Staatssecretaris Van der Burg van BZK heeft op 26 juni jongstleden een brief naar de Tweede Kamer gestuurd over ‘de slagvaardige overheid’. Het is zo’n brief waar eigenlijk niets in staat waar je het oneens mee kunt zijn. Tal van onderwerpen komen aan de orde, zij het kort en nog niet uitgewerkt. De vergrotende trap wordt veel gebruikt (‘beter’, ’sneller’, ‘efficiënter’, ‘actiever’ etc.), wat altijd goed is maar waar ik ook wat achterdochtig van word. De brief staat vol met woorden als ‘samen’ en ‘gezamenlijkheid’. Daar is op zich niets tegen, zij het dat dat soms ten koste gaat van duidelijkheid over verantwoordelijkheden. De brief is een openingszet, zullen we maar denken, een ouverture waarbij de opera nog alle kanten op kan. Toch zijn er een paar kanttekeningen te plaatsen, met name zaken die ik mis.
1. De brief gaat over ‘de overheid’, die moet slagvaardiger. Maar het grootste deel van de brief gaat over de rijksoverheid en vooral de ambtelijke rijksdienst. Belangrijk maar niet allesbepalend. Het politieke deel van de overheid blijft bijvoorbeeld nagenoeg volledig buiten beeld, terwijl veel van de problemen daarop zijn terug te voeren. Het lijkt nu ten onrechte dat gebrek aan slagvaardigheid vooral de schuld is van de ambtenaren.
2. De brief vermeldt dat er een commissie komt die de rijksdienst gaat doorlichten. Prima, zij het een enorme opgave, zeker in zes maanden. Er is niet voor gekozen om eerst dat advies af te wachten. Dat kan tot gevolg hebben dat er twee sporen ontstaan, met alle verwarring van dien. Het gevaar is bovendien dat de commissie verdrinkt in haar grote, ruim geformuleerde opgave, dat de verwachtingen veel te hoog zijn en dat iedereen straks komt met nadere verzoeken. Of dat het nog niet beschikbaar zijn van een advies wordt aangegrepen om sowieso gewenste maatregelen tegen te gaan. Het vereist veel wijsheid van zowel de commissie als de opdrachtgever om daar goed mee om te gaan. Beperking en inkadering van het werk van de commissie lijken me zeer verstandig.
3. Hoe goed is de rijksdienst? Hoe groot is de rijksdienst precies en hoe groot is de afslankingstaakstelling? Wat zijn de belangrijkste knelpunten? Hoe zit het precies met de externe inhuur? En met de overhead die bij de kerndepartementen (wat wordt daar onder verstaan?) van 50% (!) naar 35% moet? Hoe ziet de ideale rijksdienst eruit? Wat betekent ‘slagvaardig’ eigenlijk? Het is mijn ervaring dat het ontbreken van heldere uitgangspunten en onomstreden kwantitatieve gegevens je later in het proces sterk kan opbreken.
4. In het verlengde hiervan is het jammer dat er geen werk wordt gemaakt van het verbeteren van de informatie over de overheid (en de rijksdienst), over haar staatkundige inbedding, haar organisatie en omvang, haar functioneren en presteren. Die kennis is nu zeer versnipperd. Voor veel belangrijke onderwerpen bestaat een kennisinstituut, planbureau of denktank. Maar niet voor het openbaar bestuur.
5. Sommige onderdelen van de rijksdienst doen belangrijker werk of hebben het drukker dan andere. Sommige doen het ook beter dan andere. Dat is goed vast te stellen, het is eerder gedaan. Met die verschillen moet je rekening houden. Om te beginnen zou het helpen om meer inzicht te hebben in de beleidskernen. Die zijn naar verhouding veel harder gegroeid dan de uitvoering, en dat geldt voor alle ministeries, ook de ministeries die het wat minder druk hebben (en die zijn er). Bovendien: als je de druk op de overheid wil verminderen, moet je de beleidseenheden juist kleiner maken. Complimenten overigens voor het voornemen het aantal adviesorganen te beperken. Dat past uitstekend in het streven om de beleidsdrukte te verminderen. Ik heb er wel eens voor gepleit om te volstaan met de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (bij AZ) die voor specifieke onderwerpen dan commissies kan instellen. Dat vergroot de eenheid van het beleid en versterkt de rol van de minister-president.
6. Het streven naar minder regels is natuurlijk prima, maar het zegt mij niet zoveel. Van heel veel regels heeft niemand last. Mijn vrees is dat vooral die regels afgeschaft gaan worden, die niet de echt hinderlijke en overbodige regels zijn. En dat slecht maar niet in regels vastgelegd beleid buiten schot blijft! Er komt op 1 oktober een ‘concrete ambitieuze doelstelling’ per ministerie. Op dat moment is te beoordelen wat dit voornemen voorstelt.
7. Over de organisatie staat in de brief alleen het onzalige idee om te verkennen of zelfstandige bestuursorganen weer onder het ministerie kunnen vallen. Omdat het door meer politieke bemoeienis dan veel beter gaat, zo is de onuitgesproken maar onbewezen veronderstelling. Het lijkt me volstrekt uit de lucht gegrepen. Niet doen, zonde van de tijd. Besteed de aandacht aan het verbeteren van de uitvoering en de interactie beleid-uitvoering.
De hoofdstructuur van de rijksdienst, met het individuele ministerie als belangrijkste organisatieprincipe, blijft overigens in stand. Wel wordt gesteld dat de “grote opgaven zich niet laten vangen in de verkokerde structuren die in Den Haag zijn ontstaan”. De oplossing: “teams die organisatiegrenzen, domeinen en disciplines overstijgen”. Wederom: prachtig, maar het kan makkelijk leiden tot inefficiëntie en tot onheldere verantwoordelijkheden. De grote uitdaging lijkt mij hoe je een in principe verkokerde, verticale hoofdstructuur (met het ministerie als organisatorisch hoofdprincipe) combineert met een departementoverstijgende, horizontale aanpak. Daar is meer voor nodig dan het instellen van wat teams.
Over het personeel bevat de brief helaas heel weinig, al ving ik op dat het directoraat-generaal voor de Algemene Bestuursdienst wordt opgeheven en onderdeel wordt van een nieuw Directoraat-Generaal Mens en Organisatie. Dat lijkt me geen slecht plan, mits het niet ten koste gaat van aparte aandacht voor de topambtenaren. Maar geen woord over bijvoorbeeld minder topambtenaren en een beter beloningsregime.
8. Gelukkig wordt de afnemende productiviteit van de overheid nu geagendeerd. Ook zonder uitwerking, behalve dan de al genoemde overhead. Nog belangrijker lijkt mij dat de discretionaire ruimte van ambtenaren in de uitvoering drastisch wordt vergroot. Dat zou een echte winst in productiviteit, slagvaardigheid en dienstbetoon kunnen opleveren. AI wordt wel genoemd maar alleen in relatie tot het terugdringen van de overhead, en dat lijkt mij veel te beperkt.
9. Ten slotte: de aanpak. Die is niet erg overzichtelijk. Ik wees al op de ingestelde commissie. Er is verder een Ministeriële Taskforce maar er staat niet hoe die werkt en is georganiseerd. De Ambtelijke Taskforce, die er ook is, wordt niet genoemd. De secretarissen-generaal (SG's) komen even aan bod maar hun wettelijke verantwoordelijkheid voor het ambtelijk functioneren van de ministeries krijgt geen uitwerking. Er wordt zelfs gesteld dat niet zij maar hun plaatsvervangers en een aantal plaatsvervangende directeuren-generaal (plv. DG's) verantwoordelijk zijn voor de bedrijfsvoering van het rijk, maar dat zal slordig zijn geformuleerd. Geen woord over een eerder idee dat er een soort, uit (een drietal?) SG's bestaande Raad van Bestuur van de rijksdienst komt. Er is onlangs een kwartiermaker Slagvaardige overheid benoemd maar waar die in het plaatje past en wat die gaat doen is ook niet duidelijk.
En wie gaat werk maken van de aangekondigde maar nog allesbehalve concrete Digitale Dienst? Je zou denken dat die taak zou vallen onder de Staatssecretaris van BZK. Maar in de brief staat merkwaardig genoeg dat de staatssecretaris van EZK die Digitale Dienst gaat trekken. Maar dan met mensen en geld van BZK. Dat gaat natuurlijk niet. Voor een effectieve, hoogstnoodzakelijke aanpak van de rijksbrede digitalisering moet één functionaris verantwoordelijk zijn en bevoegdheden hebben om zaken af te dwingen. Voor het budgettair beleid is dat prima geregeld, voor digitalisering niet. Iemand vertelde me dat er bij BZK een DG Digitalisering en Bedrijfsvoering komt. Maar het blijft onzeker of die de rol krijgt die ik bedoel.
Heel veel acties dus maar de vraag wie verantwoordelijk is voor het functioneren van de rijksdienst blijft in het duister. Het formuleren en toedelen van duidelijke verantwoordelijkheden is toch al niet het sterkste punt van de brief. ‘We’ is een veelgebruikt woord maar ‘wie en wat precies’ komen er bekaaid af.
Kortom: een mooie brief met nuttige aanzetten. Maar nog niet erg concreet en wat chaotisch, zowel in de uitgangspunten als in de aanpak. Nadere uitwerking en toespitsing zijn dringend gewenst, anders sterft het voornemen in schoonheid. En resteert alleen de onverbiddelijke bijl van de financiële taakstelling waarbij het niet primair gaat om kwaliteit maar om geld. En daarmee verbeter je de rijksdienst niet.
Roel Bekker is voormalig SG bij het rijk en voormalig bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen publieke sector