De staatscommissie stelt een bindend correctief referendum voor. Dat voorstel is tamelijk kansloos en dat is jammer, zo wil ik in dit hoofdstuk betogen. Acceptatie van het voorstel zou de geloofwaardigheid van de parlementaire democratie kunnen vergroten voor politiek ontevreden burgers. Ik werp me in dit hoofdstuk op als hun advocaat.
Afkeer van arrogante en bange politici
Laten we om in de stemming te komen de ontevreden nu eerst aan het woord met een aantal uitspraken over referenda. Die zijn ontleend aan toelichtingen waarom mensen het de verkeerde kant op vinden gaan met ons land:
“De manier waarop de politiek zich gedraagt t.o.v. het volk. Met name de afschaffing van het referendum, en de manier waarop dat gebeurde. …” (man, 24, havo/vwo als hoogste opleiding, stemintentie (‘als er nu Kamerverkiezingen zouden zijn’) onbekend)
“Er wordt niet naar het volk geluisterd! referendum!!!!” (vrouw, 36, mavo, PVV)
“… Referendum, er wordt niet naar de stemmers geluisterd. Waarom dan nog een referendum houden? …” (vrouw, 42, mbo, PvdD)
“… De regering is een lachertje, waarom zouden de mensen nog gaan stemmen als Den Haag toch doet wat ze willen bv het referendum, meer luisteren naar het volk wat echt nodig is dan in het buitenland op een goed blaadje staan.” (vrouw, 48, mavo, weet nog niet)
“Den Haag beslist weer eens, kijk maar naar twee referenda waar nee is gestemd en Den Haag gaat gewoon door. ...” (man, 49, mavo, D66)
“Afschaffing van het correctief referendum zonder alternatief. …” (man, 54, mavo, SP)
“De regering doet precies wat ze willen. Als het volk tegen stemt in een referendum draait de politiek zo dat ze toch hun zin krijgen.” (vrouw, 58, mbo, weet nog niet)
“Politiek luistert in het geheel niet naar het publiek. Referendum was goed, maar nu al weer afgeschaft. Uitslagen vonden de politici niet aangenaam. …” (man, 58, wo, zou PVV stemmen)
“… Er wordt absoluut niet geluisterd naar de burgers! Referendum wordt gewoon afgeschaft. ...” (vrouw, 63, mbo, zou PVV stemmen)
“… De regering laat zien dat ze lak hebben aan het volk, ja 1x in de vier jaar dalen ze (omdat het niet anders kan) af naar het volk want dan hebben ze de mensen nodig, eenmaal gestemd zijn ze weer nergens. Duidelijk voorbeeld is het referendum.” (vrouw, 66, mavo, 50Plus)
“… Een nieuw politiek stelsel is hard nodig om de Nederlanders weer bij de politiek te betrekken en voor een groter draagvlak. Het schrappen van referenda is niet alleen een grove schending van het inspraakrecht maar laat tevens de minachting van onze leiders zien.” (man, 66, hbo, weet nog niet)
“Wij kunnen onze stem een keer in de vier jaar laten horen maar op wie je ook stemt het komt er nooit uit wat zij in hun programma schrijven en beloven het zou mooi zijn als er over belangrijke besluiten een referendum kan worden gehouden net als in Zwitserland dat werkt zeer goed.” (man, 74, lbo, FvD)
“… Waar de regering bang voor is, zal gebeuren, als ze niet naar het volk luisteren. Referendum vlug afschaffen, de lafbekken, ze kunnen wachten op de gele hesjes. (man, 78, mbo, PVV)
“… Democratie is ver te zoeken. De enige mogelijkheid om je stem te laten horen, ‘het Referendum’, wordt nu ook afgeschaft. …” (vrouw, 82, hbo, CU)
Aan het woord zijn hier respondenten van de kwartaalenquêtes 2018/2-1019/1 van het Continu Onderzoek Burgerperspectieven (COB). Aan het einde van die enquête hebben ze aangekruist dat ze het al met al meer de verkeerde dan de goede kant op vinden gaan met Nederland. Vervolgens wordt hen verzocht die opvatting toe te lichten. Lang niet iedereen vindt het de verkeerde kan opgaan en wie dat vindt, begint zelden over het referendum. Het bovenstaande is dus volstrekt niet representatief voor wat de hele bevolking vindt, maar de citaten brengen wel een minderheid in beeld die pregnant een breder levende politieke onvrede tot uitdrukking brengt. In dit hoofdstuk focus ik op onvrede omdat het me belangrijk lijkt dat hervormingen van het parlementaire stelsel juist mensen met veel onvrede aanspreken. Laten we eerst de overwegingen voor het referendum van de staatscommissie geven.
Het voorstel
De Staatscommissie adviseert in zijn eindrapport de invoering van een bindend correctief referendum. Onverwacht kwam dat advies niet, maar opvallend was het wel: welbewust ingaand tegen de politieke meerderheid van het moment, kort nadat de wet op het raadgevende referendum net was ingetrokken (wat ook opvallend was omdat de staatscommissie op zeer afzienbare tijd met een advies over referenda zou komen).
De commissie kiest vooral voor een bindend correctief referendum vanuit het idee dat bij parlementaire meerderheidsvorming en in het bijzonder door de uitruil bij coalitievorming belangrijke beslissingen genomen kunnen worden die niet de instemming van een meerderheid van het electoraat hebben.
Dat is niet per se een probleem. Het kan alleszins aanvaardbaar zijn om meer tegemoet te komen aan wensen van gepassioneerde minderheden dan van lauwe meerderheden. Er is echter wel reden voor een correctiemechanisme als door dealende parlementsfracties sterke meerderheidsvoorkeuren in de bevolking worden gebruuskeerd. Naast deze aan de zogeheten Ostrogorski-paradox ontleende argumentatie speelt voor de commissie de overweging dat de volksvertegenwoordigers hoog opgeleid zijn en op thema’s als immigratie en Europa meer de voorkeuren van hoger opgeleide dan lager opgeleide kiezers afspiegelen.
De commissie noemt dat een ‘verbijzondering van de Ostrogorski-paradox’. Dat is een wat merkwaardige aanduiding, maar laten we die accepteren als deftige codetaal voor wat anderen aanduiden als het probleem van een van de bevolking losgezongen politieke elite. Het probleem is er: de mogelijkheid van parlementaire besluiten c.q. aangenomen wetsvoorstellen waar een meerderheid van het electoraat erg tegen is. In het voorstel van de commissie kan dit aan de orde gesteld worden door een initiatief van minstens 5000 kiezers dat vervolgens door minstens 400.000 keizers wordt gesteund. Dan moet er een referendum worden georganiseerd en als er daarbij meer tegenstanders dan voorstanders van het parlementaire besluit zijn en de tegenstanders minstens een derde van alle kiesgerechtigden omvat, moet het besluit c.q. de wet worden ingetrokken.
Publieke steun
Tot zover het voorstel van de staatscommissie. Hoe staat de bevolking tegenover referenda? En welke verschillen tussen bevolkingsgroepen vallen daarbij op? Sinds 1972 wordt in het Nationaal Kiezersonderzoek (NKO) gevraagd naar opvattingen over bindende referenda over ‘belangrijke beslissingen’. Met de cijfers van dat onderzoek tot en met 2012 hebben we eerder laten dat er daarvoor voortdurend een meerderheid bestaat. Daarbij valt op dat in de jaren zeventig de steun heel groot was bij de stemmers op de voorlopers van GroenLinks, terwijl de stemmers op die partij in 2010/’12 juist heel sceptisch zijn; dan zit verreweg de meeste steun voor referenda bij de SP en de PVV. Dat is in het latere kiezersonderzoek van 2017 niet veranderd.
In figuur X.1 laten we de steun voor referenda zien volgens het onderzoek Culturele veranderingen in Nederland (CV), waarin dezelfde vraag wordt gesteld als in het NKO. Tussen 1998 en 2015 beweegt de steun zich rond de vier vijfde van de kiesgerechtigde bevolking. In 1998 is er geen noemenswaardig verschil tussen de opleidingsniveaus, maar over de hele periode is er de meeste steun onder de middelbaar opgeleiden en vanaf 2002 de minste onder de hogeropgeleiden. Na 2015 daalt de steun in de bevolking tot zo’n twee derde. De daling bij de hogeropgeleiden is aanzienlijk sterker, van zo’n drie kwart naar de helft. De steun bij de lageropgeleiden blijft stabiel.
Steun voor referenda kan voortkomen uit vertrouwen in meer democratie en uit wantrouwen tegenover politici. Die twee motivaties sluiten elkaar niet uit, maar de veranderingen in de steun maken aannemelijk dat het wantrouwen een grotere rol is gaan spelen.
Kijken we voor het jaar 2018 verder naar verschillen in steun. In tabel X.1 onderscheiden we naast de beide seksen, drie leeftijdsklassen en drie opleidingsniveaus ook drie niveaus van politieke onvrede en drie stemintenties.
Vrouwen zijn meer voor het referendum dan mannen, jongeren zijn er meer voor dan ouderen en lager- plus middelbaaropgeleiden zijn aanzienlijk vaker voor dan hogeropgeleiden. Blijkens de kolommen met effectscores blijven deze verschillen bestaan als rekening wordt gehouden met de effecten van andere indelingen. Zelfs als rekening wordt gehouden met verschillen in politieke onvrede en (voorgenomen) electoraal gedrag blijven ouderdom, een hoog opleidingsniveau en in mindere mate het mannelijk geslacht de steun voor referenda drukken.
Politieke onvrede is een sterke driver van de voorkeur voor referenda. Stemintenties hebben een nog sterker effect, maar het is raar om die als driver te betitelen: partijvoorkeuren en opvattingen over referenda zullen in wisselwerking met elkaar staan. Stemmers op ‘gevestigde’ partijen zijn veel minder voor referenda (56%) dan niet-stemmers (77%) en stemmers op ‘uitdagende’ partijen (86%). Rekening houdend met verschillen in politieke onvrede en sociaaldemografische kenmerken blijft er een verschil tussen de aanhangen van de partijblokken bestaan.
Combinatie van kenmerken levert grote verschillen op. Zo is bij de hoger opgeleide respondenten met weinig politieke onvrede 39% voor het referendum (31% bij de mannen, 50% bij de vrouwen; 34% van 60+ en 41% van 18-59-jarigen); bij de lager en middelbaar opgeleide respondenten met veel politieke onvrede is 85% voor (zonder noemenswaardige sekseverschillen; 90% van de 18-59-jarigen en 79% van 60+).
Argumenten voor
In de tabel zagen we dat hogeropgeleiden meer tegen het referendum zijn, ook als rekening wordt gehouden met politieke onvrede en partijkeuze. Daar zijn verschillende redenen voor te bedenken. Een reden zal zijn dat hogeropgeleiden gemiddeld meer politieke kennis hebben, iets waar we in tabel X.1 geen rekening mee konden houden. In Canadees onderzoek blijken politiek beter geïnformeerde burgers minder voor referenda te zijn omdat ze meer vertrouwen in politici hebben en zich meer zorgen maken over de rechten van minderheden. Waarschijnlijk spelen bij de toename van scepsis van hogeropgeleiden in Nederland ook de door hen ongewenste uitkomsten van recente referenda (Oekraïne en Brexit). Laten we kort de belangrijkste argumenten tegen het referendum de revue laten passeren en pareren of relativeren:
- Een referendum is te simpel. Het maakt van complexe vraagstukken, die om nuancering en compromis vragen, een kwestie van voor of tegen. Dat is geen argument tegen een correctief referendum, want dat gaat over iets dat in het parlement is besproken en tot een kwestie van voor of tegen is gemaakt.
- De kiezers zijn te slecht geïnformeerd of gewoon te dom om tot een oordeel te komen. Mogelijk, maar dan zijn ze dat zeker ook voor gewone verkiezingen waar veel meer en veel onvergelijkbaars moet worden afgewogen. Referenda blijken bovendien goede gelegenheden te bieden om zich in een onderwerp te verdiepen en zich een beter gefundeerde mening te vormen.
- Referenda worden door kiezers en populistische partijen gebruikt om onvrede te uiten respectievelijk te mobiliseren. Ook dat is goed mogelijk, vooral als er slechts incidenteel gelegenheid wordt geboden. Als er vaker referenda zijn, is er minder aanleiding voor een generieke afrekening en zullen de kwesties zelf belangrijker worden.
- Referenda leiden tot polarisatie in plaats van tot breed gedragen besluiten. Dat kan gebeuren (Brexit), maar is geenszins de regel. Referenda geven eerder aanleiding tot maatschappelijke discussies die anders niet zouden hebben plaatsgevonden.
Het correctieve referendum is geen alternatief voor de representatieve democratie, maar een aanvulling daarop: een ‘noodrem’ die vertrouwen wekt bij een politieksceptische bevolking en een corrigerende dreiging is voor politici die zich in vergadering bijeen met te veel vaart van de vertegenwoordigden verwijderen. Het is niet iets om heel vaak te gebruiken. De meeste burgers en zeker de meeste ontevreden burgers willen helemaal niet veel meer participeren. Ze willen wel meer gehoord worden maar niet per se meer praten. Weten dat anderen aan de noodrem zouden kunnen trekken en dat politici daar rekening mee moeten houden kan hun vertrouwen geven in de democratie, al is het maar een ‘stealth democracy’. Hun vertrouwen wordt ondermijnd door politici die een referendum blijkbaar niet aankunnen en het afschaffen zodra het niet de gewenste uitkomsten voor hen heeft. Dat ze dat dan soms ook nog doen met het argument dat er wat beters nodig is met meer gelegenheid voor constructieve betrokkenheid en meer deliberatie, bevestigt de diplomademocratie: het is weer een keuze voor politiek geïnvolveerde goedgebekte welgemutste hogeropgeleiden.
Het correctief referendum is de mogelijkheid van zo nu en dan een correctieve tik voor de diplomademocratie, niet iets wat de politiek moet omarmen om politiek vertrouwen te vergroten, maar moet accepteren als een element van de democratie waar ze last van kunnen hebben. Op meer vertrouwen mag de politiek slechts hopen. Een greintje hoop kunnen ze ontlenen aan Zwitsers onderzoek waaruit blijkt dat vertrouwen in politieke gezagdragers iets groter naarmate men meer mogelijkheden voor directe democratie heeft.
Noodrem
Het correctieve referendum is een belangrijk middel om te voorkomen dat de parlementaire politiek in de ogen van politiek ontevredenen ontspoort. Het is overmoedig om van deze noodrem af te zien en het betreffende advies van de staatscommissie te negeren.
*Paul Dekker is hoogleraar Civil society aan Tilburg University en onderzoeker bij het Sociaal en Cultureel Planbureau.
Literatuur
Anderson, C. & E. Goodyear-Grant (2010). Why are highly informed citizens sceptical of referenda? Electoral Studies 29 (2010), p. 227-238.
Baudet, T. (2017). Breek het partijkartel! De noodzaak van referenda. Amsterdam: Prometheus.
Bauer, P.C. & M. Fatke (2014). Direct democracy and political trust: Enhancing trust, initiating distrust – or both? Swiss Political Science Review 20(1), p. 49-69.
Bovens, M. & A. Wille (2014). Diplomademocratie. Over de spanningen tussen meritocratie en democratie. Amsterdam: Prometheus.
Dekker, P. & J. den Ridder (2019). Burgerperspectieven 2019|1. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
Hendriks, F., K. van der Krieken & C. Wagenaar (2017). Democratische zegen of vloek? Aantekeningen bij het referendum. Amsterdam: Amsterdam University Press.
Hibbing, J.R. & E. Theiss-Morse (2002). Stealth democracy: Americans’ beliefs about how government should work. Cambridge: Cambridge University Press.
Jacobs, K. (2018). Referenda en andere institutionele hervormingen. In: T. van der Meer, H. van der Kolk & R. Rekker (red.), Aanhoudend wisselvallig. Nationaal Kiezersonderzoek 2017 (p. 90-97). Z.p.: Stichting Kiezersonderzoek Nederland.
Ridder, J. den, P. Dekker & P. van Houwelingen, m.m.v. E. Schrijver (2016). Burgerperspectieven 2016|1. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
Seyd, B., J. Curtice & J. Rose (2018). How might reform of the political system appeal to discontented citizens? The British Journal of Politics and International Relations 20(2), p. 263-284.
Staatscommissie (2018). Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel. Amsterdam: Boom.
Stoker, G. & C. Hay (2017). Understanding and challenging populist negativity towards politics: The perspectives of British citizens. Political Studies 65(1), p. 4-23.