Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Een referendum kost niet evenveel als Tweede Kamerverkiezingen

Jos Engelkes, Montesquieu Instituut, Den Haag

Het kabinet wil €20 miljoen beschikbaar stellen voor de gemeentelijke organisatie van het op 6 april te houden referendum over de Associatieovereenkomst met Oekraïne. De gemeenten morren: het bedrag is aanzienlijk lager dan de kosten die zij hebben bij Tweede Kamerverkiezingen. Ze zeggen dat het bedrag van het kabinet leidt tot minder stembureaus, en dus dus tot langere reis- en wachttijden. Met het risico van een lage opkomst. En inderdaad: in vergelijking met de kosten voor het referendum over de Europese Grondwet in 2005 is die €20 miljoen voor gemeenten karig. Een vergelijking met de kosten van Tweede Kamerverkiezingen gaat echter mank.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) liet begin november in een brief aan het ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties weten verbaasd te zijn over de €20 miljoen die het kabinet wil uittrekken voor het referendum. Het bedrag is volgens de belangenbehartiger veel te mager. In de brief laat de VNG weten dat de organisatie en kosten van een referendum vrijwel gelijk zijn aan die van Tweede Kamerverkiezingen. De VNG verwijst daarbij naar het rapport van de Commissie Van Beek uit 2013.

In dit rapport worden de kosten voor 'papieren' Tweede Kamerverkiezingen (de commissie deed onderzoek naar het elektronisch stemmen en tellen) geschat op €42,2 miljoen. Volgens de VNG is de consequentie van de €20 miljoen van het kabinet dat slechts een kwart tot een derde van het aantal stemlokalen ingericht kan worden. Verder maakt de belangenorganisatie van gemeenten zich zorgen over de gevolgen voor de toegankelijkheid van het stemproces voor de burger: langere reis- en wachttijden.

Kamervragen

Nadat de kritische brief op de deurmat van het ministerie plofte, stelde het Tweede Kamerlid Ronald van Raak (SP) mondelinge vragen over de waarschuwingen van de VNG. Volgens hem is het gat tussen de €42 miljoen voor Tweede Kamerverkiezingen en de €25 miljoen (incl. de kosten van o.a. overheidscampagnes en subsidies) voor het referendum ‘reusachtig’. Van Raak vond dat het bedrag riekte naar een ontmoedigingsbeleid van het kabinet.

In de beantwoording liet minister Stef Blok (bij afwezigheid van minister Ronald Plasterk) weten dat de €42,2 miljoen van de Commissie Van Beek gebaseerd is op een ‘normale’ verkiezing met een groot aantal lijsten en veel kandidaten. Het verkiezingsproces van het aankomende referendum wordt als eenvoudiger (en goedkoper) gezien omdat het een ja-neevraag betreft. Er komen geen complexe telprocedures aan te pas. Het hoeft dus niet zoveel te kosten, aldus het kabinet. Over die €20 miljoen moet volgens Blok helemaal niet badinerend gedaan worden.

Overigens is de €20 miljoen van het kabinet wel een stuk lager dan het bedrag dat minister Plasterk van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties twee jaar geleden noemde bij de parlementaire behandeling in de Tweede Kamer van de wet over het correctief referendum. Hij taxeerde de organisatie- en uitvoeringskosten voor de gemeenten destijds op ongeveer €25 miljoen per referendum. Waarom Plasterk twee jaar later zo'n €5 miljoen afsnoept van dat bedrag, is onbekend. In het vragenuurtje kwam het in ieder geval niet ter sprake.

De kosten van het referendum van 2005

In Nederland werd één keer eerder een groot nationaal referendum gehouden. Dit betrof een ja-neevraag over de invoering van een Europese Grondwet. Uit de evaluatie van de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet blijkt dat de VNG en BZK in februari 2005 een akkoord bereikte over een vergoedingsbijdrage van €22,3 miljoen (inclusief de drukkosten van de samenvatting). Onderdeel van de overeenstemming was dat de werkelijke uitvoeringskosten van de gemeenten uiteindelijk gemonitord moesten worden door een extern bureau.

In opdracht van de projectgroep Referendum Europese Grondwet van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de VNG deed Deloitte in 2005 uiteindelijk onderzoek naar de totale kosten van gemeenten. Het consultancy bureau kwam in het rapport op een bedrag uit van €23,7 miljoen. Dat zou na indexatie neerkomen op iets meer dan €27,5 miljoen in 2015.

Alhoewel Deloitte geen specifiek onderzoek heeft verricht naar het aantal stembureaus, kwam wel uit verschillende interviews naar voren dat een aantal gemeenten destijds minder stembureaus hebben ingericht. In het rapport worden twee voorbeelden gegeven van gemeenten die maar de helft of driekwart van het aantal stembureaus bij eerdere verkiezingen inrichtten. Navraag bij de Kiesraad leert ons dat in 2005 zo'n 9000 stemlokalen open waren. Een jaar later, in 2006 bij de Tweede Kamerverkiezingen, konden Nederlandse burgers in 10.000 stemlokalen stemmen.

Minder stembureaus

De kans is groot dat ook bij het aankomende referendum in een aantal gemeenten minder stembureaus open gaan. Dat is uiteindelijk een beslissing die gemeenten zelf nemen. De Kieswet schrijft in Artikel E 3 voor dat de burgemeester en wethouders één of meer stembureaus in de gemeente instellen.

Aan de hand van de te verwachten behoefte wordt het aantal bepaald. Daar zijn volgens de Kiesraad geen normen voor, maar gemeenten gaan in de praktijk uit van ongeveer 1200 kiezers per bureau (dat is een gemiddelde van ca. 90 stemmers per uur). Het is echter moeilijker geworden voor gemeenten om de grootte van de opkomst te verwachten omdat sinds 1 januari 2010 kiezers mogen stemmen in een stembureau naar keuze in de gemeente waar ze staan ingeschreven. Zo zijn bijvoorbeeld de stembureaus op stations erg in trek.

Minister Plasterk vindt het niet bezwaarlijk dat er minder stemlokalen worden ingericht bij het referendum dan bij andere verkiezingen. Hij geeft het voorbeeld dat gemeenten ook bij Europese parlementsverkiezingen op het aantal bureaus besparen. En dat heeft tot nu toe nooit geleid tot grote problemen. Elke gemeente moet een afweging maken tussen enerzijds de kosten en anderzijds de toegankelijkheid tot het referendum.

Overleg met de VNG

VNG en minister Plasterk praten inmiddels met elkaar, maar het heeft nog niet geleid tot overeenstemming. Het is goed mogelijk dat er afgesproken wordt dat een extra Rijksbijdrage volgt als uit de evaluatie van het komende referendum blijkt dat de werkelijk gemaakte kosten van gemeenten fors afwijken van de €20 miljoen van het kabinet. Zo'n afspraak werd ook in 2005 gemaakt.


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 30 november 2015.