De kip of het ei: over het raadslid en de fractie

Raadslid en fractie

Een raad is samengesteld uit raadsleden. Dat is te lezen in artikel 8 Gemeentewet. Het woord ‘fractie’ komt in de Gemeentewet niet voor.

Om raadslid te kunnen worden is allereerst vereist dat je voldoet aan de wettelijke eisen. Daarnaast moet je door een vereniging naar privaatrecht (politieke partij) op een kandidatenlijst worden geplaatst. Na inlevering van die lijst doet de kiezer zijn werk, eens in de vier jaar. De gemeenteraadsverkiezingen zijn bedoeld om de kiezer zijn stem op de kandidaat van zijn keuze te laten uitbrengen. Het stelsel van de Kieswet is op dit beginsel gebaseerd.

De kiezers stemmen niet op een partij, maar vullen de raad met raadsleden. Elk raadslid heeft een vrij mandaat. Staatsrechtelijk is het raadslid een kleine zelfstandige. Het uitbrengen van de stem tijdens de raadsvergadering gebeurt zonder last, onder de noemer ‘naar eer en geweten’. Het raadslid is bij uitsluiting de enige die bepaalt of de stem ‘voor’ dan wel ‘tegen’ wordt uitgebracht. Een fractie(voorzitter) heeft hierin geen enkele vorm van zeggenschap.

Raadslid en politiek: fracties aan het roer

Deze staatsrechtelijke werkelijkheid is in de politieke werkelijkheid allang ingeruild voor het adagium dat de raad uit fracties bestaat. En dat fracties in meerderheid de dienst uitmaken. Deze politieke werkelijkheid heeft de staatsrechtelijke werkelijkheid dusdanig verdrongen dat bij velen het beeld heeft postgevat dat een raadslid zich dient te schikken naar de mening van de fractie waartoe hij behoort. In tal van gemeenteraden vindt hoofdelijke stemming plaats op fractieniveau: de fractievoorzitter deelt mee dat zijn fractie voor of tegen is. Het grondwettelijk beginsel van stemmen zonder last wordt daarmee met voeten getreden.

Het raadslid stapt uit de fractie: nieuwe fractie?

De fractiewereld is te klein als een raadslid aankondigt uit de fractie te willen stappen om zelfstandig verder te gaan in de raad. Een dergelijke reactie miskent het vrij mandaat van het raadslid. Ook geeft zo’n reactie blijk van onbekendheid met het gegeven dat een fractie staatsrechtelijk non-existent is en dat het de vrije keuze van een gekozen volksvertegenwoordiger is om wel of niet deel uit te maken van een fractie. In die zin is een fractie ondergeschikt aan het raadslid.

Gebruik van het woord ‘zetelrover’ is vanuit die optiek verwerpelijk. De zetel is staatsrechtelijk eigendom van de gekozen volksvertegenwoordiger. Niemand anders dan de kiezer geeft het raadslid zijn zetel. Niemand anders dan het raadslid bepaalt of die zetel wordt gebruikt binnen of buiten het verband van een fractie.

Fractie en Gemeentewet

De raad geeft in het door hem vast te stellen Reglement van Orde (RvO) vorm en inhoud aan het verschijnsel ‘fractie’. In dat verband stelt de raad ook regels over de gevolgen van het afsplitsen van een fractie. De raad kan een dergelijke afsplitsing niet tegengaan vanwege het vrij mandaat van het raadslid. Wel kan de raad regels stellen over de aanduiding en aanspraken van raadsleden die zich van een fractie afgesplitst hebben.

Het is de raad die het laatste woord heeft als het gaat om de vraag of een van een fractie afgesplitst lid als (nieuwe) fractie deel uitmaakt van de raad of dat dit gebeurt onder een andere aanduiding. Bij dit laatste kan worden gedacht aan ‘groep (naam raadslid)’.

Ook heeft de raad het laatste woord over het al dan niet ontvangen van fractieondersteuning door een afgesplitst raadslid. Het staat de raad daarbij vrij om te bepalen of een afgesplitst raadslid recht heeft op fractieondersteuning. Dat brengt ons bij de vraag wat het wettelijk kader is van fractieondersteuning.

Fractieondersteuning en RvO

Helemaal zuiver is het woord ‘fractieondersteuning’ niet, want de ondersteuning is bedoeld voor “in de raad vertegenwoordigde politieke groeperingen”. Dat is met zoveel woorden te lezen in artikel 33 lid 2 Gemeentewet.

De vraag die dit oproept is, of elke in de raad zitting hebbende fractie een politieke groepering vertegenwoordigt. De beantwoording van deze vraag moet in het door de raad vastgestelde RvO kunnen worden teruggevonden. Simpelweg omdat de wetgever hierover niets heeft geregeld.

Het is dus (bij uitsluiting) de raad die bepaalt wanneer ‘iets’ een fractie is. En niemand anders. In de regel wordt hierin het model-RvO van de VNG gevolgd.

Artikel 7 van dit model begint met als ‘fractie’ aan te duiden de raadsleden die door het centraal stembureau op dezelfde kandidatenlijst verkozen zijn verklaard. 

Maar ook het uit de fractie stappen en als eenling verder gaan levert de hoedanigheid van ‘fractie’ op. Zie het vierde lid van dit artikel: “als één of meer raadsleden van één of meer fracties als zelfstandige fractie gaan optreden of zich aansluiten bij een andere fractie, wordt hiervan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling gedaan aan de voorzitter.”

Ongelijk speelveld beknelt vrij mandaat

Het model-RvO van de VNG is hier duidelijk over: het uit de fractie stappen levert automatisch de hoedanigheid van ‘fractie’ op. Dus ook een nieuwe fractievoorzitter, met een plaats in het fractievoorzittersoverleg.

Met aanspraak op fractieondersteuning en fractievoorzittersvergoeding. Laat duidelijk zijn dat de raad ook ervoor kan kiezen dat het doorgaan als zelfstandig raadslid niet leidt tot een nieuwe fractie. Het betreffende raadslid is dan ‘raadslid zonder meer’. Geen fractie(voorzitter). En heeft daarmee ook geen recht op fractieondersteuning.

Als de raad daartoe besluit, met als gevolg dat tijdens de raadsperiode nieuwgevormde fracties (dan wel groepen) geen fractieondersteuning ontvangen, is binnen de raad geen sprake van een gelijk speelveld.

De raad zal dit goed voor ogen moeten houden voordat hij een dergelijk besluit neemt. Het creëren van een ongelijk speelveld in die zin dat van een fractie afgesplitste raadsleden geen fractie(voorzitter) zijn en niet in aanmerking komen voor fractievergoeding heeft tot gevolg dat de betreffende raadsleden materieel niet op gelijke voet invulling kunnen geven aan hun vrij mandaat. Als de raad desondanks een dergelijke tweedeling wil bewerkstelligen en daarmee het afsplitsen wil ontmoedigen, komt het vrij mandaat zelfs onder druk te staan.

Daartoe is de raad niet op aarde.

Zwolle, 22 februari 2026

mr. Olaf Schuwer is zelfstandig adviseur Decentraal overheidsrecht.