Migratie: leiders herhalen beloften uit 1999 en 2004, uit 2016 en 2018

Door de komst van de president van belegerd Oekraïne, Volodymyr Zelenski, en een gebrekkige regie van de zwakke voorzitter Charles Michel, verliep de Europese Raad ongekend rommelig. Zelenski kreeg veel schouderklopjes, maar (nog) geen uitzicht op toetredingsonderhandelingen, noch op gevechtsvliegtuigen, hoewel hij daarop insisteerde.

Al jaren mislukken de pogingen om de asielzoekers pondspondsgewijs over de EU te verdelen, dus via een Europese “spreidingswet”. De leiders gaan nu opnieuw het urgente migratieprobleem te lijf. Voor het eerst sedert de EU-Turkije deal van 2016 staat de kwestie bovenaan de agenda.

De Schengen “frontlijnlanden” beklagen zich over de hoge toestroom. Daartegenover staat de rest, aangemoedigd door Mark Rutte, die vindt dat de landen van aankomst veel te veel vluchtelingen naar hen doorsturen. De premier had daarover in de marge van de top een indringend gesprek met zijn Italiaanse collega Georgia Meloni. Nu afwachten of dit nog een vervolg krijgt.

De Commissie komt met voorstellen als volgt:

• - 

  Frontex versterken via strengere bewaking van de Schengen buitengrenzen. Desnoods met dure hekken, drones, wachttorens en snelle boten;
• - 

  Versnelde asielprocedures zodat meer uitgeprocedeerde migranten, waarvan driekwart nu hier blijft hangen, terugkeren;
• - 

  Uniforme EU-lijsten van de veilige landen (zoals Egypte en Marokko) voor terugkeer. Erkenning van elkaars uitzettingsbesluit, om “asielshoppen” tegen te gaan;
• - 

  Coördinatie van de migrantenstromen na registratie in het land van aankomst. Onder andere Nederland dringt daarop dus aan;
• - 

  Meer betaalde opvang in de landen aan de overkant van de Middellandse Zee en op de Westelijke Balkan, waar veel migranten vandaan komen. Werken die landen niet mee, dan krijgen ze voor straf minder visa. President Emmanuel Macron wil bovendien zulke dwarsliggers hun ontwikkelingshulp ontnemen.

Aanvankelijk was de bouw van grenshekken taboe. Zoiets deed alleen president Trump in de VS. Zodra hij destijds een vloed vluchtelingen zag aankomen, doorbrak de Hongaarse politieke leider, Viktor Orbán, eenzijdig dit taboe. Intussen krijgt hij volop navolging. Er staan vandaag 2048 kilometer aan hoge hekwerken langs de Schengengrens. Dat is al een kwart van de Schengengrenzen. Buitenlandminister Wopke Hoekstra (CDA): “willen wij de grenzen binnen de EU open houden, dan moeten ze om heel Europa heen dicht. Dus hekken plaatsen ter afschrikking van de smokkelaars”. Ook de VVD ziet dat zo.

In de landen die al grenshekken bouwden, zoals de Baltische Staten (tegen Rusland), Polen (tegen Wit-Rusland) en verder Slovenië en Hongarije, bleken ze wel degelijk effectief en een ramp voor de mensensmokkelaars. Daarom wil een meerderheid van de EU-27 voor hun beoogde hekkenbouw nu EU-steun. Te beginnen op de gevoelige grens van Bulgarije met Turkije. Om het politiek correcte imago van open grenzen overeind te houden, gaat Brussel de steun voor andere bewakingsvoorzieningen met 2,7 miljard verhogen. Dankzij deze extra uitkeringen kunnen die regeringen dan de beoogde hekken, of vergelijkbare afscheidingen, zelf financieren. “De EU betaalt in feite dan toch die hekken”, aldus de daarmee gelukkige Oostenrijkse bondskanselier Karl Nehammer.

Bezorgde NGO’s zoals Caritas Europa, en de Europese Groenen keuren de beoogde maatregelen sterk af. Zij spreken van een schaamteloze aanpak en hekelen de “anti-migranten retoriek” van de Europese Raad “die het probleem niet zal oplossen”. Europarlementslid Sophie in 't Veld (D66) ziet de hekken als: "een fopoplossing voor luie politici". Inmiddels keert ook de sociaaldemocratische S&D in het Europees Parlement, in overigens minder heftige taal, tegen zulke versperringen.

Premier Mark Rutte is wel tevreden met de gekozen aanpak. “Het onderlinge wantrouwen zat al twaalf jaar muurvast”, verwijzend naar de dwarsliggers onder zijn collega’s. “Ik ben ervan overtuigd dat deze maatregelen helpen de asielstroom naar beneden te krijgen. Wij gaan nu op alle knoppen drukken”. Rutte stemt in met de aanpak van het gehele migratie/vluchtelingen-vraagstuk die Commissievoorzitter Ursula von der Leyen op 26 januari publiceerde.

De door massaal aanspoelende migranten geplaagde Italiaanse leider Meloni keerde eveneens tevreden terug van de top in Brussel. “De conclusies van de Europese Raad zijn een grote overwinning voor Italië, waar de meeste vluchtelingen arriveren. Dit is voortaan een Europees probleem dat via herverdeling om een EU-oplossing vraagt, zo erkennen de leiders nu”, aldus Meloni via persbureau ANSA.

Bron: Europese Raad

De president van Oekraïne Volodymyr Zelenski als eregast bij de Europese top van 9 februari in Brussel.

“Europa is in de greep van de migratie. Met een verouderende bevolking en lage geboortecijfers heeft de EU ze nodig. Zij komen dan ook volop binnen, al is hun opvang wel een probleem. Bij de bevolking groeit intussen de weerzin tegen zulke migratie. Die zal nog toenemen zodra de werkloosheid weer gaat groeien. Intussen spoelen wekelijks honderden illegalen, vaak gezeten op lekke boten, op onze zuidelijke kusten aan”.

Dit stukje tekst komt niet uit de krant van gisteren, maar stond al op 2 oktober 2008 in weekblad The Economist. Het blad beschreef waarom de plechtig gedane beloften van een integrale aanpak van het migratievraagstuk van de Europese leiders uit 1999 en 2004,¹ nooit waren ingelost. Dat kwam vooral door de interne verdeeldheid binnen de EU-landen.

Eenmaal de nood echt aan de man, slaagde kanselier Angela Merkel er in 2016 wel in met de EU-Turkije deal de vluchtelingenstroom, vooral uit moslimlanden, tijdelijk te doen stoppen. Daarop, in oktober 2016, lanceert de Europese Raad nogmaals een roadmap naar een totale oplossing. “Effectief toezicht aan de grenzen van de EU is het beste antwoord op het vluchtelingenprobleem”, aldus de voorzitter van de Europese Raad, Donald Tusk.² “De vloed van migranten mag zich niet herhalen. Grensbewaking is voortaan de eerste prioriteit” was destijds al zijn leuze.

Omdat het beloofde vervolg echter wéér uitbleef, besloten de leiders op 29 juni 2018 nog maar eens tot een “nieuwe aanpak”. Als volgt. Allereerst sluit Europa strikter zijn Schengengrenzen voor illegalen. De Europese Commissie zoekt contact met regeringen in Noord-Afrika die via ontschepingsplatforms tegen beloning vluchtelingen en economische migranten, als drenkeling opgepikt, willen opvangen. Denk aan Algerije, Marokko, Niger, Nigeria, Senegal en Mali, aldus minister-president Rutte. Anderen noemen ook Tunesië en Egypte. Daar worden de asielgerechtigden van de illegale migranten gescheiden. De eerste groep mag naar Europa en de rest blijft in Afrika.

‘Dit is dé manier om het verdienmodel van die mensensmokkelaars te doorbreken’, aldus destijds Raadsvoorzitter Tusk. Maar ook van deze beloften is weinig terecht gekomen. Zodoende kwamen vorig jaar meer migranten illegaal de EU binnen dan in het “asiel-rampjaar” 2016, aldus de Volkskrant van 11 februari.

Behalve de serie nooit gerealiseerde beloften, zijn er nog andere signalen om succes nu te betwijfelen. De Europese Raad maakt al decennia iedere crisis die zij denkt aan te kunnen, tot Chefsache. Dat wil zeggen dat de nationale leiders dan de eer opeisen om samen het probleem op te lossen. Denk bijvoorbeeld aan de langdurige en gecompliceerde crises met de euro en meer recent COVID-19.

De leiders besloten nu echter de migratiecrisis over te laten aan de “lagere” Raad van Ministers (waarin onze Eric van der Burg) en de Commissie.³ Dit elders parkeren van het probleem wijst erop dat de Europese Raad niet echt geloofd in een uitgewerkt Pact on Migration and Asylum,⁴ wat toch de inzet is. Dat pact mikt op centrale registratie van migranten aan de EU-buitengrens. De andere EU-landen kunnen asielzoekers vervolgens overnemen, en helpen bij het terugsturen naar hun land van herkomst van migranten die geen kans maken op een verblijfstitel.

Opvallend is het verder dat zowel Raadsvoorzitter Michel, als Commissievoorzitter von der Leyen, als hun experts, nu al claimen nog zeker anderhalf jaar nodig te hebben. Dus tot de Europese verkiezingen van mei 2024 als veel betrokken politici worden gewisseld. Dit opschuiven van de besluitvorming is geen gewoonte. De prognose dat het resultaat uiteindelijk volgens Rutte zal bestaan uit “kleine stapjes” – het hoofdthema van mijn analyse van 19 december – geeft tenslotte ook te denken.

Drie lichtpuntjes tegen deze sombere achtergrond. De leiders zijn over migratie hopeloos verdeeld. Hongarije en Polen liggen dwars, maar zijn beslist niet de enige. De Raad van Ministers kan over migratie echter met een ruwweg twee derde meerderheid van de EU-27 landen de besluiten nemen. Dus de dwarsliggers neutraliseren. Dit in tegenstelling tot de Europese Raad, waar consensus vereist is.

Met een recordaantal van vorig jaar minstens vijf miljoen vluchtelingen (inclusief de vier miljoen uit Oekraïne) en een stijging van het aantal illegalen met 64 procent is de urgentie groot. Volgend jaar zijn er Europese verkiezingen. Volgens de EVP/CDA verwacht zeventig procent van de bevolking dat Europa de migratie regelt. De EU kan dan niet met lege handen staan.

“Charles, als ik zeg dat wij toetredingsonderhandelingen moeten beginnen bedoel ik: dit jaar: tweeduizend-drie-en-twintig” aldus Zelenski indringend tot Raadsvoorzitter Michel bij de persconferentie samen met von der Leyen. Die antwoordde dat een dergelijk tijdschema nog ontbreekt. Pas in november komt de Commissie met een voortgangsrapport.

“Deze scene toont het dilemma van de EU. Enerzijds ziet zij Oekraïne officieel als kandidaat-lidstaat. Tegelijk beseft men in Brussel dat onderhandelingen geen enkele zin hebben omdat het land, bijvoorbeeld qua corruptiebestrijding, nog een lange weg heeft af te leggen”. Aldus de commentator van de Frankfurter Allgemeine Zeitung van 11 februari. Toch sluit de krant niet uit dat de Europese Raad “om geopolitieke redenen” eind van dit jaar aan de eis van Zelenski toegeeft.

Dit vereist dan wel unanieme instemming tussen de EU-27 en die is er voorlopig niet. Ook Nederland staat op de rem. Den Haag wil geen voorrangsbehandeling van Oekraïne. “Dit is oneerlijk tegenover de reeks landen op de Westelijke Balkan die al jaren in de wachtkamer zitten”, aldus een insider. De vraag is of dit standpunt wel vol te houden is.

Hoezeer Frankrijk en Duitsland de Europese Raad overheersen leert de extra top in Parijs, daags voor de Europese Raad, van Zelenski, Macron en bondskanselier Scholz. Na zijn toespraak in Brussel, daags daarna, tot een bewogen vergadering van het Europees Parlement - dat hem terecht als een held onthaalde - kwam Zelenski naar de Europese Raad. “Wij zien nu Russische agressie, niet alleen tegen Oekraïne, maar ook tegen Europa”, zo waarschuwde hij. “De Russen willen de Europese manier van leven ruïneren’. Voor zijn indrukwekkend welkom zie, het filmpje daarover op YouTube.

Bron: Europees Parlement

Volop steun aan Oekraïne na de Russische inval blijkt uit de volgende unaniem overeengekomen tekst. “De Europese Unie zal Oekraïne en zijn bevolking zolang dat nodig is krachtig blijven ondersteunen op politiek, economisch, militair, financieel en humanitair gebied. De totale hulp die de Europese Unie en haar lidstaten aan Oekraïne hebben verstrekt, bedraagt minstens 67 miljard euro. Verder heeft de EU de militaire bijstandsmissie opgestart waarbij in 2023 in eerste instantie 30.000 soldaten worden opgeleid. Dit brengt de totale militaire steun van de EU en haar lidstaten op bijna 12 miljard. De Raad is ingenomen met de snelle levering van militaire uitrusting door lidstaten aan Oekraïne”.

Nieuwe toezeggingen - dus over het EU-lidmaatschap of wapenleveringen - waarop Zelenski had aangedrongen, zijn niet gedaan. Het spectaculaire bezoek van de moedige president heeft hem en Oekraïne wel gigantisch veel goodwill en respect opgeleverd. Enerzijds was zijn komst dus grotendeels symbolisch, anderzijds het bewijs dat Oekraïne voorlopig dé prioriteit is van de EU-27.

Op 15 februari lanceerde de Commissie het tiende pakket sanctiemaatregelen. Nu komen behalve nieuwe exportverboden van technologie, de slimmeriken die de sancties handig weten te omzeilen en verder “Rusland propagandisten” in het vizier.

Voor de negende keer sinds de Russische inval waarschuwen de leiders Moskou voor de gevolgen. “De Europese Unie is vastbesloten om alle bevelhebbers en plegers van en medeplichtigen aan de oorlogsmisdrijven en de andere ernstigste misdrijven in verband met de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne ter verantwoording te roepen. De Europese Raad steunt ten volle de inspanningen daartoe van Oekraïne en van de internationale gemeenschap. De Raad wijst op de steun van de Europese Unie voor het onderzoek door de aanklager van het Internationaal Strafhof en voor de totstandbrenging, in Den Haag, van een internationaal centrum voor de vervolging van het misdrijf agressie tegen Oekraïne”.

Actueel is vandaag de vraag om miljarden extra overheidsgeld te pompen naar de bedrijven die niet op kunnen tegen hun Amerikaanse of Chinese gesubsidieerde concurrenten, dan wel de overgang naar een duurzame digitale economie niet overleven, dan wel omkomen in hun energiekosten. Een reeks landen pleit hiervoor met Duitsland en Frankrijk voorop.

Vrijhandelsland Nederland en andere tegenstanders zitten in de verdediging. “Sommige landen willen altijd meteen staatssteun zodra de wind wat tegen zit”, waarschuwt Simone Tagliapietra, expert van de denktank Bruegel in Brussel. Daar is berekend dat de Amerikaanse subsidies qua grootte niet veel verschillen van die in Europa. Het is verder opvallend dat BusinessEurope, de spreekbuis van het bedrijfsleven, wel klaagt over te veel administratieve rompslomp maar niet rept over subsidies.

Over het Green Deal Industrial Plan dat de Commissie op 1 februari voorstelde is kortom het laatste woord nog niet gezegd. “Het is goed dat met name Italië, Polen, Spanje, Denemarken en ook Nederland extra staatssteun willen blokkeren. Genoemde landen vrezen een subsidiewedloop tussen de hoofdsteden”, aldus een diplomaat in Brussel.

Ander punt van zorg is de aanvoer van zeldzame grondstoffen, zoals het lithium uit China, essentieel voor de industrie in Europa. Op 8 maart stelt de Commissie een Critical Raw Materials Act voor.

De conclusies komen neer op een compromis: “Staatssteunbeleid: de procedures moeten eenvoudiger, sneller en voorspelbaarder worden en moeten onder meer via belastingkortingen snel gerichte, tijdelijke en evenredige steun mogelijk maken in de sectoren die van strategisch belang zijn voor de groene transitie en die negatieve gevolgen ondervinden van buitenlandse subsidies of hoge energieprijzen. Ook moet sterk de nadruk worden gelegd op het behoud van het concurrentievermogen van kleine en middelgrote ondernemingen. De integriteit van en het gelijke speelveld op de eengemaakte markt moeten behouden blijven”.

Deze tekst laat alleen tijdelijk voor bepaalde sectoren, zoals de batterijen in elektrische auto’s, extra overheidssteun toe. Rutte is daarmee tevreden mits de EU hiervoor geen extra financiën vraagt, waarop Frankrijk en Italië wel aandringen. Van de zomer komt de Commissie met voorstellen voor een “soevereiniteitsfonds”.

Uiteraard bespraken de leiders de aardbevingsramp in Turkije en noordelijk Syrië. Von der Leyen heeft president Erdogan alle mogelijke hulp beloofd, ook van de EU-27 landen. In maart organiseren de Commissie en het Zweedse voorzitterschap van de Raad van Ministers een donorconferentie.

Duidelijk is nu dat alom in Europa de houding tegenover de vluchtelingen en migranten is veranderd. Twee derde van de mensen die om asiel vragen wordt afgewezen. Naast betere bewaking van de (kennelijk lekke) Schengengrenzen, krijgt de terugkeer van uitgeprocedeerden daarom prioriteit.

Nu het toekomstige beraad geen Chefsache wordt, krijgt het niet de hoogste prioriteit. Pas zomer 2024 weten we of de operatie lukt. Draait het (weer) uit op een halfslachtig compromis dat de problematiek wat verlicht, maar tegelijk niet oplost? Dan blijkt migratie voor Europa dus onoplosbaar. Zodat elke regering haar eigen plan maar moet trekken.

“Vlak voor de verkiezingen komt het de VVD-premier goed van pas dat hij zich met migratie kan profileren”, aldus de NRC van 11 februari. Dat bovenstaande intenties al vanaf maart concrete maatregelen opleveren - zoals Rutte volgens het ANP op 27 januari verwachtte - is echter een illusie.

Dr. Jan Werts is journalist en publicist en promoveerde in 1991 op een dissertatie over de Europese Raad. Hij is voor het Montesquieu Instituut de vaste correspondent in Brussel.

[1] “De Europese Raad heeft op 15 en 16 oktober de grondslagen gelegd voor een Europees immigratie- en asielbeleid. Voor de behandeling van asielzoekers komen gemeenschappelijke normen. Volgend jaar moet de EU-wetgeving tot stand komen tegen de illegale migratie”, aldus mijn verslag vanuit het Finse Tampere van de Europese Raad aldaar in Europa van Morgen van 20 oktober 1999. Omdat de uitvoering uitbleef, zijn deze beloften in 2004 onder het Nederlandse EU-voorzitterschap meer gedetailleerd herhaald in het speciale The Hague Programme, zie EU Official Journal C 236 of 24.9.2005.

[2] Als bron van alle verwijzingen in deze analyse naar voorgaande vergaderingen van de Europese Raad geldt: https://www.montesquieu-instituut.nl/9353262/d/honderd_plus_analyses_jan_werts.pdf

[3] Merkwaardig genoeg wordt het Europees Parlement, hoewel hier volop medewetgever, in de toch dertien pagina’s lange conclusies nergens genoemd.

[4] Zie https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_1706