De ene mijnbouwschade is de andere niet

Inleiding¹⁾

Wat hebben Warffum (Groningen), Huizinge (Groningen) en Kerkrade (Limburg) met elkaar gemeen? In al deze plaatsen is er sprake van inwoners die zeggen schade te lijden of te kunnen lijden door mijnbouwactiviteiten. In Huizinge betreft dit schade door aardbevingen uit 2019, veroorzaakt door gaswinning in het grote Groningerveld. Het vormde een keerpunt in het denken over de Groninger gaswinning.

Pas na ‘Huizinge’ werd langzaam erkend door de politiek dat de aardbevingen het gevolg waren van de gaswinning door de NAM in het grote Groninger gasveld, dat in 1959 in het eveneens Groningse Slochteren werd ontdekt (het ‘Groningerveld’). Voor het Groningerveld geldt dat schadeclaims nu publiekrechtelijk worden afgehandeld door het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) met een beroep op de bestuursrechter. Daarbij is het bewijsvermoeden (‘omgekeerde bewijslast’) van toepassing.

Wie schade lijdt door de gaswinning in het eveneens Groningse Warffum (waar kortgeleden nog een aardbeving plaatsvond) zal echter een privaatrechtelijke procedure moeten starten tegen de concessiehouder (hierbij eveneens de NAM), waarbij de ‘normale’ algemene bewijslastverdeling geldt. De gedupeerde zal een causale relatie met de gevolgen van aardgaswinning moeten bewijzen.

Gesproken kan worden van een dubbele causaliteit: de causaliteit tussen de gaswinning en de aardbevingen en de causaliteit tussen aardbevingen en de eigen geleden schade. De gaswinning in Warffum vindt plaats in een van de zogenaamde ‘kleinere gasvelden’ waarbij het ‘Groningermodel’ voor de afhandeling van schade niet geldt. In Warffum kan een gedupeerde zich wenden tot de Commissie Mijnbouwschade (CM), die onderzoek kan verrichten en een advies geeft.

Aangezien Warffum zich op de grens van het grote gasveld bevindt, zou de schade ook daardoor ontstaan kunnen zijn. Dan geldt weer de publiekrechtelijke afhandeling en omgekeerde bewijslast.

Van het uiterste Noorden van ons land komen wij bij Kerkrade terecht. Daar vond tot de jaren ’70 van de vorige eeuw kolenwinning plaats. Deze winning leidt tot op de dag van vandaag nog steeds tot schade aan eigendommen. Voor de afhandeling van schade geldt net als in Warffum de privaatrechtelijke afhandeling zonder de omgekeerde bewijslast. Kan de gedupeerde dan ook gebruikmaken van onderzoek en bemiddeling van de CM? Het antwoord is dat dat tot nu toe nog niet het geval is. Er wordt overigens uitermate moeizaam gewerkt aan een Limburgs loket van de CM. Dat zal zeker dit huidige jaar nog niet lukken. De hoop is op volgend jaar.

Vanwaar al deze verschillen? En kan er niet een algemeen model in het leven worden geroepen voor alle vormen van mijnbouw? Wij pleiten hiervoor en opteren voor het algemeen toepasbaar verklaren van het ‘Groningermodel’, dat dan wettelijk vastgelegd wordt in nieuwe mijnbouwwetgeving.

Het algemene model

Voor mijnbouwactiviteiten buiten het Groningerveld geldt de algemene wettelijke regeling (de hoofdregel van artikel 6:177 BW). De gedupeerde moet zijn schade claimen bij de mijnbouwmaatschappij en bewijzen dat de eigen schade het (directe) gevolg is van de mijnbouwwinning. Mochten de mijnbouwmaatschappij en de gedupeerde er onderling niet uitkomen, dan kan de benadeelde naar de civiele rechter stappen.

Maar de civielrechtelijke rechtsgang kent hoge (o.a. financiële) barrières. Bij omvangrijkere schade en claims is een advocaat noodzakelijk, daarnaast gelden er vrij hoge griffierechten. Bij verlies van de procedure loopt de gedupeerde het risico ook veroordeeld te worden in de proceskosten van de tegenpartij. De individuele gedupeerde staat daarnaast tegenover een machtige mijnbouwmaatschappij met omvangrijke juridische en financiële middelen.

Zowel inhoudelijk als procedureel is het dan ook een buitengewone lastige procedure voor een individuele gedupeerde. Precies om deze redenen is door de Nederlandse wetgever, in het geval van het Groningerveld, voor een andere procedure met een omgekeerde bewijslast gekozen.

Het ‘Groninger model’

Op dit moment is de afhandeling van de schade voor het grootste deel - er bestaat ook nog een Nationaal Coördinator Groningen voor bijvoorbeeld nieuwbouw - in handen van een publiekrechtelijk vormgegeven onafhankelijk en zelfstandig bestuursorgaan: het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG). De uitgekeerde schadevergoedingen komen uiteindelijk voor rekening van de concessiehouder, de NAM.²⁾

Mocht de gedupeerde het niet eens zijn met het besluit van het IMG, dan staat de gang naar de bestuursrechter open. De schadelijdende partij heeft overigens ook de mogelijkheid de privaatrechtelijke rechtsgang te gebruiken, maar daar wordt niet of nauwelijks gebruik van gemaakt.

Het belang van deze omslag is dat de dubbele causaliteit niet meer bewezen hoeft te worden door de gedupeerde. Dit is gebaseerd op artikel 6:177a BW en bestaat omdat er een moeilijke of haast onmogelijke bewijslast voor de gedupeerden is. Bij de omgekeerde bewijslast wordt vermoed, en is aannemelijk, dat de schade uiteindelijk het gevolg is van de gaswinning.

Volstaat de voorziening van de Commissie Mijnbouwschade?

Sinds 1 juli 2020 bestaat de eerdergenoemde CM. Een gedupeerde van mijnbouwschade buiten het Groningerveld kan de CM benaderen. De CM doet dan onderzoek naar de omvang en aard van de schade en komt vervolgens met een advies in de richting van de mijnbouwmaatschappij. Mocht de gedupeerde het niet eens zijn met dit advies of mocht de mijnbouwmaatschappij het advies niet overnemen, dan kan de gedupeerde een procedure starten bij de civiele rechter. De CM wijst erop dat tot dusverre haar adviezen altijd zijn overgenomen door de mijnbouwmaatschappijen.

Hierbij moet een belangrijke kanttekening geplaatst worden. In de ruim vier jaar dat de commissie nu bestaat, komt de commissie in vrijwel alle gevallen tot de conclusie dat er geen schadevergoeding toegekend kan worden. Slechts in veertien van de in totaal 650 gevallen heeft de CM geadviseerd om een schadevergoeding toe te kennen voor bedragen van gemiddeld iets meer dan 10.000 euro. Dat de mijnbouwmaatschappij het advies overneemt om deze relatief lage bedragen uit te keren is begrijpelijk. Het vormt voor hen geen enkel financieel probleem.

Wel zijn er overeenkomsten gesloten tussen de Staat, het ministerie van Economische Zaken en een aantal mijnbouwmaatschappijen op het gebied van olie- en gaswinning en zoutwinning. Wat betreft deze overeenkomsten valt een tweetal opmerkingen te maken. Ten eerste gelden deze overeenkomsten alleen tussen de contractpartijen en dan nog enkel op het gebied van olie-, gas- en zoutwinning. Ten tweede hebben deze contracten slechts een beperkte looptijd (vijf jaar gerekend vanaf 2020) en kunnen daarna stilzwijgend worden verlengd. Maar de contracten kunnen ook tussentijds opgezegd worden door de contractspartijen. Zolang de CM maar mondjesmaat adviseert om beperkte bedragen als schadevergoeding toe te kennen zal dat waarschijnlijk niet gebeuren. Maar indien dat verandert, kunnen de maatschappijen tussentijds de overeenkomst opzeggen.

De Raad van State (RvS) geeft in haar adviezen aan dat de CM goed functioneert. Het belangrijkste argument lijkt te zijn dat de adviezen van de CM tot nu toe altijd zijn overgenomen. Dit is geen overtuigend en sterk argument. Het tweede argument van de RvS is dat de aardbevingsschade ten aanzien van het Groningerveld uniek van aard is. Wat die uniciteit is blijft onduidelijk. En, zo kunnen wij verder lezen, er zijn elders eigenlijk geen aantoonbare schades ontstaan als gevolg van mijnbouw. Opnieuw ontbreekt een adequate onderbouwing gebaseerd op wat anders dan de adviezen van de CM.

De argumentatie van de RvS kent overigens een wat een merkwaardige bijkomende argumentatie. De RvS betoogt namelijk, zoals de CM overigens zelf ook stelt, dat de CM in feite in de praktijk ook de omgekeerde bewijslast hanteert. Mocht dit correct zijn, dan pleit dat zeker niet tegen het model waarvoor wij pleiten. Integendeel.

Conclusie

Wij pleiten er dan ook voor om tot een algemene wettelijke regeling te komen voor de afhandeling van mijnbouwschades, naar het Groningermodel. Bovendien geldt dat landelijk voor alle vormen van mijnbouw. Dat wil zeggen, als een gedupeerde schade heeft kan hij zich melden bij een publiekrechtelijke instantie zoals het IMG. Daar dient inhoudelijk ook de omgekeerde bewijslast te gelden.

Indien de gedupeerde het niet eens is met het besluit, staat de weg open naar de (laagdrempelige) bestuursrechter. De tegenpartij is immers een machtige concessiehouder, zoals de NAM. Dit leidt tot een ongelijke strijd. De mijnbouwmaatschappijen verdienen veel geld aan mijnbouwwinning als concessiehouder. De mijnbouwmaatschappij zal zich bij het aanvragen van de concessie bewust moeten zijn van de potentieel aanwezige externe kosten door schadeclaims en dit als risico moeten incalculeren.

Mr.dr. G.S.A. (Gerrit) Dijkstra en Prof.dr. F.M. (Frits) van der Meer zijn gelieerd aan het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden

• 1) 

  Zie verder uitgebreid: Van euforie tot misère: wat valt er te leren uit ‘Affaires’?, G.S.A. Dijkstra, F.M. van der Meer, 2024, onderzoek ten behoeve van de Staat van de Uitvoering. Van euforie tot misère: wat valt er te leren uit ‘affaires’? - Staat van de Uitvoering
• 2) 

  Over de exacte financiële afhandeling van de schadevergoedingen is weinig informatie beschikbaar. Er lopen nog arbitrageprocedures tussen de Staat en de NAM, maar deze zijn niet openbaar.