Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Beleidsvoering tijdens lange regeringsonderhandelingen? De Belgische ervaring

maandag 26 juni 2017, Valérie Pattyn, Universitair Docent Instituut Bestuurskunde van Universiteit Leiden. Marleen Brans, Hoogleraar Instituut voor de Overheid van KU Leuven

Nu de formatie in Nederland opnieuw is gestrand, is de kans reëel dat het nog wel even kan duren vooraleer een nieuwe regering de eed kan afleggen. Nederland kent een recente traditie van relatief lange demissionaire periodes. Maar het is België die de twijfelachtige eer opstrijkt met een vermelding in het Guinness Book of Records voor de langste 'regering van lopende zaken'. Dit is hoe een demissionair kabinet in Belgisch jargon wordt genoemd. In de periode 2010-2011 duurde het maar liefst 541 dagen voor een nieuwe federale regering werd aangesteld, nadat aan beide zijden van de taalgrens ideologisch tegenovergestelde partijen (PS in Wallonië; N-VA in Vlaanderen) als overwinnaars uit de stembus kwamen. Vanuit menig standpunt valt een dergelijke lange regering van lopende zaken te betreuren. Maar voor politicologen en bestuurskundigen vormde deze uitzonderlijk lange regeringsvorming een uitgelezen kans (noem het een natuurlijk quasi-experiment) om vast te stellen in welke mate en hoe beleidscontinuïteit kon worden gewaarborgd, en hoe beleidsverandering toch kon plaatsvinden in afwezigheid van een volwaardige regering.

Drie factoren helpen te begrijpen hoe een land nog relatief stabiel kan functioneren, ook tijdens een langdurige periode van demissionair kabinet. In deze bijdrage bekijken we achtereenvolgens de rol van de wettelijke bepalingen rond 'lopende zaken' in België; de belangrijke rol van andere bestuursniveaus; en de rol van het parlement. De politieke federale context en de timing van de lange Belgische regeringscrisis zijn fundamenteel verschillend van de Nederlandse context en crisis. Niettemin menen we dat de Belgische casus relevante inzichten kan opleveren voor het evalueren van de huidige Nederlandse situatie.

Een maximale interpretatie van het wettelijk kader

In een periode van lopende zaken kan het parlement zijn volledige controlemogelijkheden niet meer uitoefenen (een demissionair kabinet kan immers niet tot ontslag worden gedwongen), en om machtsmisbruik te voorkomen, worden de bevoegdheden van een demissionair kabinet beperkt. Voor de Belgische federale regering is het een uit gewoonterecht geboren rechtsregel die deze bevoegdheden bepaalt. Bondig gesteld, mag vanuit het voorzichtigheidsprincipe een regering van lopende zaken enkel zaken van dagelijks bestuur behartigen zonder enig politiek gewicht; zaken die een normale voortzetting of beëindiging inhouden van een reeds ingezette procedure; of zaken die hoogdringend zijn en geen uitstel dulden, zoals materies van algemeen politiek belang. Zo dient een demissionair kabinet zeer terughoudend te zijn met beslissingen over personeelsbenoemingen van ambtenaren. Met uitzondering van dringende zaken, moeten topbenoemingen 'on hold' worden gezet tot er weer een volwaardige regering is. Daarnaast wordt in een demissionaire periode de administratieve en financiële controle van uitgaven verscherpt. Om een 'shutdown' van overheidsdiensten te vermijden, wordt verder gewerkt met een systeem van zogenaamde 'voorlopige twaalfden'. Dit betekent concreet dat per maand één twaalfde van het gelijknamige krediet in de laatst goedgekeurde begroting beschikbaar wordt gesteld. Dit krediet mag niet worden aangewend voor nieuwe uitgaven of projecten.

De lange duur van de regering van lopende zaken staat in schril contrast met de lengte van de twee ministeriële omzendbrieven, die slechts op 4 A4tjes de regels van lopende zaken vastleggen. Bij nader inzien bleek net deze beknoptheid en het relatief algemeen karakter van de bepalingen de sleutel tot stabiliteit tijdens deze lange periode. De concepten 'voortzetting' en 'hoogdringendheid' laten immers ruimte voor interpretatie, ook en vooral omwille van externe druk. Meest treffend is dat het parlement een begroting heeft gestemd tijdens lopende zaken, wat een unicum is in de Belgische geschiedenis. Deze belangrijke politieke act werd als noodzakelijk gezien om de financiële markten en rating bureaus gerust te stellen, in een periode van financiële crisis, net als ook de uitzonderlijke aanstelling van een nieuw hoofd van de Nationale Bank. Verder kon de Belgische regering ook niet anders dan het stabiliteitsprogramma 2011 en 2012 in te dienen bij de Europese Commissie. Ook voor louter binnenlandse aangelegenheden werd het 'voorzichtigheidsprincipe' breed geïnterpreteerd. Er werden bijvoorbeeld bepaalde subsidieprogramma's toch verlengd, hoewel er discussie was of de toekomstige regering in volle bevoegdheid deze niet beter zou overhevelen naar het regionale niveau. Ook kwam het voor dat nieuwe beleidsmaatregelen, zoals nieuwe opvangplaatsen voor asielzoekers, werden ingevoerd om eerder geformuleerde doelstellingen beter te verwezenlijken. Beleidscontinuïteit en beleidsverandering bleek een moeilijk evenwicht in de te lange regering van lopende zaken. En urgentie werd een erg relatief begrip wanneer regeringsonderhandelingen meer dan 18 maanden aansleepten.

Multi-level governance

Het lange demissionaire kabinet van 2010-2011 had enkel betrekking op de Belgische federale regering. Het is van belang dat de gewestelijke en gemeenschapsregeringen volledig operationeel bleven in deze periode, en hun bevoegdheden verder konden uitoefenen. Voor het federale niveau geldt overigens dat ongeveer 50% van de beleidsruimte de uitvoering van Europese regelgeving betreft, wat in het licht van continuïteit diende te worden gewaarborgd. Zo bekleedde België, overigens zeer succesvol, het voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie tijdens de regering van lopende zaken. De voorbereidingen hiertoe waren immers al genomen nog voor de aanvang van lopende zaken. De huidige meerlagige overheidscontext waarin de Europese Unie en de subnationale overheden belangrijke spelers zijn, was een stevige rem op een strikte toepassing van het voorzichtigheidsbeginsel dat normaal geldt voor een demissionair kabinet.

Een meer dan dynamisch parlement

Naarmate een periode van lopende zaken langer duurt, is ook het parlement een zeer interessante actor om in de gaten te houden. Bij gebrek aan een regeerakkoord, worden parlementairen immers deels bevrijd van het meerderheid-oppositie keurslijf. Waar in normale tijden het parlementair wetgevend initiatief zeer beperkt is, werden in de lange regering van lopende zaken -evenwel na even talmen- een uitzonderlijk groot aantal wetsvoorstellen ingediend (n=2100) en ook gestemd (n=67). Daarnaast werden ook dringende maatregelen gestemd, die door het demissionair kabinet werden geïnitieerd. Interessant genoeg, vertoonde het stemgedrag niet echt een dominant patroon, en werd wetgeving goedgekeurd met wisselende meerderheden. Het parlement keurde zelfs met uitzonderlijke unanimiteit deelname aan de Libische burgeroorlog goed, in NAVO-verband. Opgemerkt dient wel dat de partijcohesie ook tijdens lopende zaken zeer groot bleef. Verder bleken sommige wetsvoorstellen vermomde regeringswetsontwerpen.

Volledigheidshalve verdient ook de rol van de administratie een vermelding. In tegenstelling tot bijvoorbeeld de Verenigde Staten blijven ambtenaren op post na verkiezingen. Waar topbenoemingen niet konden worden doorgevoerd (en waar sommige geselecteerde topkandidaten er na lang wachten finaal de brui aan gaven), namen managers ad interim de bevoegdheden waar. Ook vrij veel persoonlijke adviseurs van ministers bleven actief, zeker van die partijen die een grote kans maakten op zitjes in de nieuwe regering.

De bijdrage mag hebben aangetoond dat tal van factoren hebben bijgedragen tot een toch wel grote mate van beleidscontinuïteit tijdens de extreem lange periode van lopende zaken in België. Weliswaar werden de grenzen van het voorzichtigheidsprincipe verkend en zeer breed geïnterpreteerd, vooral in het licht van het algemeen belang en hoogdringendheid. Een dergelijk lange periode van lopende zaken blijft uiteraard niet zonder gevolgen, en de volledige negatieve impact van het uitblijven van belangrijke strategische beslissingen is pas ten volle duidelijk geworden nadat er al een nieuwe regering was. Lange regeringsonderhandelingen kennen geen winnaars.

Deze bijdrage is gebaseerd op een meer omvangrijk artikel dat verscheen als Brans M., Pattyn V. & Bouckaert G. (2016). Taking care of crisis: policy continuity and change under Belgium’s longest caretaker government. Journal of Comparative Policy Analysis, 18(5),448-463.