Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Het verhullende etiket 'extraparlementair'. Een column.

Lange tijd speelde in de Nederlandse politiek de vraag of op een kabinet het etiket parlementair dan wel extraparlementair moest worden geplakt. In de jaren dertig van de vorige eeuw slaagden partijen er soms niet in harde afspraken te maken over het programma en werd gekozen voor een extraparlementaire formatie. Partijen gingen dan geen binding aan. In de naoorlogse jaren bonden de fractievoorzitters zich, maar bleven de fracties formeel vrij. Sinds 1963 binden fracties zich wel, met als enige uitzondering de formatie van het kabinet-Den Uyl in 1973.

Als partijen zich bij het vormen van een bestuur binden (of dat nu een kabinet of college van gedeputeerden of wethouders is) dan doen ze dat om zeker te zijn van vruchtbare samenwerking met Kamer(s), respectievelijk Staten en raad. Soms beloofden partijen bij aantreden van een kabinet alleen te gedogen, zodat het nieuwe kabinet niet direct of zo maar naar huis zal worden gestuurd. Zonder parlementair vertrouwen kan een kabinet niet (voort)bestaan, zoals in 1939 bleek bij Colijn V. In die zin zijn echter alle kabinetten parlementair, ook zonder programma of binding.

Besturen zonder een programma is echter lastig, omdat dan per onderwerp eerst binnen het bestuur tot een gezamenlijk standpunt moet worden gekomen, en vervolgens voor dat besluit een meerderheid moet worden verworven. Wie tevoren afspraken maakt, kan over uiteenlopende onderwerpen compromissen sluiten en zo iedere partij 'het zijne' geven. Binding betekent grotere regeerkracht en minder kans op 'ongelukken'. Het moge waar zijn dat afspraken deels ook gestold wantrouwen zijn, maar wie gezamenlijk tot een programma weet te komen en zich daarvoor politiek van draagvlak verzekert, kan ook daadkrachtiger besturen.

Bij de vorming van het nieuwe Limburgse college van Gedeputeerden Staten laten partijen, die samen wel een meerderheid hebben, het tot stand komen van een programma over aan dat nieuwe (extraparlementaire) college. Gezien de centrumrechtse samenstelling daarvan is de richting van het beleid wel duidelijk. In die zin zal er niet veel verschil zijn met een akkoord waarbij fracties direct betrokken zijn. De meeste gedeputeerden zijn bovendien vooraanstaande Limburgse politici, zoals CDA'er Ger Koopmans en VVD'er Joost van den Akker. Ook de kandidaten van FvD en PVV komen uit de Staten en waren zelfs lijsttrekker.

Alleen deelname van een 'dissidente' GroenLinks-gedeputeerde en van een politicus van een lokale partij geven een extraparlementair cachet aan het geheel. Maar maakt dat het college 'extraparlementair'? Voor plannen over bijvoorbeeld duurzaamheid en de energietransitie zal in Provinciale Staten een meerderheid moeten worden verworven. Grote kans dat die meerderheid zal bestaan uit CDA, VVD, FvD, PVV en 50PLUS. Zij mogen zich dan formeel niet aan het college hebben gebonden, materieel gezien is dat ongetwijfeld wel zo. In ieder geval zullen die partijen willen verhinderen dat de oppositie het college naar huis stuurt.

Naast binding is ook van belang dat partijen leden toestaan toe te treden tot het nieuwe bestuur. Nationaal zijn er slechts weinig uitzonderingen op die regel. In 1926 trad de katholiek Waszink zonder nadrukkelijke toestemming van leider Nolens toe tot het kabinet-De Geer I. Hetzelfde deed de antirevolutionair Gerbrandyin 1939 toen het (nood)kabinet-De Geer II aantrad. Het is terecht en begrijpelijk dat GroenLinks niet wil dat iemand uit eigen gelederen daarin zonder toestemming van de partij deelneemt. Hoe moet de kiezer straks begrijpen dat de dagelijkse bestuurder een volstrekt ander beleid voorstaat dan de gekozen vertegenwoordigers? En dat zonder dat de partij bij de vorming van dat beleid betrokken was. Wie zo tegen de partijlijn ingaat, plaatst zichzelf buiten die partij, zoals in 1926 J. Limburg - what's in a name - deed toen hij buiten zijn partij, de VDB, om formateur werd van een centrumrechts kabinet (een formatie die overigens mislukte).

Het is een illusie te menen dat een apolitiek bestuur (kabinet) kan worden gevormd door 'technocraten', dat dan tevens een politiek programma uitvoert. Een apolitiek kabinet is hoogstens denkbaar als overgangsbewind in aanloop naar verkiezingen, zoals nu in Oostenrijk het geval is. Besturen is politieke keuzes maken en dat op zichzelf maakt ieder bestuur, hoe ook gevormd of samengesteld, tot een politiek college. De parlementaire steun die nodig is, maakt ieder bestuur tevens 'parlementair'. Zoals de term extraparlementair in de nationale verhoudingen verhullend was, zo is dat ook nu in Limburg het geval.

Bert van den Braak, onderzoeker bij het Parlementair Documentatie Centrum in Den Haag, is bijzonder hoogleraar parlementaire geschiedenis aan de Universiteit Maastricht.

1.

Deze bijdrage stond in