De uitbreiding van de Europese Unie staat in Brussel nu echt op de agenda. Op 16 juni jl. is het startschot gegeven voor de toetredingsonderhandelingen met Oekraïne en Moldavië. Andere kandidaat-landen, zoals Montenegro en Albanië, zijn al een eind gevorderd met die onderhandelingen.
En de Europese Raad zal op 15 oktober a.s. een, zoals dat genoemd wordt, ‘strategische’ discussie over de problematiek voeren.
Toetreding is een goede zaak
Als we het hebben over nieuwe lidstaten van de Unie, gaat het om landen op de Westelijke Balkan (Servië, Noord-Macedonië, Montenegro, Bosnië-Herzegovina, Kosovo en Albanië), in Oost-Europa (naast Oekraïne en Moldavië ook Georgië) en Turkije.1)
Toetreding is een goede zaak. De Europese Unie is een vredesproject dat nu al voor meer dan 70 jaar in West-Europa vrede en veiligheid heeft gebracht. Meer landen erbij zorgt, dat is althans het doel, voor meer stabiliteit op ons Europese continent.
De vraag is wel: hoe pakken we het aan, met zoveel verschillende landen, met ieder hun eigen cultuur en geschiedenis, en diedoor de eeuwen heen hun eigen politieke, economische en sociale ontwikkelingen hebben doorgemaakt. Terwijl in het verleden landen die lid van de Unie wilden worden een mate van homogeniteit met de bestaande lidstaten vertoonden, is in de loop der tijd de heterogeniteit tussen de lidstaten en de kandidaat-landen toegenomen. Die tendens zal met de komst van de genoemde landen alleen maar sterker worden.
Zoveel is duidelijk: het is een ingewikkeld en langdurig proces. Daarbij dient iedere kandidaat een eigen behandeling te krijgen. Mede gezien het tijdsverloop sinds de – veelal ver in het verleden liggende – datum van aanvraag van het lidmaatschap, is mede van belang hoe het huidige leiderschap van de betreffende kandidaat-lidstaten tegenover toetreding staat.
Het is dan ook zeker niet zo dat alle kandidaat-landen op hetzelfde moment de eindstreep moeten, of zullen, halen.
Een geleidelijke benadering
Gezien de aangegeven verschillen en, anderzijds, de implicaties van het toetredingsproject – de kandidaten moeten het ‘acquis’ (het geheel van recht en beleid van de Europese Unie) overnemen – kunnen de onderhandelingen het beste geleidelijk verlopen, stap voor stap.
De gang van zaken moet wel positief en – mede voor de bevolking – zichtbaar zijn. De betreffende landen moeten ook zoveel mogelijk ondersteund worden bij het verwezenlijken van hun lidmaatschapswens.
Al met al moeten de betreffende regeringen én hun bevolkingen een duidelijk perspectief geboden worden.
Samenwerking op het gebied van veiligheid ‘breed’
Het proces zou kunnen beginnen met een uitnodiging aan de nieuwe partners om samen te werken op beleidsterreinen waar wij zélf belang hebben dát zij gaan meedoen. Het gaat dan om het brede terrein van veiligheid: in eerste instantie buitenlands beleid en defensie, maar je kan ook denken aan (onderdelen van) het justitiebeleid, klimaat en energie, alsmede technologie en kunstmatige intelligentie (AI).
Dan hebben we het overigens over een substantieel gedeelte van de EU-agenda van dit moment, hoogst actuele onderwerpen dus.
De genoemde beleidsterreinen betreffen ook een problematiek die in belangrijke mate nog onder de bevoegdheden van de lidstaten zelf valt. Zo’n begin van de samenwerking valt dan ook relatief makkelijk te organiseren.
Wel meepraten, maar geen stemrecht
We hebben dus overgangsmodellen nodig. Noem het zoals je wilt, geassocieerd lid of gastlid (die terminologie is – alweer een tijdje geleden – door de Duitse bondskanselier Friedrich Merz voorgesteld), maar de betrokken landen moeten aan tafel kunnen zitten en meepraten. Daar staat wel tegenover dat ze geen stemrecht hebben.
Op die wijze gaat het om een vorm van samenwerking die in essentie neerkomt op coördinatie van beleid. De kandidaten kunnen de in Brussel genomen besluiten natuurlijk ook uitvoeren en toepassen, op basis van vrijwilligheid. Dat zouden dan inspanningen zijn die, als de gehele procedure tenminste goed verloopt, in de toekomst toch verricht zouden moeten worden.
De eigenlijke toetredingsonderhandelingen vinden parallel plaats
De eigenlijke toetredingsonderhandelingen kunnen parallel aan de samenwerking op veiligheidsgebied plaatsvinden. In dat kader dient te worden vastgesteld (het gaat in eerste instantie om de naleving van de zogenoemde ‘Kopenhagen’-criteria) dat er in de kandidaat-landen stabiele instellingen zijn, een functionerende markteconomie en het vermogen om in de praktijk daadwerkelijk aan de EU-samenwerking deel te nemen. In dat verband impliceert het beginsel van ‘stabiele’ instellingen dat – zo staat het ook in de verdragen – de fundamentele waarden van de Unie, zoals democratie, respect voor mensenrechten en het beginsel van de rechtsstaat, worden gerespecteerd.
Concreet gaat het bij de onderhandelingen om het doorlopen van 33 (beleids-)hoofdstukken, ondergebracht in 6 clusters en waarbij prioritaire aandacht wordt gegeven aan de implementatie van de zojuist genoemde fundamentele EU-waarden.
Het zou dus (pas) in het kader van de eigenlijke toetredingsonderhandelingen zijn dat bijvoorbeeld de deelname, door de kandidaat-landen, aan de interne markt-samenwerking (de befaamde ‘ruimte zonder binnengrenzen’ waarbinnen goederen, personen, diensten en kapitaal vrij kunnen circuleren) aan de orde kan komen. Op dit moment kunnen de kandidaten immers nog niet meedoen aan economisch beleid gekenmerkt door vrijhandel en vrije mededinging. Daar is meer tijd voor nodig.
Een volledig lidmaatschap is voor later
Gegeven de strenge eisen die aan toetreding worden gesteld en de aanpassingen die daarvoor in de nationale wetgeving en het nationale beleid doorgevoerd moeten worden, kunnen de kandidaten vooralsnog geen volwaardig lid van de Europese Unie worden.
Daartoe is in de eerste plaats nodig dat de onderhandelingen inzake alle 33 hoofdstukken worden afgerond, met inbegrip van afspraken over eventuele overgangsmodaliteiten. De resultaten van die onderhandelingen worden dan neergelegd in een verdrag dat wordt ondertekend door de bestaande lidstaten plus de betrokken kandidaat-lidstaat of kandidaat-lidstaten. Dat ‘toetredings’-verdrag dient vervolgens door alle betrokken partijen op nationaal niveau te worden goedgekeurd. Ten slotte kan, na een succesvolle voltooiing van die goedkeuringsprocedures, de formele toetreding plaatsvinden op de dag die daarvoor in het betreffende toetredingsverdrag staat aangegeven.
Ook de Europese Unie moet hervormen
Intussen zal ook de Europese Unie zich moeten hervormen om in staat te zijn nieuwe lidstaten te ontvangen, in het Brusselse jargon aangeduid als ‘absorptiecapaciteit’.
Dat zou dan – maar dat zijn eigen opvattingen van de auteur – moeten gaan over zaken zoals:
Aanpassing van de bevoegdheidsverdeling tussen lidstaten en de EU op het gebied van veiligheid ‘breed’;
Meerderheidsbesluitvorming in de Raad van Ministers;
Oprichting van een Europese Veiligheidsraad.
1. Aanpassing van bevoegdheden
Een herschikking van de bevoegdheidsverdeling tussen de hoofdsteden en de Unie is aangewezen om opgewassen te zijn tegen de uitdagingen en dreigingen waarmee Europa – nu alweer een aantal jaren – wordt geconfronteerd. Denk aan de door Rusland gestarte agressie tegen Oekraïne; de oorlogen in het Midden-Oosten; de omgang met de regering-Trump; de relatie met China; de burgeroorlogen en conflicten in Afrika; en de onrust elders in de wereld, zoals in Azië.
Van een andere aard, maar evenzeer van belang, zijn de bestrijding van internationale criminaliteit, klimaatverandering in samenhang met energiebeleid en milieubescherming, alsmede technologie en AI.
Het gaat dus in essentie om hetzelfde lijstje van onderwerpen dat eerder in dit artikel werd aanbevolen voor samenwerking, reeds nu, met de kandidaat-lidstaten. Maar dan met de bedoeling om de Europese Unie op die terreinen meer eigen verantwoordelijkheden te geven.
2. Meerderheidsbesluitvorming in de Raad van Ministers
Op dit moment is voor de EU-besluitvorming op ministerieel niveau over politiek gevoelige zaken, zoals buitenlands beleid en defensie, unanimiteit van alle lidstaten vereist. Dat is in de huidige situatie met 27 lidstaten al een moeilijk te vervullen voorwaarde, en zal in een uitgebreide Unie met 32, 33 of 34 lidstaten een vrijwel onmogelijk obstakel opleveren. Die situatie zal dus moeten veranderen.
In de toekomst zou dan ook als algemeen beginsel meerderheidsbesluitvorming moeten gelden. Bijvoorbeeld de variant van de ‘gekwalificeerde’ meerderheid zoals die nu al van toepassing is op diverse beleidsterreinen: voor overeenstemming is de steun vereist van 55% van het aantal lidstaten (nu 15) en 65% van de totale bevolking van de Unie. Eventueel zou ook een ‘strengere’ variant gekozen kunnen worden, bijvoorbeeld 60% van het aantal lidstaten en 70% van de totale Unie-bevolking. Andere opties zijn ook goed, zolang voor een besluit van de Raad maar niet de instemming van álle lidstaten nodig is. Dat laatste zou immers in een uitgebreide Unie een recept voor ontwrichting van de samenwerking zijn.
Daarentegen zal er wel een fatsoenlijke regeling moeten komen om met meerderheid genomen besluiten alsnog te kunnen blokkeren. In de huidige constellatie van 27 lidstaten bestaat de ‘blokkerende’ minderheid uit vier lidstaten. Dat zou in een uitgebreide Unie zes of zeven lidstaten kunnen zijn.
3. Een Europese Veiligheidsraad
Om in urgente situaties snel en effectief te kunnen optreden – opnieuw, met name op het gebied van veiligheid ‘breed’ – heeft de Europese Unie behoefte aan de oprichting van een eigen Veiligheidsraad.
Het zou dan moeten gaan om een relatief klein orgaan, samengesteld uit een aantal vaste leden (Duitsland, Frankrijk, Italië en eventueel Polen), maar zonder vetorecht; een aantal, zeg acht, periodiek roterende lidstaten; en vertegenwoordigers van de Europese Commissie, zoals de voorzitter (momenteel Ursula von der Leyen) en de hoge vertegenwoordiger voor buitenlands en veiligheidsbeleid (momenteel Kaja Kallas). Als voorzitter zou de voorzitter van de Europese Raad, het hoogste politieke niveau van de Unie (momenteel António Costa), kunnen optreden.
Ook zo’n Veiligheidsraad zou besluiten met meerderheid moeten kunnen nemen. En ook in dit geval zou een regeling ontwikkeld moeten worden, met name ten behoeve van bij de besluitvorming niet betrokken lidstaten, om een genomen besluit te kunnen blokkeren.
Dus: ja tegen de uitbreiding, maar met aanpassingen van de bestaande juridisch-institutionele infrastructuur
Kortom, de uitbreiding van de Europese Unie is een goede zaak. Het bevordert vreedzame samenwerking en versterkt de politieke stabiliteit op het Europese continent. Echter, gezien de verschillen en de achterstanden bij de kandidaat-landen, in samenhang met de ingrijpende gevolgen van de toetreding, zal het proces geleidelijk moeten verlopen. Daarbij verdient ieder kandidaat-land een eigen behandeling.
De Unie zal ook haar eigen spelregels moeten aanpassen, om opgewassen te zijn tegen de bestaande én toekomstige uitdagingen wereldwijd. Daartoe zullen de verdragen op diverse punten moeten worden gewijzigd. De betrokken wijzigingen dienen vervolgens op nationaal niveau in alle (bestaande én nieuwe) lidstaten parlementair of via referenda te worden goedgekeurd. Echter, wordt niet tot hervormingen besloten, dan kan de Europese samenwerking in de toekomst gemakkelijk vastlopen. Met alle (voorspelbare) negatieve gevolgen van dien.
Het zou niet moeilijk moeten zijn het belang van een ‘stap voor stap’-benadering aan de kandidaat-lidstaten uit te leggen. Mits dat op een correcte wijze gebeurt, is er een goede kans dat de kandidaat-landen er ook mee instemmen.
Nu de politiek nog
Uiteindelijk is de vraag of onze politici de voordelen, maar ook de uitdagingen, verbonden aan de uitbreiding, in voldoende mate zullen onderkennen en bereid zijn ernaar te handelen.
In ieder geval is het aan hen om hun verantwoordelijkheid te nemen. Het voortbestaan en de effectiviteit van onze Europese Unie-samenwerking staan op het spel!
Jaap de Zwaan, emeritus hoogleraar Recht van de Europese Unie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en oud-directeur van Instituut Clingendael
IJsland behoeft voorlopig niet aan dit lijstje te worden toegevoegd, gezien de uitkomst van het referendum van 29 augustus in dat land. Toen namelijk heeft de IJslandse bevolking zich uitgesproken tegen een hervatting van de toetredingsonderhandelingen, die sinds 2015 – op initiatief van de IJslandse regering zelf – zijn opgeschort.