Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Tweede Brexit nu al vechtscheiding

Sinds de vreedzaam verlopen Brexit top rollen Prime Minister May en voorzitter Juncker vechtend over straat. De Britten willen eerst ‘een gedetailleerde schets’ van hun toekomstige handel met de EU zien. Pas daarna wil Londen over de rekening praten. ‘Jullie leven daarmee op een andere planeet’, sneert Brussel.

1.

Het onderhandelingsproces

Zaal tijdens Europese Top april 2017
Bron: Europese Unie

Op 29 april hebben de leiders van de EU-27 in Brussel het mandaat opgesteld voor het beraad over het vertrek van het Verenigd Koninkrijk. De tekst, negen pagina’s lang, komt uit de pen voor voorzitter Donald Tusk. Hij werkte nauw samen met de 27 hoofdsteden, de Europese Commissie en het Europees Parlement, zodat de vaststelling een hamerstuk was.

Eerder had dat parlement al per resolutie haar vetorecht op het resultaat van het beraad over de uittreding vastgelegd. Het is lang niet uitgesloten dat de uittreding een ‘gemengd akkoord’ wordt. In dat geval moeten de parlementen van de EU-27 (zoals de vijf Belgische parlementen) bovendien allemaal instemmen, zoals onlangs met het omstreden akkoord EU-Canada gebeurde.

De Europese Raad claimt in deze onderhandelingen het laatste woord te hebben. EU-27 wil absoluut eerst de scheiding regelen en pas daarna de toekomstige relatie met het VK bespreken. Londen wil beide onderwerpen parallel aansnijden.

Tegelijk hebben de 27 nationale leiders de voormalige EU-commissaris en vroegere Frans minister van Buitenlandse Zaken, Michel Barnier (66), benoemd als Brexit onderhandelaar.

2.

Vier absolute prioriteiten

De EU-27, dat is de Europese Raad zonder het VK, kiest vier absolute prioriteiten:

  • Het Verenigd Koninkrijk blijft na de scheiding een ‘nauwe partner’. Maar zonder de voordelen van het EU-lid zijn. Anders treden mogelijk later nog andere landen uit;
  • Een regeling ter bescherming van het verblijf van de expats. Het gaat om drie miljoen EU-burgers in het VK, waaronder circa 100.000 Nederlanders, en minstens een miljoen Britse burgers woonachtig in de andere EU landen. Volgens voorzitter Antonio Tajani van het Europees Parlement heeft dit punt de allerhoogste prioriteit;
  • Een akkoord over wat het VK door de scheiding de EU financieel gaat afdragen. Er circuleren claims oplopend tot het onvoorstelbare bedrag van meer dan 100 miljard euro. Daar mag je ruwweg 40 miljard aftrekken omdat het VK tijdelijk nog rechten behoud, zoals landbouwsubsidies. Het lijkt er overigens op dat de EU-27 met haar rekening de ontrouwe Britten wil bestraffen;
  • Voorkomen dat aan de grens van Ierland en (Brits) Noord-Ierland weer grensslagbomen opgericht worden. Besluit Noord-Ierland ooit tot aanhechting bij de Ierse Republiek dan is het automatisch lid van de EU, aldus de EU-27.

Pas zodra op de drie laatste punten ‘voldoende vooruitgang’ is bereikt, kan het beraad over een vrijhandelsakkoord beginnen. Maar wat betekent ‘voldoende vooruitgang’? Dat bepalen de EU-27 te zijner tijd op advies van Barnier.

Waarschijnlijk kiest men voor het klassieke motto ‘niets is overeengekomen (dus weggegeven) totdat er een totaal akkoord ligt’.

3.

Spectaculaire botsing (1)

Teleurstellend is het verlopen, het diner van PM Theresa May, haar onderhandelaar minister David Davis, Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker en Barnier op 26 april in Londen. De Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung (FAZ) van 30 april onthulde hoe een ‘diep geschokte’ Juncker na het diner tegen May zei ‘tien keer meer sceptisch te zijn dan tevoren’.

‘Theresa May leeft op een andere planeet met complete illusies’, zo waarschuwde Juncker daags daarna telefonisch kanselier Angela Merkel. Zij paste snel haar tekst voor de Bundestag van 1,5 uur later aan. Merkel waarschuwde de Britten.

The Guardian zag kortom in Downing Street 10, May’s ambtswoning, een ‘spectaculaire botsing tussen twee supertankers’. May noemde aanvankelijk het gedetailleerde artikel van de FAZ ‘gossip’ (kletspraat, geroddel). Ook Juncker sprak destijds over ‘constructief verlopen beraad’. Maar hij heeft zich nadien bedacht.

Daarom zette zijn omnipotente Duitse kabinetschef Martin Selmayr de Britten een hak met zijn lek naar de Frankfurter krant. Was het toeval of meegenomen dat via de onthullingen de voorzitter van de Europese Raad, Donald Tusk, ook nog in de wielen werd gereden? Juncker en Tusk zijn nu eenmaal elkaars concurrenten, ook in dit Brexit beraad.

4.

Spectaculaire botsing (2)

Het is totaal ongebruikelijk om na zulk strikt vertrouwelijk beraad alle details maar in de krant te zetten. En dit uitgerekend daags na genoemde EU-27 top, waar Tusk zo trots was op de zeldzame harmonie binnen zijn hoge gezelschap.

Juncker wilde met zijn lek de bewering van May ontkrachten dat zij volgens de Europese verdragen geen penny aan Brussel verschuldigd is. Hij betoogde in Londen dat de EU geen golfclub is waarvan je het lidmaatschap zo maar opzegt (en zelfs dat gaat meestal niet gratis).

‘De EU is als een huwelijk met kinderen waar je alleen via een echtscheidingsprocedure uit kunt’, betoogde Juncker. ‘Met dit lekken loopt de Commissievoorzitter echter een gigantisch verlies aan vertrouwen op. De Britten zien de Commissie niet langer als een serieuze gesprekspartner’, waarschuwt Charles Grant, directeur het Britse Centre for European Reform.

Dat mag zo zijn, echter de Britse bevolking weet nu niet uit de EU weg te komen zonder de openstaande miljardenrekeningen te betalen. Maar dat is dan wel koren op de molen van de 48 procent Britten die volgens het referendum het VK in de EU wilden houden. Zo verzwakken Juncker’s lekken inderdaad PM May in de losgebarsten verkiezingsstrijd daar.

5.

Pesten over en weer

Vervolgens begint ook May op de man te spelen. Pontificaal in de open lucht staande voor haar Downing Street 10 Office beschuldigt zij op 3 mei de ‘Europese politici die de komende Britse verkiezingen willen beïnvloeden’. Deze keer zijn het dus niet de Russen, maar de Europese buren! En gelijk heeft zij. Het komt de EU-27 namelijk slecht uit als May’s conservatieven op 8 juni hun meerderheid versterken om gestaald het Brexit-beraad in te gaan.

Wat PM Margaret Thatcher in 1984 lukte: als Iron Lady Europa temmen (via de eeuwigdurende korting op de Britse contributie aan de EU) dat kunstje wil Theresa May herhalen. Trots noemt zij zich ‘a bloody difficult woman’, een tante waarmee je niet gaat lachen.

Juncker c.s. hebben met hun lekken de schijn tegen. Maar is wellicht toch in Londen de lont aangestoken? Alles is begonnen met de Britse regering die de Commissie onlangs een loer draaide. Op het echt allerlaatste moment blokkeerde zij zes miljard aan dringende EU-uitgaven, onder meer voor de opvang van vluchtelingen. Hierover is drie jaar tussen de Europese instellingen gepokerd.

Insiders vermoeden dat deze blokkade Juncker, die hiervan echt last heeft, in het verkeerde keelgat is geschoten. Met als gevolg het via de FAZ op straat gooien van het hele beraad met May, zelfs tot in de kleinste details.

6.

EU en VK voortaan rivalen

De invloedrijke Financial Times concludeert dat de EU-27 en het VK voortaan bittere rivalen zijn. De krant vindt het niet slim van de Europese Commissie om nu al de sfeer te vergiftigen. Dat die laatste beschuldiging hout snijdt meent ook The Daily Telegraph van 2 mei. Die onthulde dat voorzitter Tusk al op 11 april in Londen exact dezelfde boodschap van PM May heeft gekregen. Tusk zou de Britse eisen keurig hebben overgebracht aan Juncker en aan de EU-27 regeringen. Zodat hun teleurstelling en woede drie weken later dus maar gespeeld was.

De verblijfsrechten van burgers, het andere hoofdpunt van de EU-27, is volgens May in twee weken te regelen. Meteen wil zij dan over handel en dienstverlening beginnen. De Britten willen de burgers in hun land afkomstig van de EU-27 de rechten geven van vreemdelingen uit de rest van de wereld en niet meer.

Juncker wijst er echter op dat EU-burgers woonachtig in het VK verdragsmatig een speciale status hebben. De EU-27 willen die status zoveel mogelijk handhaven en dit ook voor burgers die in de toekomst naar het VK verhuizen. Houden die burgers en hun gezinsleden bijvoorbeeld levenslang recht op de Britse sociale voorzieningen, op de Britse gratis gezondheidszorg, op toegang tot de arbeidsmarkt, de gezondheidszorg en de bijstand? Dat wordt best nog ingewikkeld. Niet iets wat je in twee weken afhandelt, zoals PM May denkt

7.

Alleen maar verliezers

‘Hoe je het ook bekijkt, die Brexit kent aan beide kanten alleen maar verliezers’ zei voorzitter Donald Tusk onlangs. Zijn inzet is ‘zoveel mogelijk de schade beperken’. Juncker zegt nu toch iets anders. Zijn kabinetschef Selmayer beweert in Politico van 4 mei dat Juncker per week niet meer dan 30 minuten aan het hele Brexit beraad wil gaan besteden. Zulke uitlatingen roepen de vraag op of de Commissievoorzitter het roer soms kwijt is.

Nog meer mot, nu aan Britse zijde. Minister David Davis, de toponderhandelaar, zou tijdens het beraad door zijn PM tot drie keer toe zijn afgeblokt. ‘Zodat Juncker en Barnier zich gingen afvragen of Davis bij de start van het beraad in juni nog wel de Britse toponderhandelaar zal zijn’ aldus de FAZ.

8.

Harde of zachte Brexit?

Het beraad begint met een heel breed speelveld. May wil een harde Brexit, een echte breuk. Het VK stapt dan uit de interne markt voor kapitaal, goederen en dienstenverkeer. Verder willen de Britten helemaal af van het gezag van het Europees Hof van Justitie. Volgens hen bemoeit dat Hof zich irritant vaak met binnenlandse kwesties.

Derde punt is dat alleen Londen voortaan bepaalt wie het land binnenkomt. Ten slotte wil May een ‘alomvattend en ambitieus vrijhandelsakkoord’ (goederen en dienstverlening) met de EU. Uiteraard wil de Britse regering voor de City een zo vrij mogelijke financiële dienstverlening.

De EU kiest vier uitgangspunten die diametraal hier tegenover staan. Het gaat om ‘vier niet onderhandelbare vrijheden’. Binnen de hele EU onbeperkt vrij verkeer van personen, van goederen, diensten en kapitaal, dus beleggingen en investeringen. Vanwege dit fundamentele meningsverschil lukte het Prime Minister David Cameron in 2016 niet beperkingen op te leggen aan de instroom van buitenlanders en hun sociale voorzieningen.

9.

Onderhandelingsrichtlijnen

Op 22 mei krijgt Barnier van de Ministerraad Algemene Zaken à 27, op voorstel van de Commissie, concrete onderhandelingsrichtlijnen. Het gaat hier om de details nodig voor de eerste fase, dus op basis van de genoemde prioriteiten.

Een maand later, op 22 en 23 juni, maakt de Europese Raad de eerste balans van het beraad op.

Insiders verwachten dat de Brexit komende jaren op de agenda van iedere maandelijkse vergadering van de ministers van Algemene Zaken staat en op die van de Europese Raad. Het Coreper vergadert voortaan wekelijks over de Brexit.

10.

Gevaarlijke verdeeldheid

Hét grote gevaar dat het EU-27 rennersveld bedreigd is uiteen te vallen in concurrerende groepen. Voorheen draaide Europa om de Frans-Duitse as die iedere Europese Raad vooraf in Parijs of Berlijn prepareert. Die tijd is (even?) voorbij. De weinig effectieve president Hollande was er op 29 april in Brussel voor het laatst bij.

Zijn opvolger Emmanuel Macron is pro-Europa en voor een sterke Frans/Duitse sturing. Maar dat was zijn voorganger ook. Een president heeft in de Europese Raad pas gezag zodra hij thuis de begroting op orde heeft, zo leert de ervaring. Daar zat het probleem bij Hollande en voor hem bij president Sarkozy.

Het is afwachten of de nieuwe president de onafgebroken Franse forse overschrijdingen van de Maastrichtnormen weet te beperken. Duitse, Britse, Nederlandse en andere Europese leiders, de voorzitters Tusk en Juncker en de Amerikaanse president Donald Trump zijn blij met de overwinning van Macron, zeggen zij. Merkel spreekt van ‘een overwinning naar een sterk Verenigd Europa’.

De leiders van de EU-27 prepareren hun toppen vandaag graag in kleine gelijkgezinde groepen. Je hebt de Visegrad-vier, de Benelux, de ‘Grote Vier’ (Duitsland, Frankrijk, Spanje, Italië), de Baltische Staten, de zuidelijke Lidstaten. Al deze groepen hadden recent aparte minitoppen. Londen zal u hun uiteenlopende belangen aangrijpen om verdeeldheid te zaaien en zo doende concessies op te dringen.

11.

Brusselse geldsmijterij

Zo’n uittreding telt teveel geschilpunten om ze hier op te sommen. Neem een op het eerste gezicht minor punt als de verhuiskosten van de Europese Banken Autoriteit en het Europees Geneesmiddelenagentschap. Die moeten weg uit Londen.

Vrijwel alle regeringen willen een van die bureaus binnenhalen. In oktober stelt de Europese Raad de besluitvormingsprocedure vast, na een voorstel van de Commissie. Zo willen de leiders later de ‘winnaars’ objectief kiezen.

Na de EU-27 top heeft premier Marc Rutte gezegd niet te geloven in een deal waarbij die twee agentschappen naar Straatsburg komen, waarna het Europees Parlement naar Brussel mag. Frankrijk zal nooit instemmen met een dergelijke verhuizing. Het 200 miljoen jaarlijks kostende tijdrovende ‘reizende parlementaire circus’ blijft dus circuleren.

De Britten voelen er helemaal niets voor de verhuiskosten van die agentschappen te gaan betalen. Echter heeft de Commissie in 2011 voor laatstgenoemd agentschap op het zowat duurste punt van Londen een pand gehuurd en wel tot 2039. Tussentijds opzeggen is onmogelijk. Na het vertrek in 2019 is daarom nog 347,6 miljoen aan euro huur te betalen, zo onthulde weekblad Politico op 28 april.

De Beierse christendemocratische Monika Hohlmeier had hiertegen gewaarschuwd. In 2011 hekelde zij in de budgetcommissie van het Europees Parlement dit smijten met geld. De Commissie wilde van een opzegclausule in het huurcontract, hoe gebruikelijk die ook is, toen niet horen.

12.

Andere twistappels

Het VK is ondanks genoemde korting een zware financiële contribuant, die nu dus afhaakt. Nederland is eveneens een forse nettobetaler aan de EU. Voor ons telt de financiële afwikkeling daarom extra zwaar, want onze contributie stijgt. Volgens Het Financieele Dagblad van 1 mei wordt Nederland daarmee het zwaarst getroffen land binnen de EU-27.

‘Een kleinere EU betekent een kleinere begroting EU’, zei Rutte in Brussel. Kanselier Angela Merkel heeft hem echter gevraagd hierover verder zijn mond te houden. ‘Daarover gaan discussiëren betekent dat je Barnier voor de voeten gaat lopen. Bezuinigingen op het Europese budget zijn pas in 2019, dus na de Brexit aan de orde’, redeneert de kanselier.

Nog een tricky punt uit de volle mand. Het VK blijft voor de EU-27 in de toekomst onmisbaar wegens de grote expertise daar in de strijd tegen het terrorisme en de georganiseerde criminaliteit. Maar Londen wil de uitspraken van het Europese Hof van Justitie niet meer respecteren. Wie gaan de forse kosten betalen van een op te richten speciaal Hof van Arbitrage?

13.

Mislukking nu al actueel

Het scheidingsartikel 50 VEU leert dat (rekening houdend met vakanties etc.) nog tachtig weken beschikbaar zijn voor onderhandelingen. Die eindigen volgens het VEU uiterlijk 29 maart 2019. Dat is precies twee jaar nadat het VK op 30 maart per brief de Brexit bij de Commissie in Brussel bevestigde.

Juncker en Tusk zinspelen al op een totale mislukking van dat beraad. Volgens de spelregels van het VEU verdrag eindigt niettemin het Britse EU-lidmaatschap op 30 maart 2019. Nergens is geregeld hoe te handelen na een mislukt beraad. Wel is dan verlenging van het beraad mogelijk mits alle EU-landen instemmen.

De onderhandelingen tussen de teams van Barnier en Davis verlopen komende maanden in nauw overleg met de 27 hoofdsteden. Die willen vijf dagen per week hiermee bezig blijven. De gesprekken gaan op basis van door beide partijen tevoren beschikbaar gemaakte documenten. De ministers van Buitenlandse Zaken in de hoofdsteden, hun ambassadeurs bij de EU en het Europees Parlement hebben elk hun begeleidend onderhandelingsteam.

May vindt dit allemaal totaal overdreven. Zij denkt aan maandelijks beraad via sessies van vier dagen. Alweer een fors meningsverschil nog voordat het overleg is gestart.

14.

Nederlandse belangen

‘De Brexit zet 200.000 Nederlandse banen op het spel. Qua toegevoegde waarde is het VK de tweede exportbestemming voor Nederlandse bedrijven. De Nederlandse belangen zijn daarmee groter dan die van veel andere EU-landen’, aldus VNO-NCW en MKB-Nederland in een persbericht van 29 maart.

Alleen blijvende toegang tot de Britse markt kan de schade beperken. De ondernemers prefereren een douane-unie met het VK. Dat is een akkoord vergelijkbaar met de hedendaagse vrijhandel tussen de EU en Turkije. Maar die optie heeft May (voorlopig althans) al afgesneden.

 
 
Persconferentie Rutte, april 2017

Persconferentie Rutte, bron Europese Unie

Het Nederlandse bedrijfsleven is verder bang dat het VK, bijvoorbeeld via extreem lage winstbelastingen, oneerlijk gaat concurreren. Vandaag kan de Europese Commissie dat verbieden, maar na de Brexit niet meer.

Premier Mark Rutte is kortom benauwd dat Nederland bekneld raakt. Om onze positie te verstevigen liet Rutte op 21 april de hem vertrouwde Benelux zelfs vallen. Hij inviteerde zijn Ierse en Deense collega’s die –gezien hun enorme economische afhankelijkheid van het VK - eveneens erg bezorgd zijn.

Enda Kenny (Ierland), Lars Lokke Rasmussen (Denemarken) en Rutte sturen aan op een softe benadering van het VK. Zij willen aan het VK blijven verdienen. De drie willen zo snel mogelijk het beraad met de Britten daarover starten. Maar zij gaan niet Barnier voorbij lopen, zo is afgesproken.

15.

Troostprijs voor Barnier

Met 28 Commissieleden terwijl er werk is voor maar ruwweg de helft, is het merkwaardig om de onderhandelingen uit te besteden. Volgens een insider hebben Juncker en Merkel hun bevriende partijgenoot Michel Barnier aangetrokken als troostprijs. De Fransman is in 2014 gepasseerd voor het voorzitterschap van de Commissie. Barnier is door en door ervaren in alle EU-kwesties. Die kan de Engelsen wel aan.

’Barnier gaat de tachtig zwaarste weken uit zijn leven in. Superingewikkelde dossiers die tienduizenden pagina’s beslaan, een tegenpartij die het onderste uit de kan zal willen en 27 landen met verschillende belangen die je zeven dagen per week op de vingers kijken’ aldus de pakkende schets van EU-correspondent Frans Boogaard in het Algemeen Dagblad van 29 april.

16.

De tweede Brexit

Met hun 19e eeuwse splendid isolation (afzondering van Europa) keert het VK zich opnieuw af van Europa. De (vaak vergeten) eerste keer dat de Britse onderhandelaar Brussel verliet was op 7 november 1955. Namens Her Majesty’s Government knipte toen Rusell Bretherton in Brussel het lint door en wel met de volgende verklaring.

‘Gentlemen, u onderhandelt over iets waarover u nooit zult accorderen. Zou dat niettemin lukken, dan wordt een dergelijk akkoord nooit ofte nimmer geratificeerd. Zou zelfs dat u lukken, dan zal zo’n akkoord toch nooit uitvoerbaar zijn’.

De toponderhandelaar voor de beoogde EEG, Paul Henri Spaak, bleef in 1955 ‘zwaar gewond’ achter. Aldus de Britse journalist Hugo Young in zijn vuistdikke This Blessed Plot. Britain and Europe. From Churchill to Blair, uit 1998. Genoemde verklaring is als omhulsel van de eerste Brexit wel als apocrief betiteld. Toch geldt zij al decennia als maatstaf voor de afwerende houding van het Verenigd Koninkrijk tegenover Europese integratie.

17.

Conclusie

‘Dit worden de spannendste onderhandelingen in Brussel van de eeuw’ zo voorspelde oud-minister Bernard Bot op 28 april in Nieuwsuur. Hij kan het weten. Met zijn 22 Brusselse jaren als topdiplomaat en politicus is Bot de onbetwiste Nederlandse recordhouder daar als het op onderhandelen aankomt.

Zo’n historisch beraad starten, zoals voorzitter Juncker deed, met de kat in de gordijnen te jagen is niet slim. Zoiets doe je bijvoorbeeld komend najaar. Dus als de onderhandelingen totaal vastzitten en PM May woedend is weggelopen uit de Europese Raad. Dan kun je met gezag een streep in het zand zetten. Evenmin was het slim van May ineens via een budgetstop de Commissie-activiteiten te gaan blokkeren.

Of waren dit slechts openingssalvo’s? Hoe dan ook sturen beide partijen aan op een vechtscheiding. Dat zat er altijd al in. Maar zó vroeg volop elkaar gaan pesten, wat heeft dat voor belang? Terecht roept Tusk als voorzitter intussen alle partijen op dit geruzie te stoppen.