Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Leren van de Europese buren? Het stikstofprobleem verdwijnt niet vanzelf

maandag 24 februari 2020, 16:45, analyse van Raoul Beunen

De eind vorig jaar aangenomen spoedwet stikstof en het zoveelste actieplan dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit onlangs presenteerde, laten zien dat het kabinet niet in staat is om een duurzame oplossing voor het stikstofprobleem te bedenken. Al meer dan tien jaar wordt het probleem met juridische trucs bestreden, maar telkens wordt in de rechtbank duidelijk dat de gekozen aanpak in strijd is met de wettelijke verplichtingen en niet bijdraagt aan een substantiële reductie van de stikstofdepositie. Bij het zoeken van een oplossing wordt regelmatig naar de aanpak in de Europese buurlanden verwezen. Daar zou het allemaal veel minder problematisch zijn. Maar hoe zit dat eigenlijk en wat kan Nederland precies leren van de aanpak daar?

Leren van de buren?

“Ja, maar zij dan?”. Het is een bekende kreet van selectieve verontwaardiging die kinderen regelmatig slaken als ze te horen krijgen dat ze iets niet mogen. Het is, in een iets andere vorm ook een standaard reactie van vervuilers als ze worden gewezen op de noodzaak om die vervuiling terug te dringen. Regelmatig wordt daarbij naar het buitenland verwezen. “In Duitsland doen ze niet zo moeilijk”. “Daar zijn de normen veel soepeler”. “Waarom moeten wij weer het braafste jongetje zijn?” Zo ook in de discussies over de stikstofproblematiek.

Hoe zit dat dan in die andere landen? De wettelijke kaders die van belang zijn bij de stikstofproblematiek volgen uit de Europese Habitatrichtlijn. Deze kaders zijn in alle lidstaten van de EU gelijk. Wel kunnen lidstaten zelf bepalen hoe ze de verplichtingen implementeren. Het is dan ook niet vreemd dat er verschillen zijn. Landen verschillen immers in bestuurlijke context, voorkeuren voor bepaalde beleidsinstrumenten, de ecologische situatie en de problemen waar ze zich mee geconfronteerd zien.

Bij een internationale vergelijking van het natuurbeleid valt een aantal zaken meteen op. Nederland heeft qua oppervlakte relatief weinig beschermde natuur aangewezen en de kwaliteit van die gebieden, uitgedrukt in de zogenaamde staat van instandhouding, is over het algemeen matig tot zeer ongunstig. Daarmee staat Nederland onderaan in de Europese lijstjes. Eén van de oorzaken van die slechte kwaliteit is de veel te hoge stikstofdepositie. Die is in Nederland fors hoger dan in de meeste andere landen van de EU.

Toch is Nederland zeker niet het enige land met een stikstofproblemen. Op diverse plaatsen, waaronder Vlaanderen en delen van Duitsland, is een te hoge stikdepositie een serieus probleem. Het kan dus zinvol zijn om te kijken hoe men daar omgaat met de stikstofproblematiek, zou je zeggen.

België

Vlaanderen heeft net als Nederland een Programma Aanpak Stikstof. In het kader daarvan zijn alle veehouderijen beoordeeld. Afhankelijk van hun aandeel in de stikstofdepositie op beschermde natuurgebieden is per bedrijf bepaald of het al dan niet met emissiereducerende maatregelen kan blijven bestaan. Bedrijven die lokaal voor grote problemen zorgen, moeten op termijn verdwijnen. Tegelijkertijd wordt met het programma ruimte gegeven voor nieuwe activiteiten. Net als in Nederland worden ook in Vlaanderen vraagtekens gezet bij de effectiviteit van de aanpak en bij het feit dat vooruitlopend op een verwachte afname van de stikstofdepositie alweer vergunningen worden verleend voor nieuwe activiteiten die leiden tot meer uitstoot. Ook in Vlaanderen lijkt het PAS vooralsnog niet heel effectief.

Duitsland

In Duitsland gaat de meeste aandacht uit naar de concentraties nitraat in het grondwater. Die concentraties zijn als gevolg van landbouwkundig gebruik op veel plaatsen hoger dan de toegestane norm. In 2018 heeft het Europees Hof van Justitie Duitsland veroordeeld omdat het te weinig heeft gedaan om de grondwaterkwaliteit te verbeteren. De hoge concentraties nitraat vormen een bedreiging voor de kwaliteit van het drinkwater, iets waar ook drinkwaterbedrijven in Nederland voor waarschuwden. Ten aanzien van stikstofdepositie op Natura 2000 hanteert Duitsland vooralsnog een drempelwaarde. Aangezien bij de toepassing van die drempelwaarde onvoldoende rekening wordt gehouden met specifieke omstandigheden en ook niet met cumulatieve effecten, lijkt die aanpak in strijd met de verplichtingen die volgen uit de Habitatrichtlijn. In de Nederland situatie is die strijdigheid meerdere malen bevestigd in uitspraken van de Raad van State.

Naar een effectieve aanpak?

Net als Nederland worstelen Vlaanderen en Duitsland met een stikstofdepositie die op veel plaatsen te hoog is. Ondanks de bekende negatieve effecten van nieuwe activiteiten wordt toch gezocht naar mogelijkheden om nieuwe vergunningen af te geven. Dat gebeurt deels op basis van een verwachte toekomstige verbeteringen en een groot geloof in nieuwe technieken. Met het advies van het Europees Hof van Justitie over de Nederlandse stikstofregels in het achterhoofd, is het twijfelachtig of zo’n aanpak juridisch houdbaar is.

Al met al heeft het dus niet zoveel zin om voor oplossingen naar andere landen te kijken. Ook daar hikt men aan tegen de enige aanpak die daadwerkelijk effectief is: een flinke reductie van de uitstoot van ammoniak en stikstofoxiden en herstel van natuur.

Juridisch houdbare stikstofregels

Uitgangspunt van juridisch houdbare stikstofregels is dat voorkomen wordt dat de kwaliteit van beschermde natuurgebieden verslechtert. In een situatie waarin de staat van instandhouding zeer ongunstig is en de reeds aanwezige stikstofdepositie veel te hoog, bekent dit simpelweg dat nieuwe activiteiten heel lastig of niet vergund kunnen worden. Dit is ook wat de Raad van State bij herhaling heeft aangegeven in haar uitspraken. Zolang die boodschap niet wordt vertaald naar een effectieve aanpak, blijft het dweilen met de kraan open, achter de feiten aanlopen en steeds maar weer achteraf de boel repareren.

Het Programma Aanpak Stikstof werd ontwikkeld om eenvoudig vergunningen af te geven en dat is ook gebeurd. Het gevolg is dat Nederland nu op de blaren moet zitten. Op kosten van de belastingbetaler moeten immers vele honderden miljoenen euro’s besteed worden om de veehouderij te saneren en natuur te herstellen. De eerste stapjes zijn gezet, maar die zijn nog volstrekt onvoldoende om de uit de hand gelopen emissies weer naar beneden te krijgen. Bovendien lijkt het er sterk op dat de nieuwe stikstofregels van het kabinet juridisch niet houdbaar zullen zijn. Het is dus niet ondenkbaar dat deze aanpak op termijn weer tot hoge reparatiekosten zal leiden.

Het heeft dus weinig zin om te hopen dat een soepele aanpak uit een andere EU-lidstaat in Nederland kan worden toegepast. Het is verstandiger om de Nederlandse aanpak eens grondig te evalueren. Het stikstofprobleem heeft de samenleving al enorm veel geld gekost. Via de reconstructie zandgebieden en het PAS is geprobeerd om de negatieve gevolgen van de veehouderij te reduceren, maar ondanks al die middelen is het stikstofprobleem alleen maar groter geworden. Het zou de moeite waard zijn eens uit te zoeken waar al dat geld is gebleven, waarom het vrijwel geen positief effect heeft gehad en hoe voorkomen kan worden dan in de toekomst weer zo onzorgvuldig met milieu en belastinggeld wordt omgegaan.

Raoul Beunen is Universitair Hoofddocent Omgevingsbeleid aan de Open Universiteit.