Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

De ene novelle is de andere niet

mr. dr. Geerten Boogaard Assistant Professor Faculty of Law / Institute of Public Law aan de Universiteit van Leiden

De ene novelle is de andere niet. Dat wil iedereen wel geloven. Maar wat zijn de relevante verschillen? In die vraag zit nog veel rechtswetenschappelijke uitdaging.

Inhoudelijke en technische novelles

De Eerste Kamer zelf categoriseert de novellen in ‘technisch’ versus ‘inhoudelijk’ en in ‘vanwege de Eerste Kamer’ versus ‘niet-vanwege de Eerste Kamer’. Dat schept een beetje zicht op wat de heren senatoren precies aan het doen zijn: 49 inhoudelijke en 52 technische novellen sinds 1963. Hoewel de frequentie de afgelopen jaren toeneemt, lopen de absolute aantallen van de inhoudelijk novellen in ieder geval nog niet de spuigaten uit. Harmjan Vedder onderzocht voor zijn masterscriptie (‘De inhoudelijke novelle’, Universiteit Leiden 2015) in hoeverre de Eerste Kamer zich in de afgelopen 40 jaar had gehouden aan het kader van de Raad van State. De Raad adviseerde in 1974 dat de Eerste Kamer uitsluitend met ‘wijze terughoudendheid’ gebruik mocht maken van de inhoudelijke novelle: alleen wanneer sprake was van ‘ernstige bedenkingen’ tegen onderdelen van het voorstel. Zelfs dan moest de Regering altijd vrij blijven de novelle te weigeren en mocht de Eerste Kamer het ‘aandringen’ op een novelle niet inwisselen voor het ‘afdwingen’ ervan. In geen geval mocht de Eerste Kamer via een novelle de verhouding tussen Tweede Kamer en kabinet verstoren. Vedder concludeert dat na 40 jaar parlementaire praktijk eigenlijk nog maar twee criteria enigszins overeind staan: de regering mag een novelle weigeren en het primaat ligt nog altijd bij de Tweede Kamer. Voor het overige laat zijn scriptie vooral een Senaat met toenemend politiek bewustzijn zien. Hoogepunt, wat mij betreft, is het debat over de pensioenplannen van staatssecretarissen Weekers en Kleinsma. Beide bewindspersonen moesten achteruit de plenaire vergaderzaal verlaten omdat ze die zonder politiek mandaat voor een inhoudelijke novelle hadden betreden. De verontwaardigde senatoren waren vooral beledigd door de take-it-or-leave-it-positie waarin ze werden geplaatst. Pas toen er wel een inhoudelijke novelle op tafel kwam, werd het debat voortgezet.

Toch is die take-it-or-leave-it-positie uiteindelijk wel wat de Grondwet voor de Eerste Kamer in gedachten heeft. Dus wordt het op een gegeven moment wel degelijk problematisch als de Eerste Kamer de behandeling van wetgeving zou gaan weigeren omdat er niet over een novelle gepraat kan worden. Ik zou zelfs willen zeggen dat dan strijd met het staatsrecht aan de orde komt. Kortom: ergens ligt ook een juridische grens tussen de ene novelle en de andere. De vraag blijft alleen: waar precies?

Metaforen

Prof. Van den Berg onderscheidt in zijn afscheidsrede De Eerste Kamer, of: de zin van rivaliteit drie metaforen die elk een aspect van het parlementaire werk beschrijven: een ‘marktplaats’ om belangen uit te onderhandelen, een ‘arena’ om politieke conflicten uit te vechten en een ‘instituut’ dat serieus moet worden genomen. Hoewel de Eerste Kamer zichzelf graag ziet als een instituut, druk in de weer hun checklist voor rechtmatigheid, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid, is het bij gelegenheden ook gewoon een marktplaats of een politieke arena. Vaak loopt dat ook in elkaar over. We zouden kunnen proberen om alle novellen te rubriceren naar hun overeenstemming met deze drie metaforen.

Opvallend, bijvoorbeeld, aan de confrontatie over de pensioenwetten was de bijna volledig afwezige rugdekking voor de bewindslieden van geestverwante senatoren. De staatssecretarissen Weekers en Kleinsma stonden eenzaam te schutteren achter de regeringstafel. Kennelijk waren de senatoren van de PvdA en de VVD het ook weer niet heel erg oneens met wat hun boze collega’s te berde brachten. De verontwaardiging had meer een partijoverstijgend karakter dan dat een minderheid in de Tweede Kamer een toevallige machtspositie in de Eerste Kamer probeerde te verzilveren. Dat maakt de pensioen-novelle eerder een ‘institutionele’ actie dan een aanval in de politieke arena of een onderhandelingsstrategie.

Van de drie metaforen voor het parlementaire werk, lijkt mij die van ‘instituut’ het beste passen bij de staatsrechtelijke positie van de Eerste Kamer. Dat zou de Senaat in ieder geval meer moeten zijn dan een marktplaats of arena voor voortgezette onderhandelingen of conflictbeslechting. Dat zou dan een relevant verschil opleveren om normatief onderscheid te maken tussen de ene novelle en de andere. 


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 28 april 2015.