissie echter onontbeerlijk. Het is dan ook te hopen dat de beide Kamers niet alleen betrokken zullen zijn bij de voorbereiding, maar ook maar ook actief zullen deelnemen aan een eventuele nieuwe staatscommissie voor het tweekamerstelsel. 

Voor meer informatie over en notulen van historische staatscommissies (1883-1983) zie http://resources.huygens.knaw.nl/grondwetscommissies/onderzoeksgids.