Zin en onzin over de gele kaart procedure

Aalt Willem Heringa is hoogleraar vergelijkend staats- en bestuursrecht aan Universiteit Maastricht.

Nog maar twee keer is er door nationale parlementen een zogenaamde gemotiveerde opinie uitgebracht over een ontwerpregel. Dat wil zeggen: nog maar twee keer zonden voldoende nationale parlementen een gemotiveerde opinie aan de Commissie over een ontwerpregel, met op het beginsel van subsidiariteit gebaseerde bezwaren (zoals voorzien in het Tweede Protocol bij het Verdrag van Lissabon). Een keer leidde dat er toe dat het ontwerp niet doorging (de Monti II-verordening over collectieve actie); de tweede keer toonde de Commissie zich minder ontvankelijk en zette de regel over invoering van een Europees OM door zoals dat nu in het EU wetgevingstraject zit. Twee keer dus. Is dat mooi of niet mooi?

Wel, ik denk dat de dialoog, waarvan deze gele kaart procedure deel uit maakt, tussen Commissie en parlementen een erg goede is. In 2013 kwamen er vanuit de nationale parlementen ruim 600 opinies naar de Commissie, met uiteraard eveneens antwoorden door de Commissie. Dit heet de politieke dialoog. Daarvan wordt weinig publiek, maar het laat wel zien dát er een brede discussie is.

Waarom zo weinig?

Maar toch, maar twee keer een echte gele kaart. Dat is niet veel. En toch is dat niet zo gek. De gele kaart heeft alleen maar betrekking op de subsidiariteitstoets. Die toets, en daar wringt het, heeft twee aspecten. Allereerst het juridische aspect: de EU mag alleen dan wetgeving maken als aan dat beginsel is voldaan. Die toets ligt voor bij de vraag over de impact van de gele kaart procedure. Mag de EU optreden of niet? Nationale parlementen zijn daarnaast geneigd het subsidiariteitsbeginsel vooral politiek te benaderen: is het wenselijk dat de EU een probleem regelt of is het wenselijker dat nationale parlementen dat doen. Het kan heel wel zijn dat de laatste vraag ten faveure van nationale parlementen wordt beantwoord, namelijk dat nationale parlementen niet graag zien dat een bepaald beleidsgebied door de EU verder wordt geregeld. Terwijl op grond van het juridische subsidiariteitsbeginsel de EU dat zeer wel zou mogen.

Dat verklaart ook dat nationale parlementen zo van mening verschillen over de toepassing van de gele kaart! Er worden veel gemotiveerde opinies ingediend, maar de meeste halen niet het quorum nodig voor een gele kaart, terwijl dat quorum niet eens zo hoog is (als regel 1/3 van de kamers van de nationale parlementen). En ook verklaart het dat de Commissie in het recente voorbeeld van het Europees OM, haar plannen doorzet. En dat ook keurig motiveert via het juridische subsidiariteitsbeginsel.

Een verdere verklaring voor het geringe aantal gele kaarten is dat de Commissie zeer grondig nagaat, voordat er een ontwerp tot stand komt, of er wel aan de eisen van subsidiariteit wordt voldaan. Daartoe wordt grondig onderzoek gedaan en uitgebreid gemotiveerd, zoals ook vereist door art. 5 van het Tweede Protocol. Men zou kunnen zeggen dat de gele kaart procedure er vooral ook toe bijdraagt dat er geen voorstellen meer (kunnen) doorkomen waar twijfel kan bestaan of ze wel aan de subsidiariteitseis voldoen.

Verder is het zo dat de Commissie, alvorens een voorstel na gele kaart bezwaren door te zetten, zich er ook wel van vergewist of er een draagvlak voor het voorstel is bij de Raad en het Europees Parlement. Dat ontbrekende draagvlak was de grond om na de eerste gele kaart het voorstel niet door te zetten. Maar wat nu als er een voorstel voor een gele kaart vanuit de parlementen komt en er toch voldaan is aan het subsidiariteitsbeginsel en er ruim voldoende draagvlak is bij de ministers (Raad) en het Europees Parlement? Dan delen blijkbaar de nationale regeringen niet de bezwaren van (hun?) de parlementen. Als dat zo is dient er op nationaal niveau over gesproken te worden...

Legitimiteit van de EU

Kortom: de dialoog tussen Commissie en parlementen neemt toe en is de moeite waard. De gele kaart procedure voorkomt met het subsidiariteitsbeginsel strijdige voorstellen. Reden voor misverstand of verwarring is echter de verschillende interpretatie die Commissie en nationale parlementen er aan geven. En tenslotte: een gele kaart wordt afgegeven als 1/3 van de parlementen dat steunt. En waarom zou 1/3 van nationale parlementen EU regelgeving moeten kunnen blokkeren? Voor de bewaking van nationale belangen en voor het antwoord op de vraag of het wel opportuun is een regel te maken waar dat mag, hebben we de Raad (en het EP).

En er is nog een andere kwestie, namelijk dat de politieke dialoog inclusief de gele kaart procedure deel uitmaakt van maatregelen voor de vergroting van legitimiteit van EU maatregelen. Legitimiteit bij wie? Bij de burgers? Ik denk dat die weinig tot geen zicht erop hebben. Bij de nationale parlementen? Die gebruiken de gele kaart als een middel om hun bezwaren tegen EU regels te demonstreren en zijn dan gefrustreerd als die bezwaren niet worden gehonoreerd. Dus hoe nu verder? Wel doorgaan met de politieke dialoog: gedachtewisseling tussen nationale parlementen en de Commissie is uiteraard een goed iets. Handhaven van de gele kaart, maar realiseren dat dat middel vooral zijn kracht ontleent aan de stimulans voor de Commissie om er voor te zorgen dat ieder voorstel subsidiariteitsproof is. Dat is wel degelijk een nuttige functie. En tenslotte, zoeken naar andere middelen om te werken aan de legitimiteit van de EU. Maar dat is weer een ander onderwerp voor een volgend stukje.