Het streven naar een slagvaardige overheid staat hoog op de agenda. Minder duidelijk is wat daar precies onder wordt verstaan. In dit stuk ga ik in op het begrip ‘overheid’, de slagvaardigheid komt later aan de orde. Als gesproken wordt over ‘overheid’, lijkt het vooral te gaan om de rijksoverheid en daarbinnen met name de rijksdienst. Of om nog preciezer te zijn: de ambtelijke rijksdienst. Wat is die rijksdienst?
Dé rijksdienst bestaat niet, betoogde Herman Tjeenk Willink ooit, en daar had hij groot gelijk in. Het eenvoudigste is om daaronder te begrijpen het geheel van alle ministeries, dus zowel het politieke deel daarvan (ministers, staatssecretarissen en hun politieke assistenten) als het ambtelijke deel, met een secretaris-generaal (SG) als hoogste ambtelijke baas.
Van belang is vervolgens te bezien wat er niet onder valt. Dat begint met de Koning, die is geen onderdeel van de rijksdienst maar staatshoofd. En degene die de ministeries instelt en de ministers benoemt, dat wel. Het Kabinet van de Koning: geen rijksdienst, zij het dat de premier er wel verantwoordelijk voor is. Wat ik er ook niet onder reken is het Openbaar Ministerie, dat dan misschien wel ministerie heet en functioneert onder de politieke verantwoordelijkheid van de minister van Justitie en Veiligheid maar een status aparte heeft. Dat geldt natuurlijk ook en in nog sterkere mate voor de rechterlijke macht, die niet werkt onder de verantwoordelijkheid van een minister. Maar het personeel van de rechtbanken? Hoort dat bij de rijksdienst? Ze tellen wel mee in overzichten van BZK over de omvang van de rijksdienst, want ze vallen onder de cao rijksambtenaren en het budget moet worden vastgesteld door de minister. Maar met het rijksbestuur hebben ze verder niets te maken, dus reken ik hen niet tot de rijksdienst. De Eerste en Tweede Kamer alsmede de Hoge Colleges van Staat en hun ambtenaren horen evenmin bij de rijksdienst.
De bestuursstaf van het ministerie van Defensie (met een relatief klein beleidsonderdeel en de Commandant Strijdkrachten maar tevens de MIVD en het Toezicht) hoort weer wél bij de rijksdienst. Dat deel staat ten onrechte niet in de overzichten van BZK.1 Maar de krijgsmacht zou ik niet tot de rijksdienst willen rekenen, hoewel het 100% valt onder de minister van Defensie. En dat geldt ook voor de politie die onder de minister van Justitie en Veiligheid valt. Uitvoeringsdiensten van een ministerie zoals de Belastingdienst en DUO maken wél deel uit van de rijksdienst. Maar zelfstandige bestuursorganen zoals het UWV en het Kadaster niet. Dat een minister onverbiddelijk wordt aangesproken als er daar iets misgaat, doet daar niets aan af.
Inspecties, die soms nogal sterk hun onafhankelijkheid belijden, behoren daarentegen volledig tot de rijksdienst en vallen 100% onder het gezag van zowel de minister als – ambtelijk – de SG. Maar dat geldt niet voor onafhankelijke toezichthouders als DNB, de AFM en de ACM. Onderzoeksinstituten van het rijk als CPB, RIVM, SCP en Planbureau Leefomgeving zijn onderdeel van de rijksdienst, zij het onafhankelijk als het gaat om hun methoden van onderzoek. Adviesraden behoren niet tot de rijksdienst, maar hun secretariaten wel. De SER: noch raad noch secretariaat zijn onderdeel van de rijksdienst, het is een soort ZBO.
Het zal u als lezer inmiddels zijn gaan duizelen. Misschien komt de verwarring ook wel goed uit voor mensen die handige trucs verzinnen om een beetje met de aantallen te kunnen schuiven. Maar per saldo is het toch wel duidelijk. Ik zet het nog een keer op een rij en neem de cijfers van 2025 (in fte’s, tenzij anders vermeld):
Totaal aantal ambtenaren werkzaam op rijksniveau: circa 385.000 waarvan dus ongeveer 40% deel uitmaakt van de rijksdienst. Personeelsbudget (2025) voor dat deel: circa € 14 mld., dus een gemiddelde loonsom van een kleine € 100.000,-. Daar komen nog posten als huisvesting, facilitaire kosten, personeelsbegeleiding en opleiding bij: volgens mijn schatting 25% van de salariskosten, dus € 3,5 mld. (zij het dat dat deel niet 1:1 gelijkloopt met het aantal ambtenaren). En externe inhuur: circa € 3,2 mld. In het BZK-overzicht van externe inhuur zit Defensie wél (inclusief de krijgsmacht), met € 475 mln. Uitgangspunt voor bezuinigingen op de rijksdienst dus: circa € 21 mld.3
De kosten van de rest van het op rijksniveau werkende, door mij niet tot de rijksdienst gerekende personeel zijn wat minder gemakkelijk te berekenen. De gemiddelde loonsom is bij de grote uitvoeringsorganisaties lager, ik ga uit van € 75.000,-. Dat resulteert in opgeteld grofweg € 17 mld. Ook daar komen dan ondersteuningskosten bij, zij het dat de directe ondersteuningskosten ongetwijfeld lager zijn. Ik ga uit van 15%, dus ruim € 2,5 mld. Dat is overigens exclusief de materiële uitrusting van militairen en politiepersoneel. Ook bij de onderdelen die ik niet tot de rijksdienst reken vindt externe inhuur plaats, ik schat het met een natte vinger op € 1 mld, exclusief het genoemde bedrag van Defensie. Totale apparaatskosten van dat deel: circa € 20,5 mld. In welke mate dat deel meetelt voor de bezuinigingen is nog niet duidelijk. Alles bij elkaar bedragen de totale kosten van het ambtelijk werkapparaat op centraal niveau dus circa € 41 mld., waarvan de helft voor rekening komt van de rijksdienst.
Het is allemaal nogal ingewikkeld en dat zorgt regelmatig voor misverstanden over zowel de omvang van de rijksdienst als over de verantwoordelijkheid daarvoor. En dus ook over de vraag wat de grondslag is voor de aangekondigde (en naar verluidt ook al toegedeelde) bezuinigingen. Voor een goede aanpak van het verkleinen van de overheid c.q. de rijksdienst en het vergroten van de kwaliteit en slagvaardigheid moet dit eerst kristalhelder zijn en dat is het nu niet. Helaas is er geen Kennisinstituut voor het Openbaar Bestuur dat zou kunnen zorgen voor goede, betrouwbare informatie over de omvang, kosten en prestaties van de rijksoverheid. En er is ook niet een Hoofd van de Rijksdienst, zoals de Head of the Civil Service in het VK. Maar hopelijk helpt dit stuk een beetje.
Roel Bekker is voormalig SG bij het rijk en voormalig bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen publieke sector
- Want ze vallen onder de cao Defensiepersoneel. Voor een overzicht van de rijksdienst is dat echter niet relevant.
- In de overzichten van BZK worden EK en TK gerekend tot de Hoge Colleges van Staat. Dat lijkt mij niet juist.
- Dat kwam waarschijnlijk goed uit voor het presenteren van de cijfers over de zogenaamde Roemer-norm (maximaal 10% van de personeelskosten te besteden aan externen). Dat percentage is nu voor de rijksdienst 13% maar zonder Defensie (in het overzicht inclusief de krijgsmacht) zou het 18% zijn geweest. Defensie kent relatief weinig externe inhuur.