Gehaktdag!

Gehaktdag is de bijnaam van de derde woensdag in mei, de dag – formeel bekend als ‘Verantwoordingsdag’ – waarop de regering in haar jaarverslagen verantwoording aflegt over het gevoerde beleid. Het is echter geen smakelijke steak tartare die opgediend wordt, maar veeleer een taaie meelbal met wat verdwaalde stukjes vlees. Zelfs de Algemene Rekenkamer wist er dit jaar niet veel meer van te maken dan een paar kazernes die niet op slot waren en een aantal absurde naamsverwisselingen bij rechtszaken. En dat over het succes of falen van veel beleid geen uitspraken konden worden gedaan omdat het vaak ontbrak aan meetbare doelen! Tja!

Enorme groei

Veel aandacht trokken de jaarverslagen niet, er is helaas veel meer belangstelling voor nieuw beleid dan voor de uitvoering van vastgesteld beleid. Ten onrechte, want met enige inspanning kun je uit de enorme hoeveelheid informatie toch wel interessante dingen halen. Ik heb me gericht op de verantwoording ten aanzien van de rijksdienst, neergelegd in de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk. Een dik (149 pagina’s) en niet al te toegankelijk stuk waaruit als belangrijkste beeld naar voren komt dat de overheid in 2024 verder is gegroeid, van 147.841 fte in 2023 naar 157.019 fte, ruim 9000 fte meer.

Ook de externe inhuur is sterk toegenomen, van €3,2 miljard naar €3,6 miljard. Deze enorme groei is opvallend omdat dit kabinet juist voorstander is van een drastische verkleining van de overheid. In het hoofdlijnenakkoord staat dat de groei van de rijksoverheid in de periode van 2017-2022 (22% groei) meer dan geheel moet worden teruggedrongen. 2023 was toen nog niet meegerekend, er kwamen toen 10.000 ambtenaren bij. En in 2024 dus nog eens ruim 9000. Ten opzichte van 2017 is dus geen sprake van een toename met 22% maar inmiddels circa 42%. En dat is nog exclusief het kerndepartement van Defensie.

Beleidsambtenaren

Een verklaring voor de enorme groei wordt in de jaarrapportage niet gegeven. Ook ontbreekt een verdeling van de omvang naar beleid, toezicht, ondersteuning en uitvoering. Maar uit de Staat van de Uitvoering 2024, de interessante en indringende rapportage over de uitvoering, maak ik op dat naar verhouding de grootste groei zit in de categorie ‘beleid’, de Haagse departementen. Niet in de categorie ‘uitvoering’, waar je extra inzet zou verwachten. Sinds 2017 is het aantal ambtenaren in het beleid met 57% toegenomen, terwijl de uitvoering met ‘maar’ 28% is gegroeid. Ook de ondersteuning, de overhead, is fors groter geworden, 53% groei sinds 2017. Merkwaardig dat deze cijfers niet in het jaarverslag staan, ze zijn kennelijk te pijnlijk.

Opvallend is dat de groei zich bij alle departementen voordoet. Dus niet alleen departementen die het ontegenzeggelijk zeer druk hebben met uitvoering, zoals Financiën, I&W en J&V. BZK bijvoorbeeld, verantwoordelijk voor de organisatie van de rijksdienst, is relatief de sterkste groeier. Het zijn ook niet de ministeries met veel beleidsdruk die sterk gegroeid zijn. In beleidsmatige zin relatief rustige ministeries als het al genoemde BZK en de ministeries van OCW en van VWS zijn veel groter geworden, terwijl ministeries met veel beleidsgedoe (EZK, LNV en SZW) relatief weinig zijn toegenomen.

Verklaringen

Wat is dan de verklaring voor de groei? Voor een deel zit die in de ongerijmdheid van het hoofdlijnenakkoord: je kunt niet 22% groei terugdraaien én de uitvoering sparen, zoals daarin staat. Een groot deel van de groei zat in absolute aantallen immers in de uitvoering. Afslanken én meer maatwerk gaan ook niet samen. Voor een deel is het ‘Haagse drukte’, met veel opwinding, actie, regelgeving, controle, debatten, communicatie et cetera. Voor een deel is het een ongebreidelde groei van de ondersteuning, lees de overhead, wat ook verklaart waarom BZK zo is gegroeid. Daar zitten immers veel voor alle ministeries werkende ondersteunende eenheden die moeten groeien door de vraag naar meer ondersteuning van de departementale Rupsjes-nooit-genoeg.

Inefficiëntie ligt in de ondersteuning altijd op de loer! Voor een deel is het ongetwijfeld ook het besef dat er (ondanks de doelstellingen) toch niet gestuurd wordt op aantallen ambtenaren maar alleen op geld. De door de minister van Financiën toegestane verbreding van de afslankingsgrondslag is daarbij natuurlijk zeer welkom, de departementen kunnen hun taakstelling ook halen door te bezuinigen op subsidies en zelfstandige bestuursorganen (zbo’s), dat is gemakkelijker dan snijden in het eigen personeel.

Externe inhuur

Hetzelfde is te zien bij de externe inhuur. Die is eveneens verder gegroeid, van €1,2 miljard in 2017, tot €3,2 miljard in 2023 naar €3,6 miljard in 2024. Daarbij wordt de zogenaamde Roemernorm (maximaal 10% van de personeelsuitgaven mag worden besteed aan externe inhuur) met meer dan 50% overschreden. In het jaarverslag wordt enigszins vergoelijkend gesteld dat de overschrijding van 2024 nagenoeg gelijk is gebleven aan die van 2023, 15,4% in plaats van 10%. Maar dat is een beetje misleidend, de groei is gewoon hard doorgegaan.

Bij de groei van de externe inhuur staat in tegenstelling tot bij het ‘gewone’ personeel wel een begin van een verklaring, zij het vaag: ICT, inhuur voor de schadeafhandeling Groningen en inhuur voor Herstel Toeslagen. Maar dat verklaart natuurlijk niet waarom zoveel ministeries de norm overschrijden, temeer daar dat in veel gevallen helemaal geen ministeries zijn waar de genoemde zaken een belangrijke rol spelen. Ook hier trouwens hetzelfde beeld als bij het personeel: een groeiend aandeel van de externe inhuur gaat naar ‘beleid’. Dat aandeel was in 2017 5%, en in 2024 12%! Het aandeel van de uitvoering, waar je extra inzet van externen zou verwachten om de dienstverlening te verbeteren, is in die periode gedaald van 55% naar 29%.

Onnavolgbaar

De kosten (en dus niet alleen de omvang) van de rijksdienst vormen overigens een ander interessant aandachtspunt. Je moet in het jaarverslag goed spitten om er een beetje zicht op te krijgen. Vermeld wordt dat de totale salariskosten van het rijk (maar helaas exclusief Defensie, dat valt onder een andere cao) €14,4 miljard bedragen. Om de totale apparaatskosten te berekenen moet je daar volgens het jaarverslag 25% aan toevoegen. Naar ik aanneem voor bijkomende kosten, zij het dat dat nergens duidelijk wordt gemaakt. Dat zou dan uitkomen op €18 miljard.

Maar dat is het niet, want op pagina 122 staat ineens dat de totale apparaatsuitgaven €21,32 miljard bedragen. Dat is dan weer inclusief Defensie (maar niet de krijgsmacht). Om het nog ingewikkelder te maken: op pagina 141 wordt alles nog eens samengevat, en bedragen de totale uitgaven aan personeel €23,745 miljard. Dat is inclusief €3,6 miljard voor externen, wat dan ook verklaart dat men op 15,4% uitkomt. Die Roemernorm voor de externe inhuur wordt dus niet berekend over de salarisuitgaven maar over de totale apparaatskosten, inclusief de externen. Als u het nog kan volgen, bent u slimmer dan ik.

Ongeschikt sturingsmiddel

Een prachtig jaarverslag als je precies wilt weten hoe het aardgasverbruik van het rijk is, wat het aandeel is van emissiearme dienstauto’s of hoe het staat met quantumveilige cryptografie. Maar als sturingsmiddel voor de organisatie van de rijksdienst heb je er niet veel aan. Er wordt niet ingegaan op de productiviteit van de overheid, niet duidelijk wordt welke prestaties er worden geleverd, er is geen aandacht voor de relatie tussen beleidsprioriteiten en inzet van personeel annex middelen, omvang en functioneren van het topmanagement komen niet aan bod, et cetera. Veel aandacht voor aankondigingen en voornemens maar niet voor resultaten. Helaas ontbreekt ook een nauwe afstemming met de aparte Staat van de Uitvoering 2024 waarin terecht vraagtekens worden gezet bij “de reflex om problemen op te lossen door meer mensen en middelen in te zetten”. Dat kan “averechts uitwerken”, zo staat er, “omdat meer medewerkers ook tot meer beleid, meer wetten en meer regels kunnen leiden” (pagina 40). Zo is het maar net!

Kortom: een interessant jaarverslag, maar met helaas veel informatie over details en weinig over de hoofdlijnen. Als sturingsmiddel van de rijksdienst niet erg geschikt. Wat op zichzelf ook een verklaring is waarom de overheid zo enorm is gegroeid!