Compensatie als politiek instrument: Een advies van de Raad van State hoe om te gaan met klemmende situaties

De toeslagenaffaire, Groningen, de overstromingen in Limburg, MH17 en de transgenderwetgeving. De Raad van State benoemt deze situaties als voorbeeld van een klemmende situatie in een op 26 mei 2025 gepubliceerd onverplicht advies¹⁾ met de titel “Tegemoetkomen doe je niet zomaar, een afwegingskader voor onverplicht handelen van de overheid bij klemmende situaties”.²⁾

In dit artikel wordt ingegaan op de aanleiding voor dit advies, wordt de inhoud hiervan kort besproken en wordt op het advies gereflecteerd.

Onverplicht advies

De reden voor het onverplicht advies is volgens de Raad van State dat het regelmatig voorkomt dat de overheid geconfronteerd wordt met 'klemmende situaties’ van groepen burgers, terwijl wet- en regelgeving hiervoor geen of maar deels een kader biedt. Met klemmende situaties bedoelt de Raad van State niet-alledaagse, diepingrijpende situaties van groepen burgers. Dat het onderwerp actueel is, blijkt ook uit het feit dat het onderwerp van de jaarvergadering van de Vereniging voor bestuursrecht in 2025 was “Grenzen aan de compensatiemaatschappij".

Tegemoetkomen door middel van een geldbedrag

Het advies van de Raad van State draait vooral om de vraag wanneer de overheid een geldbedrag zou moeten betalen aan mensen die betrokken zijn bij een klemmende situatie. Hierbij is een onderscheid te maken tussen de situaties waar de overheid verplicht is tot het vergoeden van schade of nadeel³⁾ en situaties waar die verplichting er niet is. Bij de eerdergenoemde voorbeelden van klemmende situaties is er in sommige gevallen wél een verplichting tot het vergoeden van schade, en in andere gevallen niet.

Het advies van de Raad van State gaat vooral over de situatie waarin er geen verplichting is, maar de overheid vrijwillig tot betaling van een bedrag aan individueel betrokkenen overgaat. Op deze vrijwillige betalingen is de Raad van State kritisch in het advies.

De Raad van State geeft aan dat de keuze om een geldbedrag te verstrekken aan betrokkenen pas moet worden gemaakt als duidelijk is wat de voor- en nadelen van deze keuze zijn. Het is volgens de Raad misleidend om te vertrouwen op simpele, eenzijdig bepaalde oplossingen, zoals betaling van een geldbedrag. Sterker nog, zegt de Raad: op het eerste gezicht lijkt een onverplichte betaling aan individuele betrokkenen eenvoudig en snel uitvoerbaar, maar het lijkt vaak juist meer problemen te veroorzaken dan op te lossen.

De Raad geeft aan dat het in dit soort gevallen een principiële vraag is of vanuit het algemeen belang een bepaalde groep betrokkenen tegemoet zou moeten worden getreden. Het handelen van de overheid wordt namelijk uiteindelijk betaald door de gemeenschap en het geld kan maar één keer worden besteed, net als de menskracht die het kost om tot betalingen over te gaan. Volgens de Raad van State moet dit daarom zorgvuldig worden afgewogen en zijn er veel andere - en vaak ook geschiktere - manieren van erkenning geven. Een onverplichte betaling zou uitzondering moeten zijn.

Tegemoetkomingen verstrekken is een vak apart

Het verstrekken van een tegemoetkoming aan individueel betrokkenen is geen eenvoudige taak. Het vraagt van een organisatie veel om te zorgen voor een effectieve en efficiënte uitvoering, waarbij de goede gesprekken kunnen plaatsvinden met betrokkenen. Volgens de Raad van State kan een gebrekkige of trage uitvoering nieuwe teleurstellingen of nadelen voor betrokkenen creëren. En, daar voeg ik zelf nog aan toe: soms kan dit zelfs tot secundaire victimisatie leiden.

Dat tegemoetkomen geen eenvoudige taak is, kan ik, vanuit mijn ervaring als commissielid bij het Schadefonds Geweldsmisdrijven, onderschrijven. Het Schadefonds heeft de wettelijke taak om een financiële tegemoetkoming te verstrekken aan slachtoffers van gewelds- en seksuele misdrijven, nabestaanden en naasten. Dit is een regeling met een permanent karakter- en daarmee niet onderwerp van kritiek van de Raad van State.

Mijn werk bij het Schadefonds heeft mij nog meer bewust gemaakt van het essentiële belang van duidelijk beleid, een heldere en zorgvuldige procedure en medewerkers met voldoende kennis en vaardigheden om de gesprekken te voeren met de slachtoffers. Kortom: het gaat bij tegemoetkomen niet simpelweg om de administratieve handeling van betalen; er gaat een wereld achter schuil. Zoals de Raad van State zegt: “tegemoetkomen doe je niet zomaar”.

Handel bewust en niet op reflex

Het afwegingskader van de Raad van State bevat allereerst drie voorvragen, zoals “wat is er precies aan de hand (geweest)?” Daarna wordt ingegaan op afwegingen bij erkenning van leed, afwegingen bij een onverplichte betaling en andere afwegingen. De rode draad van het advies van de Raad van State bij klemmende situaties lijkt te zijn: overheid, denk goed na voor je handelt; neem de tijd. Een goede boodschap, maar wel een lastige boodschap in de waan van de dag. Zeker na heftige gebeurtenissen waarbij geroepen wordt om herstel, erkenning en excuses.

In het preadvies van Tjepkema, hoogleraar bestuursrecht met de titel “De compensatiereflex⁴⁾, geeft hij aan dat er (in bepaalde gevallen) sprake is van een sterk gepolitiseerd schadebeleid, waarbij Tweede Kamerleden en bewindspersonen zich indringend bemoeien met schadebeleid. Ook de Raad van State lijkt op deze politisering te doelen met de passage in het advies “In de praktijk van overheid en politiek lijkt er vaak een neiging te zijn om erkenning te bieden door middel van louter een financiële tegemoetkoming. Maar is dit wel de juiste aanpak?”

Tjepkema geeft aan dat de compensatiereflex die er is bij uitvoerende instanties en de Kamer lijkt op de ‘risicoregelreflex’: de reflex om bij incidenten nieuwe, dure en overbodige regels op te stellen. Tjepkema geeft aan dat het een goed idee zou kunnen zijn om bij beide reflexen een afkoelingsperiode in te bouwen, eventueel door het probleem te beleggen bij een Afkoelcommissie, waardoor eerst het structurele probleem in kaart gebracht kan worden.⁵⁾ De Raad van State heeft in ieder geval een werkbaar afwegingskader voor zo’n Afkoelcommissie gereed.

De aanleiding van het advies van de Raad van State lijkt gelegen in het bieden van tegenwicht tegen politieke druk om te kiezen voor een – op het eerste gezicht - makkelijke oplossing: het betalen van een geldbedrag aan individueel betrokkenen. Het zou mooi zijn als het advies door de minister en Kamerleden een plek krijgt als er wordt gesproken over klemmende situaties. Dan zou de Afkoelcommissie niet nodig zijn, maar weten bewindspersonen en Kamerleden zelf de compensatiereflex te bedwingen door de vragen in het afwegingskader zorgvuldig te beantwoorden.

Want zoals de Raad van State terecht zegt in het advies: de reactie van de overheid na een schrijnende situatie moet in één keer goed zijn, een tweede kans komt er vaak niet.

Sanne de Lint is docent en onderzoeker staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam en lid van de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven.

• 1. 

  Artikel 21 van de Wet op de Raad van State geeft de mogelijkheid aan de Raad van State om advies uit te brengen indien de Raad dit nodig acht.
• 2. 

  Advies Raad van State van 7 mei 2025, Kenmerk W01.25.00121/I, zie Afwegingskader onverplicht overheidshandelen bij klemmende situaties. - Raad van State
• 3. 

  Denk hierbij aan schadevergoeding wegens onrechtmatig handelen van de overheid, de in titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht geregelde nadeelcompensatie en wettelijk ingestelde fondsen zoals het Schadefonds geweldsmisdrijven.
• 4. 

  M.K.G. Tjepkema “De compensatiereflex, Achtergrond van en voorstellen tot begrenzing van de compensatiemaatschappij, Grenzen aan de compensatiemaatschappij 2025, preadvies, p. 7-115, Den Haag: Boom, VAR, Vereniging voor Bestuursrecht.
• 5. 

  Zie p. 27-28 van het VAR preadvies.