Wie is de baas in Den Haag? In de Europese Unie is dat de premier.

Wie is de baas in het Nederlandse buitenlandbeleid? Het werd opeens een vraag aan de talkshowtafels en politieke podcasts. Is het de CDA-minister van Buitenlandse Zaken Tom Berendsen of VVD-minister van Defensie, Dilan Yeşilgöz? Wie de Europese politiek volgt weet: het is de premier. Vorige week debuteerde Rob Jetten in de Europese Raad. De berichtgeving richtte zich op Brussel, maar miste de groeiende impact van de Europese Raad op de nationale politieke werkwijze en verhouding.

Met het bestijgen van het bordes kreeg de kersverse premier Jetten er een functie bij: het lidmaatschap van de Europese Raad. Daar bepalen 27 regeringsleiders en staatshoofden samen richting en tempo van de trans-Atlantische balanceeract, de Europese reactie op de oorlog in het Midden-Oosten of de kaders van de Rijksbegroting van iedere lidstaat. Voorzitter van de Europese Commissie Ursula von der Leyen en voorzitter van de Europese Raad Antonio Costa schuiven aan, maar stemmen niet mee in dit internationaal-rechterlijk unieke gremium. Formeel is elke lidstaat gelijk, maar in de praktijk tellen ervaring, voorbereiding en reputatie zwaar. Wie bekendstaat als constructief en betrouwbaar krijgt ruimte. Wie verrast of blokkeert verliest invloed.

De premier als sleutelfiguur

De discussie of “BUZA” of “Defensie aan het Plein” buitenland ‘doet’ speelde afgelopen week op rond het Kamerdebat over het Midden-Oosten. Het antwoord is vanuit Brussels perspectief glashelder: de baas is AZ, het ministerie van de premier. Die verschuiving is geleidelijk: sinds een paar jaar wordt het ambtelijke topoverleg over het Europabeleid niet meer op BUZA maar door de sg AZ voorgezeten. Daarmee verschuift het zwaartepunt van het Nederlandse buitenlandbeleid niet alleen inhoudelijk naar Brussel, maar institutioneel naar de minister-president.

Decennialang waren conferenties van staatshoofden ceremonieel. Dat paste wonderwel in de Haagse opvatting van een premier als ‘eerste onder gelijken’. Maar in opvolgende EU-crises (banken-, pandemie-, migratie-) namen toppolitici de teugels in handen. Diplomaten en ministers van Buitenlandse Zaken bereidden die EU-toppen voor. Europees overleg van defensieministers buiten de NAVO-structuren staat nog in de kinderschoenen. De echte Europese onderhandelingen zijn die tussen premiers en staatshoofden. En dat geeft de premier via de Brusselse band meer invloed in Den Haag.

Weliswaar debatteerde de Kamer vorige week over de Nederlandse inzet, maar zolang de conclusies van de Europese Raad tot vlak voor de top worden heronderhandeld, ligt de feitelijke beslissingsruimte bij de regeringsleiders zelf. De politieke afweging verplaatst zich daarmee naar het moment van onderhandeling in Brussel – en dus naar de premier. Als het spannend wordt verlaten diplomaten de zaal en worden mobieltjes ingeleverd. In dat besloten moment telt niet de partij, niet de Kamer en niet het ambtelijk apparaat, maar het politieke gewicht van de regeringsleider zelf.

De 23 premiers en 4 presidenten van de EU-lidstaten hebben allemaal een ‘Januskop’ als nationaal én Europees toppoliticus – en dat bindt. Als lid van de Europese Raad hakken ze gordiaanse knopen door met compromissen die soms thuis moeilijk uit te leggen zijn. Zo overspeelde Dick Schoof een jaar geleden zijn hand door in Brussel al in te stemmen met Europese defensiegelden waar de Kamer zich tegen keerde. Gelukkig hoeft de premier zich (anders dan zijn collega’s) in de Tweede Kamer zelden te verantwoorden over wat hij in Brussel heeft uitonderhandeld. Maar formele macht is niet het hele verhaal. Wie in de Europese Raad invloed wil uitoefenen, moet ook de informele lijnen begrijpen.

Politieke families

Hoewel de Europese Raad officieel partijloos is, spelen politieke families een rol op de achtergrond. Het belangrijkste instrument daarvoor zijn de zogenoemde presummits: bijeenkomsten van partijgenoten vlak voor een Europese Raad. Er worden geen formele besluiten genomen, maar wel verwachtingen afgestemd: wie neemt het woord, welke accenten worden gelegd, welke conflicten worden vermeden. Dit gebeurt niet incidenteel, maar structureel, steeds vaker en met steeds hogere opkomst. De Europese politieke families bereiden de toppen inhoudelijk voor. Met een partijloze premier in het tijdperk Schoof ontbeerden we die voorbereiding. Jetten overlegt voor de top eerst met de vier liberale regeringsleiders: naast Macron de collega’s uit Estland, Ierland en Slovenië.

Dat betekent dat de Europese Raad geen partijloos orgaan meer is, maar een arena waarin partijpolitieke loyaliteiten de informele machtsverhoudingen mede bepalen. Niet iedereen profiteert daar in gelijke mate van.

Christendemocratische partijen, verenigd in de Europese Volkspartij (EVP), hebben historisch een sterke positie. Dat is niet alleen een kwestie van aantallen, maar ook van cultuur. De christendemocratische nadruk op stabiliteit, geleidelijkheid en compromis sluit goed aan bij de Europese bestuursstijl. Dat betekent niet dat de Europese Raad, of #EUCO zoals die in jargon heet, een christendemocratisch blok vormt. Liberalen, sociaaldemocraten en conservatieven zitten er naast elkaar. Maar de dominante cultuur is voorzichtig en institutioneel. Nieuwe leiders moeten zich daartoe verhouden, zeker als zij ideologisch een uitgesproken profiel hebben. Liberalen bevinden zich daarbij vaak in een tussenpositie, net als in het Europees Parlement.

Mark Ruttes lange ervaring en pragmatisme waren lang medebepalend voor de Nederlandse invloed in de EU. Niet met ideologische statements, maar met betrouwbaarheid, dossierkennis en timing wist hij zich jarenlang te handhaven als invloedrijke speler in de Europese Raad. Zijn pragmatische stijl maakte hem voor uiteenlopende politieke families een bruikbare partner.

Bart De Wever: macht via nationale scherpte

Dat invloed niet uitsluitend voortkomt uit ideologische aansluiting, blijkt ook uit het optreden van de Belgische premier Bart De Wever. In relatief korte tijd wist hij in de Europese Raad een stevige positie op te bouwen door één dossier consequent centraal te stellen: de bevroren Russische tegoeden bij het in Brussel gevestigde Euroclear.

Waar veel leiders het dossier benaderden vanuit geopolitieke urgentie, benadrukte De Wever herhaaldelijk de juridische en financiële risico’s voor België. Door dat nationale belang onverzettelijk te koppelen aan Europese rechtszekerheid, dwong hij zijn collega’s tot rekening houden met de Belgische positie. Het Eurocleardossier werd zo niet alleen een financieel vraagstuk, maar een test voor Europese besluitvorming zelf.

De Wever laat zien dat invloed in de Europese Raad snel kan groeien, mits een leider een dossier beheerst, volhoudt en weet te verbinden aan bredere Europese zorgen. Macht ontstaat daar niet alleen door meebuigen, maar ook door op het juiste punt niet te bewegen.

Rob Jetten geldt als een progressiefliberaal met duidelijke prioriteiten: klimaatbeleid, energietransitie, Europese samenwerking en de rechtsstaat. In de Europese Raad zou hij daarmee niet uit de toon vallen, maar wel aan de ambitieuze kant van het spectrum opereren.

Dat kan wringen. Klimaatambities botsen met lidstaten die economisch afhankelijk zijn van fossiele energie. Discussies over de rechtsstaat raken direct aan nationale soevereiniteit. De Europese Raad is geen plek voor ideologisch maximalisme; wie geen rekening houdt met de binnenlandse beperkingen van anderen, loopt vast.

De kernvraag is dus niet of Jetten zijn overtuigingen meebrengt, maar hoe hij ze inzet. In Brussel geldt: overtuiging zonder strategie is machteloos, strategie zonder overtuiging is leeg.

Wat hielp Jetten op zijn eerste top? Was het de ervaring die hij als klimaatminister in Brussel opdeed, de ervaren Nederlandse diplomaten die hem tot de deur begeleidden, of zijn persoonlijke toegankelijkheid die minstens zo belangrijk is als inhoudelijke scherpte, ook in het contact met politieke tegenpolen zoals Viktor Orbán? Wie in de Europese Raad het verschil wil maken moet bruggen slaan en op het juiste moment een compromis formuleren. Weet Jetten die balans te vinden dan kan ook hij – net als zijn liberale voorganger – zich in Brussel ontwikkelen tot een speler van gewicht en daarmee de nationale politieke dynamiek deels overstijgen. Want in de Europese Raad wordt leiderschap persoonlijk. Dat maakt de premier machtiger dan de traditionele verhoudingen tussen kabinet en Kamer suggereren.

Mendeltje van Keulen en Lodewijk Buschkens zijn auteurs van het boek 'Van Belang naar Beleid – Grip op Europese beleidsvorming.'