Kiesrechtelijke kanttekeningen bij het amendement-Sneller/Tseggai

Interne democratie binnen politieke partijen is momenteel waarschijnlijk het meest besproken thema rond de aankomende Wet op de politieke partijen (Wpp). Daarbij draait het om de vraag of de wet moet voorschrijven dat politieke partijen intern democratisch georganiseerd zijn. Wie het wetsontwerp erop naslaat, vindt deze eis daar nu nog niet in terug. Toenmalig minister van Binnenlandse Zaken Judith Uitermark (NSC) besloot zich niet te wagen aan een dergelijke ingrijpende regulering ten aanzien van politieke partijen. Dat is een doorn in het oog van Tweede Kamerlid Joost Sneller (D66), die in de terughoudendheid van de regering een reden vond om samen met Mikal Tseggai (GL-PvdA) een amendement in te dienen waarmee dit voorschrift alsnog in de Wpp terecht zou moeten komen.

Na indiening van het amendement in december 2025 verzocht de Tweede Kamer de Raad van State om een voorlichting over het amendement, waarin de Kamer onder andere aandacht wenst voor de daarin voorgestelde wijze van sanctionering en de gevolgen voor het passief kiesrecht. Terwijl we nog wachten op de Afdeling advisering, geef ik in deze bijdrage alvast een schot voor de boeg. Dat doe ik door eerst een beknopt overzicht van de inhoud van het amendement te geven. Daarbij laat ik eerder geformuleerde kanttekeningen bij de wenselijkheid van zo’n dwingend voorgeschreven intern democratische ledenpartij achterwege (zie daarvoor elders). Hier zal ik vooral aandacht besteden aan de door Sneller en Tseggai voorgestelde sanctionering, ingeval de politieke partij niet aan de gewenste eisen voldoet. Aan de wijze waarop zij deze sanctionering in het amendement hebben vormgegeven, kleeft namelijk een serieus bezwaar met betrekking tot het passief kiesrecht.

Ledenverplichting en inspraak

Het amendement beoogt aan de hand van een drietal elementen een intern democratische partijorganisatie af te dwingen. Daarbij richt het zich enkel op politieke partijen die deelnemen aan de verkiezingen voor de Tweede Kamer en/of het Europees Parlement. De eerste twee elementen van het amendement betreffen materiële eisen, namelijk een ledenverplichting en het vereiste van zeggenschap van de algemene ledenvergadering (ALV) over het partijprogramma en de kandidatenlijst. Het derde element bestaat uit de sanctionering bij niet-naleving van deze eisen, waarover meer in de volgende paragraaf.

Het amendement beoogt een politieke vereniging (dat is de term die in de Wpp wordt gehanteerd) te verplichten een aspirant-lid toe te laten indien diegene aan drie voorwaarden voldoet: het aspirant-lid moet voldoen aan de eisen die de statuten van de vereniging aan leden stellen, het mag geen deel uitmaken van het bestuur van een andere landelijke politieke vereniging en diegene mag bij de laatstgehouden verkiezingen voor de Provinciale Staten, Tweede Kamer, Eerste Kamer of het Europees Parlement niet namens een andere politieke vereniging zijn verkozen.

Met deze drie voorwaarden combineert het amendement een algemene toelatingsplicht (in afwijking van het reguliere verenigingsrecht) met een bescherming van politieke partijen tegen ‘vijandige overnames’ door andere partijen. Overigens mag de politieke vereniging besluiten een ruimer toelatingsbeleid te hanteren: de bepaling stelt dat politieke verenigingen ‘tenminste’ diegenen moeten toelaten die aan bovenstaande eisen voldoen (met andere woorden: onder het regime van dit amendement hadden volksvertegenwoordigers van GroenLinks en PvdA nog altijd lid van elkaars partij kunnen worden).

Met betrekking tot het lidmaatschap moet ten slotte nog worden opgemerkt dat het amendement tevens bepaalt dat dit voortaan slechts nog voor natuurlijke personen openstaat. Daarmee lijkt redelijk onomwonden een einde te worden gemaakt aan de (overigens unieke) organisatiestructuur van de PVV, waar naast Geert Wilders slechts de Stichting Groep Wilders lid is.

Om de leden vervolgens ook daadwerkelijk zeggenschap te geven, wordt in het amendement bepaald dat het politieke programma eens per vier jaar door de ALV moet worden vastgesteld. Zolang dit nog niet is gebeurd, moeten leden ook in de gelegenheid zijn om dit programma te amenderen, met uitzondering van door de statuten uitgesloten delen van het programma. Hetzelfde geldt voor de vaststelling van de kandidatenlijst: ook deze moet door de ALV worden vastgesteld op een door de statuten te bepalen wijze.

Sanctie bij niet-naleving: uitsluiting van verkiezingsdeelname

Het sluitstuk van het amendement is de sanctie wanneer de politieke vereniging niet aan de bovenstaande eisen voldoet, namelijk uitsluiting van verkiezingsdeelname. Die voorgestelde sanctionering verloopt op de volgende wijze: wanneer een politieke vereniging een aanduiding bij de Kiesraad wil laten registreren, moet deze voortaan een verklaring van de (door de Wpp nog in te stellen) Nederlandse autoriteit politieke partijen (Napp) verkrijgen. Alvorens deze verklaring af te geven, toetst de Napp of de statuten de hierboven beschreven inhoudelijke eisen waarborgen. Is de uitkomst van deze (formele) toets negatief, dan kan de politieke vereniging geen aanduiding boven de kieslijst laten registreren. Een politieke vereniging die de verklaring wel heeft verkregen, en daarmee een aanduiding heeft kunnen laten registeren, kan deze in de tussentijd ook weer verliezen, mocht de Napp tijdens een aan haar opgedragen periodieke controle constateren dat de politieke vereniging niet meer aan de eisen voldoet.

Naar het huidige stelsel zou het ontbreken van een partijnaam boven de kieslijst een vervelende, maar geen onoverkomelijke situatie zijn: men kan altijd nog aan de verkiezingen deelnemen met een blanco kieslijst. Die route wordt echter geblokkeerd: het amendement wijzigt eveneens de Kieswet op zo’n manier dat het onmogelijk is om nog een geldige kieslijst voor landelijke of Europese verkiezingen in te dienen zonder dat daarboven een aanduiding staat.

Als het de politieke vereniging echter wél gelukt is om een aanduiding bij de Kiesraad te laten registreren, zijn nog niet alle horden genomen. Wanneer deze politieke vereniging vervolgens een kandidatenlijst wil inleveren voor de verkiezingen van de Tweede Kamer of het Europees Parlement, is namelijk nogmaals een verklaring nodig. Ditmaal naar aanleiding van een materiële toets door de Napp, waarin deze vaststelt of er door de politieke vereniging ook daadwerkelijk voldaan is aan de gestelde eisen, en of de in de statuten neergelegde procedures voor het vaststellen van het programma en de kandidatenlijst ook werkelijk zijn gevolgd. Zonder deze verklaring is het niet mogelijk om een kandidatenlijst in te leveren en kan men alsnog niet deelnemen aan de verkiezingen. Voor het afgeven van deze verklaring heeft de Napp tot uiterlijk de dag voor de kandidaatstelling. Met het oog op de korte doorlooptijden is deze tweede toets niet van toepassing op nieuw opgerichte politieke verenigingen die voor het eerst aan de verkiezingen deelnemen.

Gevolgen voor het passief kiesrecht

Door het hierboven beschreven sanctiemechanisme kunnen slechts politieke verenigingen die voldoen aan zowel de formele als de materiële toets van de Napp een kieslijst voor de Europese of Tweede Kamerverkiezingen indienen. Dat heeft tot gevolg dat een burger die zich voor deze verkiezingen verkiesbaar zou willen stellen, dat alleen nog kan doen door een plaats te verwerven op de kieslijst van een politieke vereniging die beide toetsen van de Napp doorstaan heeft. Buiten het ‘goedgekeurde’ partijverband aan de verkiezingen deelnemen wordt door het amendement onmogelijk gemaakt. Dat betekent een beperking van het passief kiesrecht zoals vastgelegd in artikel 4 van de Grondwet.

In de toelichting op het amendement gaan de indieners slechts summier in op de gevolgen voor het passief kiesrecht. Ten aanzien van het door hen voorgestelde sanctiemechanisme schrijven zij dat ze zich genoodzaakt zagen om de route van de blanco kieslijst af te snijden met het oog op politieke partijen die de materiele organisatie-eisen zouden willen omzeilen. Dat argument is ergens wel begrijpelijk (zeker wanneer een politicus of lijsttrekker voldoende naamsbekendheid heeft voor electoraal succes zonder partijnaam) en dat het amendement dit bewerkstelligt, is juridisch gezien niet direct onoverkomelijk, de wetgever is immers gerechtigd beperkingen te stellen aan het kiesrecht. Het roept echter de vraag op of het accepteren van een dergelijke ‘neveneffect’ of ‘noodzakelijk kwaad’ voldoende moet zijn voor het gerechtvaardigd beperken van een grondrecht. De intern democratische ledenpartij wordt hier niet alleen tot ‘gouden standaard’ binnen de categorie politieke verenigingen verheven, maar wordt slechts nog het enige vehikel voor deelname aan verkiezingen voor de Tweede Kamer of het Europees Parlement. Schiet het amendement zijn doel daarmee niet voorbij? Bij dit principiële argument voegt zich bovendien nog een belangrijk praktisch punt van kritiek (desalniettemin met redelijk principiële gevolgen): hoe verhoudt de uiterste termijn die de Napp krijgt voor afgifte van de tweede verklaring (namelijk de dag voor de kandidaatstelling) zich tot de termijnen voor rechtsbescherming? Uit het amendement blijkt niet of er eventuele reparatiemogelijkheden zijn ingeval geconstateerd wordt dat de Napp de verklaring onterecht heeft geweigerd, maar de kandidaatstelling al lang en breed gesloten is. Hoe wordt in zo’n situatie voorkomen dat burgers onterecht van hun passief kiesrecht afgehouden worden?

Het bovenstaande leidt tot de vraag of er geen andere vormen van sanctionering mogelijk zouden zijn die niet direct tot beperking van het kiesrecht leiden; te denken valt aan openbaar gepubliceerde waarschuwingen of financiële sancties. Deze maatregelen kunnen de burger wijzen op wat er ten aanzien van interne partijdemocratie tekortschiet binnen een politieke vereniging en daarmee van invloed zijn op de electorale afweging van burgers. De uitsluiting van verkiezingsdeelname kan dan eventueel een uiterste vervolgsanctie zijn. Deze lichtere maatregelen sorteren wellicht minder direct effect dan de indieners graag zouden zien, maar op het balanceerkoord tussen de wens om op te kunnen treden en noodzakelijke terughoudendheid, leveren zij een elegantere oplossing.

Nadere beraadslaging vereist

Het amendement-Sneller/Tseggai lijkt wat betreft de materiële normen een redelijk adequaat middel om de door hen zo gewenste democratische structuur van politieke partijen wettelijk voor te schrijven. De wijze waarop het amendement dat probeert af te dwingen is echter enigszins ‘van dik hout zaagt men planken’ en zorgt daarmee voor een beperking van het passief kiesrecht, die door de indieners van het amendement te makkelijk terzijde geschoven wordt. Het is te hopen dat over dat gevolg het laatste woord nog niet gesproken is, zowel gedurende de wetsbehandeling van de Wpp, als in het aankomende advies van de Raad van State. Wij wachten met smart af.