Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

De praktijk bepaalt de begroting 2018

maandag 26 juni 2017, analyse van Marcel de Ruiter, verbonden aan Van Oort & Van Oort Public Affairs en Communicatie, schreef dit op persoonlijke titel

Op de derde dinsdag van september moet het kabinet de begroting voor 2018 indienen. Hoe gaat dit als het demissionaire kabinet dan nog steeds zit? En wat als er even voor of na Prinsjesdag een nieuw kabinet is?

Demissionair kabinet

Het demissionaire kabinet-Rutte II treft de voorbereidingen zodat er op Prinsjesdag een begroting ingediend kan worden. Het ligt voor de hand dat een kabinet dat op het punt van vertrek staat, niet al teveel nieuw beleid gaat voorstellen met financiële gevolgen voor de toekomst. De in te dienen begroting is er dan vooral op gericht het overheidsapparaat draaiende te houden en bestaande praktijken voort te zetten. Uiteindelijk zijn het echter de politici zelf die beslissen wat er wel en niet kan. Als de Tweede en Eerste Kamer akkoord gaan met begrotingswetsvoorstellen waarin wél majeure beleidswijzigingen zijn opgenomen, dan mag dat. Bovendien kan de Tweede Kamer de voorstellen ook zelf wijzigen als er meerderheden voor amendementen worden gevonden.

Toen in 2012 het kabinet-Rutte I gevallen was, sloten de coalitiepartijen VVD en CDA onder druk van de budgettaire crisissituatie een begrotingsakkoord met D66, GroenLinks en de ChristenUnie. Dit akkoord bevatte voor € 12,4 miljard aan bezuinigingen en lastenverzwaringen, die het demissionaire kabinet in september 2012 opnam in de Miljoenennota 2013. Van een noodsituatie zoals in 2012 is nu geen sprake. Wel heeft het huidige kabinet op 1 juni jl. met de Voorjaarsnota 2017 een 'meerjarig uitgavenbeeld' aan de Kamer gestuurd van enkele miljarden aan tegenvallers en beleidsmatige uitgavenverhogingen voor de jaren 2017-2021. Hierin is o.a. € 200 miljoen extra in 2017 en € 100 miljoen vanaf 2018 voor de verpleeghuiszorg ingeboekt.

Geen aangenomen begroting

Het is denkbaar dat het een demissionair kabinet niet lukt een meerderheid voor zijn begrotingswetsvoorstellen in de Tweede en Eerste Kamer te verwerven, bijvoorbeeld als de Tweede Kamer de begroting controversieel verklaart. In dat geval is o.a. de 'viertwaalfdenregeling' uit de Comptabiliteitswet 2001 van belang. Op grond hiervan mag de regering voor het nieuwe begrotingsjaar financiële verplichtingen aangaan van maximaal vier-twaalfde deel van de geautoriseerde verplichtingenbedragen op de begrotingsartikelen uit de voorafgaande begroting. In de praktijk is de regeling sinds 2005 niet meer toegepast, in die zin dat de Kamer sindsdien niet meer jaarlijks wordt geïnformeerd in hoeverre deze is gebruikt.

Inmiddels heeft de Eerste Kamer de Comptabiliteitswet 2016 aangenomen. Deze komt in de plaats van de Comptabiliteitswet 2001, maar is nog niet in werking getreden en zal pas gelden voor begrotingen die na de inwerkingtreding worden ingediend. In de nieuwe Comptabiliteitswet wordt de viertwaalfdenregeling vervangen door het vereiste dat lopend beleid met terughoudendheid wordt uitgevoerd, zolang een begrotingswetsvoorstel niet tot wet is verheven en in werking is getreden. Nieuw beleid mag niet in uitvoering worden genomen, tenzij uitstel volgens de verantwoordelijke minister niet in het belang van het Rijk is en hij de Tweede en Eerste Kamer daarover heeft geïnformeerd.

Nieuw kabinet

Als er eenmaal een nieuw kabinet zit of in aantocht is, zijn er verschillende manieren om de begroting van het oude kabinet te wijzigen. Het kabinet-Rutte II heeft deze daadwerkelijk benut toen het in het najaar van 2012 aantrad. Zo kan het kabinet, in de situatie dat een begrotingswetsvoorstel nog in behandeling is bij de Tweede Kamer, een nota van wijziging indienen die het wetsvoorstel aanpast. Daarnaast kunnen Tweede Kamerleden van de (beoogde) nieuwe coalitiepartners amendementen indienen om het begrotingswetsvoorstel te wijzigen.

Als de begroting al is aangenomen, bestaat de mogelijkheid deze te wijzigen. Daarvoor hoeft niet per se gewacht te worden op de Voorjaarsnota, het eerste reguliere wijzigingsmoment in de begrotingscyclus. Het kabinet kan ook tussentijds zgn. suppletoire begrotingsvoorstellen indienen om nieuw beleid door te voeren. Desnoods kan een nieuw kabinet zelfs geheel nieuwe begrotingen creëren, zoals het kabinet-Rutte II deed met de begrotingen Wonen en Rijksdienst, en Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking!

De praktijk bepaalt

De boekhoudregels geven een behoorlijke flexibiliteit als de wisseling van de wacht op de ministeries op zich laat wachten. Bepalender is de politieke wil en het vinden van meerderheden. Misschien nog wel belangrijker is wat er praktisch mogelijk is. Maatregelen die een nieuw kabinet wil nemen, moeten veelal worden uitgewerkt op de ministeries. Dikwijls is er ook aanvullende wetgeving nodig of afspraken met 'het veld'. Daarnaast bestaan er soms afspraken over vaste verandermomenten, zoals voor fiscale regelgeving. Hoe later het nieuwe kabinet kan beginnen, hoe meer de invoering van nieuw beleid hierdoor doorschuift naar 2019 en 2020.