Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Eenheid zonder discipline

Rudy Andeweg, hoogleraar empirische politicologie Universiteit Leiden

Het is een veelgehoorde klacht over de Nederlandse parlementaire democratie dat daarin de dienst niet wordt uitgemaakt door individuele Kamerleden, maar door de Kamerfracties van de verschillende politieke partijen. Als het gaat om stemmingen in de Tweede Kamer lijdt het geen twijfel dat de fracties de gelederen gesloten houden. Van 1998 tot en met 2013 is er bijna 28 duizend keer gestemd over moties, amendementen en wetsvoorstellen. In slechts 0,056 procent van al die stemmingen week er tenminste één Kamerlid af van de meerderheid van zijn of haar fractie– een verwaarloosbaar percentage. Over de hoge mate van fractie-eenheid kan dus geen misverstand bestaan, maar over oorzaak en waardering bestaan nogal wat vooroordelen.

Het belangrijkste vooroordeel gaat ervan uit dat het fractiegewijze stemgedrag van Kamerleden veroorzaakt wordt door fractiediscipline, opgelegd door de fractieleiding. Misschien is de associatie van eenheid met discipline in het leven geroepen door de term ‘whip’ voor leden van de fractie die in het Britse Lagerhuis verantwoordelijkheid dragen voor het bevorderen van de fractie-eenheid (het was vroeger in Nederland zelfs een sigarettenmerk: ‘Chief Whip op ieders lip!’). Het komt natuurlijk ook wel eens voor dat de fractieleiding maatregelen neemt tegen dwarsdrijvers in de fractie: dan wordt het woordvoerderschap ontnomen, komt men op een onverkiesbare plaats op de kandidatenlijst voor de volgende Kamerverkiezingen, of wordt iemand per direct uit de fractie verwijderd. Dat soort sancties krijgt ruime aandacht in de media (‘Kadaverdiscipline in de PvdA!’), maar hoe vaak komt het nu eigenlijk voor? Uit onderzoek blijkt dat Kamerleden in overgrote meerderheid tevreden zijn met de mate waarin de fractieleiding de zweep hanteert, en dat is een sterke indicatie dat die zweep meestal in het foedraal blijft.

Fractiecratie

Dit komt omdat het zelden nodig is om de fractieleden te dwingen de gelederen te sluiten: meestal gebeurt dat vanzelf. Voormalig VVD fractievoorzitter Joris Voorhoeve noemde Nederland ooit een ‘fractiecratie’ (een term die eerder door PvdA senator Erik Jurgens was geïntroduceerd): ‘Het zijn de fracties die de doorslag geven en niet de individuele volksvertegenwoordigers die de dossiers hebben gelezen en op grond van een individuele afweging tot een gewogen oordeel komen’. Maar Voorhoeve noemde niet discipline als oorzaak: ‘Door de veel te grote werkdruk gaan de leden van een fractie meestal af op het inzicht van de fractiespecialist en conformeren zich daaraan’. Zeker de grotere fracties kennen een arbeidsverdeling waarbij fractieleden een bepaald beleidsterrein krijgen toegewezen en zitting nemen in de bijbehorende Kamercommissie. Zonder zo’n arbeidsverdeling zou de Kamer niet kunnen functioneren. De fractiespecialisten stellen vervolgens aan de fractievergadering voor een bepaald standpunt in te nemen. Als zij niet worden tegengesproken door fractiespecialisten op een aanpalend terrein (de grotere fracties hebben daarvoor interne fractiecommissies) zal de fractie hun advies volgen. Het wordt wel met een Amerikaanse term ‘logrolling’genoemd: als jij mij op mijn beleidsterrein steunt ga ik jou op jouw beleidsterrein niet hinderlijk voor de voeten lopen).

Natuurlijk lopen fracties niet dociel achter hun fractiespecialisten aan als het om politiek beladen onderwerpen gaat die het hart vormen van de partij-ideologie, of in ieder geval uitgebreid in het verkiezingsprogramma voorkomen. Dan hebben alle fractieleden wel een eigen mening, maar …. juist over politiek beladen onderwerpen hebben ze vaak dezelfde mening. Je wordt immers niet lid, laat staan actief lid, van een partij waarmee je op de meest heikele punten hartgrondig van mening verschilt. En de kandidaatstellingscommissie van een partij gaat natuurlijk niet op zoek naar kandidaten met de meest afwijkende opvattingen binnen de partij. Het zou heel vreemd zijn als het anders ging, maar het gevolg van zelfselectie en selectie is wel dat fracties bestaan uit leden die het van nature meestal met elkaar eens zijn over politiek pregnante onderwerpen.

Fractie-eenheid

Dit zijn de twee belangrijkste oorzaken van een hoge mate van fractie-eenheid. Als logrolling en ideologische homogeniteit niet alle meningsverschillen tussen een Kamerlid en diens fractie kunnen voorkomen treedt een derde mechanisme in werking: het Kamerlid zal dan proberen de fractie te overtuigen in de wekelijkse fractievergadering, maar als dat niet lukt stemt dat Kamerlid uit loyaliteit meestal met de fractie mee. In recent onderzoek gevraagd naar wat een Kamerlid zou moeten doen bij een meningsverschil met de fractie, stelt slechts tussen de 5 (2006) en 13 procent (2010) van de Kamerleden dat dan de eigen mening moet prevaleren. In het onderzoek uit 2006 was ook een antwoordmogelijkheid ‘dat hang er van af’ die door maar liefst 65 procent gekozen werd. Uit de toelichtingen die Kamerleden op dat antwoord gaven blijkt dat zij twee goede gronden zien om van de partijlijn af te wijken: als het gaat om gewetenskwesties, en als het Kamerlid al bij de kandidaatstelling op het betreffende punt een voorbehoud had gemaakt. In andere gevallen vinden zij dat een Kamerlid zijn privé bezwaren hoort in te slikken: per slot hebben zij hun zetel meestal aan de partij te danken, en niet aan speciaal op hen uitgebrachte voorkeurstemmen.

Op deze manier is fractiediscipline vrijwel overbodig. Als al met sancties gedreigd moet worden om de gelederen gesloten te houden is dat meestal bij de regeringspartijen: in die fracties wordt van Kamerleden immers gevraagd ook coalitie-compromissen te steunen, of impopulaire maatregelen waartoe de regering door Brussel of door economische tegenwind wordt gedwongen. Dan loopt de spanning een enkele keer zo hoog op dat aan de noodrem moet worden getrokken.

De grote eenheid die fracties in het parlement vertonen heeft dus vooral natuurlijke oorzaken. Voor journalisten en commentatoren is het natuurlijk jammer: zij genieten van een relletje in een fractie. Voor de kiezer is het echter een zegen: het is al moeilijk genoeg om, al dan niet met hulp van de stemwijzer, uit te vinden welke partij bij je past, maar als die partij niet meer dan een kruiwagen is waar de kikkers aan alle kanten uitspringen, wat betekent je stem dan nog?

Zie ook:  Cynthia van Vonno en Rudy Andeweg  ‘Fractiediscipline: van de bok dromen’ in S. de Lange e.a. Politieke Partijen: Overbodig of nodig?  Raad voor het Openbaar Bestuur 2014, pp. 111-124


Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 1 juni 2015.