De schim die de Raad Buitenlandse Zaken heet

Casper van Vliet is verbonden aan het Montesquieu Instituut.

Was de Raad Buitenlandse en Algemene Zaken voor Lissabon één van de belangrijkste spelers op het Europees buitenlands beleid, na Lissabon is de opvolger, de Raad Buitenlandse Zaken, slechts een schim van zijn voorganger. Dat komt niet alleen doordat ‘Algemene Zaken’ is afgesplitst in een aparte Raad, maar ook doordat de voorzitter van de Raad Buitenlandse Zaken, tevens lid van de Commissie is geworden. Bovendien profileert de voorzitter van de Europese Raad zich steeds meer als Europees gezicht. 

Low politics, Hoge Vertegenwoordigers en de Commissie

De lidstaten hebben de Europese Commissie steeds meer invloed gegeven op het buitenlands beleid, maar dan vooral op de dagelijkse politiek. Het handelsbeleid is en was daar lang het schoolvoorbeeld van. De Commissie is inmiddels ook steeds meer sturend bij ontwikkelingssamenwerking en het klimaatbeleid. Met het Verdrag van Lissabon, in werking getreden op 1 december 2009, heeft de Commissie een Europese diplomatieke dienst in het leven geroepen. Deze dienst heeft met name in kleine niet-Europese landen een sterke positie verworven, waar veel lidstaten hun diplomatieke netwerk juist hebben ingekrompen, ironisch genoeg vaak omdat de EU er nu ook zit.

De Hoge Vertegenwoordiger neemt in de Commissie een bijzondere plek in. De huidige Hoge Vertegenwoordiger, Federica Mogherini, is door Commissievoorzitter Juncker teruggehaald naar het Berlaymont, zetel van de Commissie. Daar geeft zij leiding aan een team van eurocommissarissen die ieder een onderdeel van het buitenlands beleid uitdragen. Als Mogherini het lukt een grotere samenhang in het Europees buitenlands beleid te creëren, ook al gaat het om 'low politics', kan de invloed van de Commissie alleen maar verder toenemen.

Hiermee wordt meteen één van de belangrijkste oorzaken van de teloorgang van de Raad Buitenlandse Zaken duidelijk gemaakt. Formeel is de Hoge Vertegenwoordiger naast eurocommissaris ook voorzitter van de RBZ. Met het afschaffen van het roulerend voorzitterschap van de lidstaten met Lissabon had de Hoge Vertegenwoordiger het natuurlijke boegbeeld van de Raad kunnen en moeten zijn. Daarentegen verwordt de Hoge Vertegenwoordiger steeds meer tot boegbeeld van de Commissie, en zit de Raad dus zonder. En dat terwijl de Hoge Vertegenwoordiger tien jaar geleden de hoogste ambtenaar van de Raad van Ministers was.

De Europese Raad eigent zich het buitenland toe

Meewarig voor al te veel invloed van de Commissie op het buitenlands beleid stelden de lidstaten hun positie via een andere weg veilig. De nieuwe vaste voorzitter van de Europese Raad zou op "zijn niveau" de externe vertegenwoordiging van de Unie verzorgen (VEU, art. 15). De toegang van de Hoge Vertegenwoordiger tot het niveau van de regeringsleiders van met name de grotere buitenlandse partners werd hiermee afgesneden.

Met het instellen van een vaste voorzitter van de Europese Raad werd de positie van de Raad Buitenlandse Zaken verder verzwakt. Waar de Europese Raad voorheen na het bespreken van buitenlands beleid de uitvoering delegeerde aan de Raad Buitenlandse Zaken heeft de Europese Raad nu in de persoon van zijn voorzitter een eigen spreekbuis. Zo kan de Europese Raad veel directer een stempel drukken op het Europese buitenlands beleid. Het politieke handwerk wordt nu op het hoogste niveau beoefend.

Met de benoeming van de Poolse premier Tusk tot nieuw vaste voorzitter van de Europese Raad hebben de regeringsleiders bovendien gekozen voor iemand met een scherp profiel waar het buitenlands beleid betreft. Geheel in lijn met die politieke strategie om regie in handen van de Europese Raad te houden, kozen diezelfde regeringsleiders wederom voor een politiek lichtgewicht als Hoge Vertegenwoordiger. Nu commissievoorzitter Juncker heeft laten weten dat hij - in tegenstelling tot zijn voorganger Barroso - niet zal willen treden in dit podium voor de vaste voorzitter van de Europese Raad lijkt de coup van de Europese Raad compleet.

De Raad Buitenlandse zaken: verborgen verliezer

De lidstaten willen graag de controle behouden op het buitenlands beleid. De bemoeienis van de Europese Raad bij gebeurtenissen op buitenlands vlak neemt de laatste jaren steeds concretere vormen aan. Hiermee is niet alleen de speelruimte van de Hoge Vertegenwoordiger en de Commissie ingeperkt, ook de eigen ministers dienen zich te houden aan de piketpaaltjes die de Europese Raad slaat. De Europese Raad heeft de Raad Buitenlandse Zaken geslachtofferd ten gunste van zichzelf, zonder dat de ministers van Buitenlandse Zaken daar ook maar iets tegen in hebben kunnen brengen.

Europa heeft er ook bewust voor gekozen qua buitenlands beleid de rol van de Commissie zoveel mogelijk in te perken. Zij is daar - in elk geval op het hoogste niveau - redelijk in geslaagd. De Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger hebben hun plek op het 'tweede plan' echter kunnen behouden of zelfs kunnen versterken. Rest voor de Raad Buitenlandse Zaken meer dan ooit slechts nog het 'tweede plan' en lijkt zij zelfs daar de slag te hebben verloren. In stilte en ongemerkt.