Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Renovatiedrift in parlementenland. Enkele observaties vanuit Oostenrijk

Het gebouwencomplex rond het Binnenhof in Den Haag is niet het enige machtscentrum dat nodig grondig moet worden gerenoveerd. Veel van de historische, overwegend negentiende-eeuwse parlementsgebouwen hebben hun bouwkundige houdbaarheidsdatum bereikt. In Canada en Oostenrijk zijn inmiddels renovaties aan de gang. In Finland is de Eduskunta net weer teruggekeerd in haar oorspronkelijke onderkomen, na twee jaar elders te hebben vergaderd. In het Verenigd Koninkrijk belooft de renovatie van Westminster een nieuw hoofdpijndossier te worden, voorlopig echter nog overschaduwd en vertraagd door de brexit.

Vergelijkbare problemen, vergelijkbare uitdagingen

In al deze landen wordt de renovatie van het parlementsgebouw gepresenteerd als een project van ongekende omvang, prestige en betekenis. Overal ook duiken dezelfde projectmatige problemen op: (te) veel belanghebbenden en meningen, gebrekkige aansturing en afstemming, gepasseerde of zich miskend voelende architecten, juridische hobbels, beperkingen opgelegd door (inter)nationale monumentenzorg, (dreigende) kostenoverschrijdingen... en dat allemaal onder het vergrootglas van de media. Het ene probleem speelt hier sterker, het andere elders, maar alle parlementen hebben met dit gedoe te maken.

Ook de inhoudelijke uitdaging is in de kern heel vergelijkbaar: hoe zorg je dat de renovatie de geschiedenis en de monumentaliteit van het gebouw respecteert, maar tegelijkertijd ook functioneel en symbolisch vorm geeft aan de hedendaagse parlementaire democratie? Zoals het parlementsgebouw aan het begin van de negentiende eeuw de visuele uitdrukking moest zijn van de overgang van absolute heerschappij naar een stelsel van parlementaire vertegenwoordiging, zo zou datzelfde gebouw aan het begin van de eenentwintigste eeuw de kernwaarden van de moderne democratie mogen reflecteren. Maar hoe?

De worsteling met deze vraag is overal zichtbaar, maar de discussie erover wisselt sterk. In Nederland heeft het debat hierover tot nog toe weinig ruimte gekregen – te weinig, zoals Joop van den Berg en Adri Duivesteijn eerder al hebben betoogd. In Oostenrijk, waar ik op dit moment voor onderzoek verblijf, klonk een paar jaar terug precies dezelfde kritiek. In kringen van architecten en monumentenzorg ontstond er een principiële discussie op over de betekenis van de verbouwing en een mogelijke tijdelijke verhuizing van het parlement. In het publieke debat kwam er echter niet of nauwelijks weerklank. Ook de Nationalrat zelf hield zich naar het oordeel van de critici inhoudelijk angstvallig op de vlakte. Wat kan het project ‘Verbouwing Binnenhof’ van deze Oostenrijkse (voor)geschiedenis leren? Een verslag van de kritiek en enkele eigen observaties.

 
Het Parlementsgebouw aan de Ringstrasse, geopend in 1883

‘Zweckmäßigkeit, Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit’: Oostenrijks voor ‘sober en doelmatig’

Na aanloopfase van meer dan tien jaar besloot de Oostenrijkse volksvertegenwoordiging (de Nationalrat) in 2014 tot een volledige sanering van het monumentale parlementsgebouw aan de Ringstrasse in Wenen. Drie jaar later, in de zomer van 2017, verhuisde het parlement naar een vleugel van de nabijgelegen Hofburg en ging de renovatie daadwerkelijk van start. De werkzaamheden zouden in 2021 moeten zijn afgerond – een planning die vooralsnog haalbaar schijnt te zijn. Het oude gebouw is inmiddels vrijwel totaal gestript: alle ornamentele delen, inclusief marmeren vloeren en wandbekleding, zijn in ateliers ondergebracht om waar nodig te worden gerestaureerd, terwijl de bouwers in de onderliggende lagen de allernieuwste voorzieningen aanbrengen De grootste visuele vernieuwing betreft een totale opfrisbeurt van de plenaire vergaderzaal, plus een volledig nieuwe bezoekersingang op straatniveau.

Net als in Nederland heeft het Oostenrijkse parlement gemeend dat het zich geen gekkigheden kan veroorloven. Het moet gaat om opfrissen, vernieuwen en optimaliseren (‘funktionale Optiemierung’, zoals dat in het Duits zo mooi heet). Daaruit volgt: zo min mogelijk aanpassingen aan het classicistische bouwwerk dat de Deens-Oostenrijkse architect Theophil Hansen tussen 1874 en 1883 oprichtte. Of zoals de parlementsdirectie, met toevallig (of niet) ook een sociaaldemocrate aan het hoofd, als mantra is blijven herhalen: ‘Zweckmäßigkeit, Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Professionalität’. Sober en doelmatig, kortom.

Uit democratisch oogpunt een gemiste kans: kritiek van architecten

De kritiek uit de kring van geëngageerde architecten en architectuurcritici concentreerde zich op de idee dat het parlement meer democratische betekenis aan het gehele verbouwingsproces moest toekennen. In subtiel Duits vervat: ‘Man kann den politischen Akteuren den Vorwurf nicht ersparen, die größte Investition in den politischen Betrieb seit Jahrzehnten nicht zum Anlass für eine breitere Debatte über das Selbstverständnis der repräsentativen Demokratie genommen zu haben. Allein die dramatische Transformation, der dieses Systems in der Europäischen unterliegt, hätte Inhalte genug dafür geboten.’

In twee opzichten was hier sprake van een gemiste kans, aldus de critici. Om te beginnen hadden de opdrachtgevers grotere ambitie kunnen tonen om het parlementsgebouw een bijdrage te laten leveren aan het vergroten van democratische betrokkenheid. Het eisenpakket voor het ontwerp liet niet of nauwelijks ruimte om vorm te geven aan ideeën over het parlement als ontmoetingsplaats: als agora voor partijen, lobbyisten maar vooral ook voor burgers. Zulk een openheid zou een compleet andere infrastructuur vereisen dan Theophil Hansen 150 jaar geleden ontwierp. Dat was Hansen niet aan te rekenen: vrijwel alle Westerse parlementsgebouwen waren in die negentiende eeuw in de eerste plaats ontworpen als monumentale paleizen die in uitstraling moesten kunnen concurreren met de gevestigde powers that be, van vorst tot rechtelijke macht. Het optimaal vorm en ruimte geven het functioneren van het parlement als vertegenwoordiging van het gehele volk was daaraan ondergeschikt.

Het meest verstrekkende, vernieuwende ontwerp voor het parlement aan de Ringstrasse had duidelijk de sympathie van de architectencritici. Daarin werd uitgegaan van een grote openbare ontmoetingsruimte voor politiek en samenleving in het hart van het gebouw, tussen en onder de plenaire vergaderzalen van de Oostenrijkse Eerste en Tweede Kamer. Deze vervlechting van kiezers en gekozenen zou niet alleen een geheel nieuwe dimensie hebben kunnen geven aan het politieke debat, maar ook van symbolische betekenis zijn: het ‘krioelende’ volk als ‘fundament van de democratie’. De veelkoppige jury, gedomineerd door parlementsleden, durfde het niet aan. Zij gaf uiteindelijk de voorkeur aan het ontwerp dat het dichts bleef bij het criterium ‘voortbouwen op het bestaande’, getekend door de (overigens gerespecteerde) architecten Jabornegg & Pálffy. Een gemiste kans, volgens de critici, tegen de achtergrond van populisme en dalend vertrouwen in het politieke establishment. Kennelijk is een diep ontzag voor het verleden van Oostenrijk nog steeds belangrijker dan het in de moderne tijd plaatsen daarvan, zo was de prikkelende conclusie van een van hen.

De tweede gemiste kans betrof de verhuizing. Van het tijdelijke onderkomen in de Hofburg – het oude keizerlijke paleis en monument van absolutistische en elitaire heerschappij – gaat bepaald geen democratische voorbeeldwerking uit. De Hofburg was twee stappen terug in een voorgoed verleden tijd bovendien, toen Oostenrijk nog de kern vormde van een groot imperiaal rijk. Een vergelijking met Nederland gaat hier in veel opzichten mank, maar toch zou je met een beetje kwade wil de verhuizing naar het oude ministerie van Buitenlandse in een vergelijkbaar frame kunnen plaatsen. Wat heeft de volksvertegenwoordiging te zoeken in een gebouw dat toebehoort aan de tegenmacht? In een ambtenarenkantoor met de uitstraling van een gesloten bolwerk, dat in de volksmond bekend staat als ‘de apenrots’?

Belangrijker echter, volgens de critici, is dat het parlement hier de kans heeft laten liggen om dan tenminste voor de duur van de verbouwing de volksvertegenwoordiging onder de mensen te brengen. Waarom niet de plenaire vergadering – die in Oostenrijk overigens veel minder vaak samenkomt dan in Nederland – in verschillende gemeenschappen in stad en land laten plaatsvinden, in een moderne verbeelding van de agora als regionale verzamelplaats van mensen, meningen en debat? Het recente voorstel van ChristenUnie-voorman Segers om Prinsjesdag gedurende de verbouwing van het Binnenhof in provinciale hoofdsteden te organiseren, zou in de geëngageerde Oostenrijkse architectenwereld een warm onthaal vinden.

Uit communicatief oogpunt een goed verhaal: een paar eigen observaties

Het Oostenrijkse parlement liet deze discussie grotendeels aan zich voorbijgaan. Dat kon het doen, omdat de pers en het grote publiek tamelijk lauw op de nieuwbouw en de verhuizing reageerden. Alle aandacht ging uit naar de presidents- en de parlementsverkiezingen van 2016 en 2017, die beide uitmondden in een nek-aan-nek-race tussen de centrumrechtse ÖVP en de rechts-populistische FPÖ en vervolgens ook resulteerden in een tamelijk turbulente en onlangs gesneefde coalitiesamenwerking tussen deze partijen.

Die relatieve rust lijkt de parlementsdirectie van de Nationalrat te hebben gebruikt om te investeren in een uitgekiend communicatieplan voor de renovatie annex verhuizing. Een echt inhoudelijk weerwoord op de principiële kritiek uit de architectenwereld biedt het niet. Wel is het parlement erin geslaagd, zo is althans mijn observatie, om uit de eigen keuzes en zichzelf opgelegde beperkingen een verhaal te creëren dat het aanzien van de parlementaire democratie ten goede komt. Daarom, tot slot, drie best practices voor het Binnenhofproject:

Observatie 1: Investeer in een geregisseerde, maar transparante communicatie over de stand van zaken met betrekking tot de renovatie

Vanaf het besluit tot verbouwing is het proces te volgen via een aparte website: https://sanierung.parlament.at. Daarop wordt tamelijk open gecommuniceerd over de voortgang en de verschillende aspecten van de verbouwing en wie daarvoor verantwoordelijk is, zij het dat ook hier de eigenlijke bouwplannen niet goed inzichtelijk worden gemaakt. Met de NGO Transparency International is vrijwillig een zogenoemd integriteitspact aangegaan, met afspraken om gedurende het project integriteit te bevorderen en te monitoren. Omkoping of bevoordeling wordt hierin nadrukkelijk verboden.

Obersvatie 2: Verbind ook aan de verhuizing en het tijdelijke onderkomen een verhaal

Dat de huisvesting van een volksvertegenwoordiging op de Hofburg historisch gezien een anomalie is, valt moeilijk te ontkennen. Weliswaar kwam in het liberale revolutiejaar 1848 het eerste Oostenrijkse parlement in moderne zin bijeen op de Hofburg, in de winterrijschool van de Spaanse rijschool, maar de dominante symboliek van het keizerlijke paleizencomplex is toch wel die van het absolutisme. Het succesvol neerslaan van de revolutionaire opstand luidde een nieuwe periode van Habsburgse alleenheerschappij in, waarin tot 1867 geen plaats was voor een parlement.

Het hedendaagse parlement doet geen poging deze geschiedenis te herschrijven of selectief te belichten, maar stelt er een eigen symbolische boodschap tegenover: het ‘DemokratieQuartier’, zoals de tijdelijke locaties samen worden genoemd, wordt subtiel gepresenteerd als een democratische invasie in het bolwerk van de oude macht. De aanwezigheid van het parlement in het hart van Wenen en de Republiek als statement voor de democratie.

Meest zichtbaar zijn de twee ‘pop-up’ paviljoens op Heldenplatz, het centrale plein van de Hofburg. Hier zijn enkele fracties en ambtelijke ondersteuning gehuisvest, plus een van de drie bezoekerscentra in het DemokratieQuartier. Om het belang van het vreedzame woord voor democratie en rechtstaat tot uitdrukking te brengen, is elk paviljoen aan de buitenzijde met tekstdoek bekleed: fragmenten uit de Oostenrijkse grondwet, aangevuld met kernpassages uit internationale mensenrechtenverdragen zoals de Universele verklaring voor de rechten van de VN en het mensenrechtencharter van de EU.

 
Een van de tijdelijke paviljoens op Heldenplatz
Bron: Parlamentsdirektion / Bernhard Zofall

De verhuizing is volledig gevat in het frame van de tijdelijkheid: het parlement is niet langer dan noodzakelijk en met een zo klein mogelijke voetafdruk onderhuurder van een stukje Hofburg. Pop-up-paviljoens zijn naar verluidt volledig demontabel en op een andere plek herbruikbaar voor bijvoorbeeld huisvesting van een school, kinderopvang of wooneenheid. Ook de tijdelijke vergaderzaal in de zogeheten Redoutenzaal is zo vormgegeven en ingepast, dat ze zonder schade weer kan worden weggehaald.

Observatie 3: Geef maximaal ruimte aan bezoekersbelangstelling

Behalve een functionele werkplaats voor fracties en parlementsleden, vormt het DemokratieQuartier een uitvalsbasis voor een rondleidingenprogramma voor verschillende niveaus en leeftijden. Voor kinderen is er het speciale Demokratiewerkstatt, in Nederland vergelijkbaar met de werkzaamheden van ProDemos. In aanvulling hierop zijn er (kleine) tentoonstellingen te bezoeken, over de verbouwing, over de werking van de Oostenrijkse parlementaire democratie en over haar geschiedenis. De kracht zit in de eenduidigheid van de presentatie: hier presenteert zich een parlementaire democratie, niet de afzonderlijke instituties die daarin een rol hebben.

Een cynische conclusie zou zijn het Oostenrijkse parlement vooral heeft geïnvesteerd in window dressing. De tegenvraag zou luiden: kan het moderne, zakelijke politieke bedrijf nog zonder? De Engelse politiek commentator Walter Bagehot gaf daar in 1867 een klassiek geworden antwoord op: de efficient parts van de politiek gaan niet zonder de dignified parts: voor legitimiteit, sympathie en steun voor een politiek stelsel is en blijft uiterlijk vertoon en symboliek nodig.

Carla Hoetink is politiek historicus, universitair docent aan de Radboud Universiteit Nijmegen, en auteur van 'Macht der gewoonte. Regels en rituelen in de Tweede Kamer na 1945'. Op dit moment doet zij in Wenen onderzoek naar de architectuur van representatie en democratie.