Een rapport op de plank? Conclusies WODC-onderzoek naar demonstratierecht vinden weinig gehoor bij kabinetten-Schoof en -Jetten

Introductie

Ingrijpende wijzigingen van het demonstratierecht zoals dat in Nederland wettelijk is geregeld, zijn niet vereist. Er is vooral winst te behalen in de uitvoeringspraktijk, met name bij demonstraties waarbij demonstranten bewust de grenzen van de wet overschrijden. Dit zijn de belangrijkste conclusies van het onderzoeksrapport ‘Het recht om te demonstreren in de democratische rechtsstaat’ dat op 11 december jongstleden is gepubliceerd door de opdrachtgever van dit onderzoek: het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC) van het ministerie van Justitie en Veiligheid (zie voor het rapport en de belangrijkste conclusies www.demonstratierecht.nu).

In deze bijdrage plaatsen we enkele kritische kanttekeningen bij de eerste reactie op het WODC-rapport door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en de minister van Justitie en Veiligheid (J&V) van het kabinet-Schoof, alsook bij de plannen van het kabinet-Jetten met betrekking tot het demonstratierecht, zoals neergelegd in het regeerakkoord.

Kritische kanttekeningen bij eerste reactie betrokken ministers

Een week na publicatie van het WODC-rapport bieden de ministers van BZK en J&V het rapport aan de Tweede Kamer aan met een eerste reactie.¹⁾ Daarin schrijven zij dat het demonstratierecht essentieel is in onze democratische samenleving en dat zij, gelet op de eerste hoofdconclusie van het WODC-rapport, niet voornemens zijn het wettelijk demonstratierechtelijke stelsel aan een ingrijpende hervorming te onderwerpen. Dat lijkt op het eerste gezicht in overeenstemming te zijn met de conclusies van het WODC-rapport. De ministers willen echter meerdere knelpunten die zij menen te zien in de demonstratierechtelijke praktijk met aanpassingen van de regelgeving verhelpen. Zij gaan daarbij veel verder dan de onderzoekers aanbevelen.

Niet alleen willen de ministers – in lijn met een van de aanbevelingen van het rapport – verkennen in hoeverre de toepassingsvoorwaarden van de bestuurlijke ophoudingsbevoegdheid van de burgemeester (artikelen 154a en 176a Gemeentewet) kunnen worden versoepeld. Ook willen zij zeven aanvullende maatregelen nemen "om uitwassen tegen te gaan en draagvlak voor demonstraties te houden”. Het betreft onderwerpen die door de onderzoekers niet als knelpunt zijn aangemerkt en die in het rapport evenmin van een aanbeveling zijn voorzien.

Zo (1) kondigen de ministers aan een aparte strafbaarstelling voor het blokkeren van vitale infrastructuur en het beschadigen en vernielen van cultureel erfgoed te gaan onderzoeken, (2) brengen ze een wetsvoorstel om het dragen van gezichtsbedekkende kleding bij demonstraties te verbieden in consultatie,²⁾ (3) leggen ze een wetsvoorstel voor aan de Afdeling advisering van de Raad van State waarin de politie de bevoegdheid krijgt toegekend tot stelselmatige informatievergaring in online bronnen ten behoeve van de openbare-ordehandhaving, (4) willen ze het verbeteren van het naleven van de kennisgevingplicht gaan verkennen en nagaan welke gevolgen verbonden kunnen worden aan het (niet) tijdig kennisgeven, (5) onderzoeken ze op welke wijze het lokaal gezag en (andere) partijen kunnen worden ondersteund bij het verhalen van schade, (6) verkennen ze de mogelijkheden tot aanvullingen op de bewapening en bescherming van de Mobiele Eenheid en (7) verkennen ze of de inzet van camera’s bij demonstraties kan worden verbeterd om degenen die welbewust vernielingen aanrichten, geweld plegen of anderszins de wet overtreden, kunnen worden gestraft.

De reden voor deze aanvullende maatregelen is volgens de beide ministers de toename van wanordelijkheden en gewelddadigheden bij protestacties, zonder dit overigens nader te onderbouwen. Dit wekt wat ons betreft verbazing, nu uit het WODC-rapport en ook ander onderzoek blijkt dat het aantal demonstraties de laatste jaren in absolute zin weliswaar is toegenomen, en daarmee in absolute zin ook het aantal demonstraties waarbij zich incidenten voordoen, maar dat het percentage van demonstraties waarbij een of meer incidenten worden geregistreerd (het gaat om 3%) over de jaren heen ongeveer gelijk blijft. Voor dit historisch perspectief lijken de ministers geen oog te hebben.³⁾

De beide ministers lijken evenmin oog te hebben voor de andere argumenten die ten grondslag liggen aan de hoofdconclusie van het WODC-rapport: (a) vanwege het grote belang van de demonstratievrijheid dienen we terughoudend te zijn met het verdergaand (wettelijk) beperken van de uitoefening ervan; (b) er bestaat geen noodzaak voor verdere inperking aangezien de regelgeving – een enkele uitzondering daargelaten – al voldoende beperkingsmogelijkheden biedt en uit empirisch onderzoek blijkt dat de meeste burgemeesters, politieambtenaren en officieren van justitie de noodzaak van aanscherping van de wet niet zien; (c) de vrees bestaat dat vergaande beperking weinig doeltreffend is en mogelijk zelfs een averechts effect heeft en bovendien vraagt om meer politie-inzet, terwijl de beschikbare politiecapaciteit bij demonstraties al een knelpunt is.

De ministers van BZK en J&V sluiten de aanbiedingsbrief van 19 december af met de toezegging dat zij voor het meireces van 2026 de meer diepgaande beleidsreactie op het WODC-rapport toesturen. Het is alleszins voorstelbaar dat die reactie langer op zich zal laten wachten, nu het kabinet-Schoof intussen heeft plaatsgemaakt voor het kabinet-Jetten.

Kritische kanttekeningen bij regeerakkoord kabinet-Jetten

In het regeerakkoord van het kabinet-Jetten klinkt een mildere toon ten aanzien van het demonstratierecht. Maar ook al schrijven D66, VVD en CDA in hun regeerakkoord dat het demonstratierecht een fundamenteel onderdeel is van onze democratie, vervolgens wordt toch de stelling betrokken dat demonstreren “zoals we de afgelopen tijd zagen” soms doorslaat in grootschalige verstoring van de openbare orde. Gelet op die formulering lijkt er wederom weinig aandacht voor het gegeven dat het van alle tijden is dat demonstraties soms uitmonden in grootschalige ordeverstoringen. Bovendien moet bij dat ‘soms’ een kritische kanttekening worden geplaatst. De Inspectie Justitie en Veiligheid van het ministerie van J&V concludeert in 2025 dat van de 3% van alle demonstraties tussen 2015 en 2022 waarbij zich incidenten voordoen, in driekwart van die gevallen sprake was van slechts één incident. Slechts bij 0,03% van alle demonstraties (let wel: 3 op de 10.000 demonstraties!) gaat het om meer dan tien incidenten. Op grond hiervan concludeert de Inspectie dat demonstraties in het leeuwendeel van de gevallen niet voor grootschalige problemen zorgen.⁴⁾ Deze conclusie van de Inspectie wordt in het WODC-rapport bevestigd door gesprekspartners van gemeenten, de politie, het Openbaar Ministerie en wetenschappers.⁵⁾

In het regeerakkoord vermeldt het kabinet-Jetten vervolgens het voornemen de Wet openbare manifestaties (dat is de Nederlandse demonstratiewet) aan te passen om burgemeesters de bevoegdheid te geven tot bestuursrechtelijke handhaving of verplaatsing. Bovendien wil de coalitie de strafbepalingen van de wet herzien, waardoor de strafrechter strafbare feiten gepleegd tijdens demonstraties zwaarder weegt.

Wat de coalitie precies voor ogen staat met ‘bevoegdheden tot bestuursrechtelijke handhaving of verplaatsing’ in de Wet openbare manifestaties, is ons niet duidelijk. Zou zij met de handhaving doelen op de door Wirken en Wirken voorgestelde (preventieve) inzet van de bestuursrechtelijke last onder dwangsom?⁶⁾ Wij onderschrijven de opvatting van Broeksteeg en anderen dat dit vanuit grondrechtelijk perspectief een zeer dubieuze keuze zou zijn, omdat deze vorm van handhaving is gericht op toekomstige deelname aan demonstraties. De Wet openbare manifestaties gaat niet zonder reden tot op heden uit van een repressief handhavingssysteem.⁷⁾

Voor wat betreft de verplaatsingsbevoegdheid van de burgemeester lijkt de coalitie, gelet op de tekst van het regeerakkoord, met de gedachte te spelen om die op te nemen in de Wet openbare manifestaties. In het WODC-rapport bevelen de onderzoekers niet aan om een nieuwe verplaatsingsbevoegdheid op te nemen in de demonstratiewet, maar om te verkennen in hoeverre de toepassingsvoorwaarden van een reeds bestaande verplaatsingsbevoegdheid – de bestuurlijke ophouding in de zin van de artikel 176a juncto artikel 154a Gemeentewet – kunnen worden versoepeld binnen de eisen die internationale verdragen stellen aan vrijheidsbeneming. Daarmee zou niet alleen een oplossing worden geboden voor gevallen die binnen de reikwijdte van de Wet openbare manifestaties vallen, maar ook voor gevallen die daarbuiten vallen. Ook buiten het demonstratierecht bestaat er behoefte aan een beter werkbare verplaatsingsbevoegdheid voor de burgemeester.⁸⁾

Waarom de coalitie naast de bestuursrechtelijke aanpassingen de wet tevens in strafrechtelijke zin wil herzien, teneinde de strafrechter ertoe te bewegen om strafbare feiten begaan tijdens demonstraties zwaarder te wegen, is ons een raadsel. Dat voornemen staat op gespannen voet met de lijn in de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), waaruit blijkt dat autoriteiten juist terughoudend dienen te zijn met strafrechtelijk optreden tegen demonstranten vanwege de verdragsrechtelijke bescherming die demonstranten toekomt. Weliswaar bieden internationale mensenrechtenverdragen zoals het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in sommige gevallen meer ruimte voor (strafrechtelijk) optreden dan het Openbaar Ministerie (OM) en de Nederlandse strafrechter lijken te zien. Om in die terughoudende opstelling van het OM en de strafrechter verandering aan te brengen, is een wijziging van de Nederlandse strafwet onnodig en ook niet effectief. Het is onnodig omdat die wet al voldoende mogelijkheden biedt om op te treden tegen demonstranten die de grenzen van de wet overschrijden. Het is niet effectief omdat de terughoudendheid van het OM en de strafrechter niet is gelegen in de strafwet, maar in de (te) strikte wijze waarop zij de rechtspraak van het EHRM interpreteren, die ertoe kan leiden dat demonstranten niet worden veroordeeld of dat zij geen dan wel een relatief lage straf krijgen opgelegd.⁹⁾

Tot slot

Wat ons misschien nog wel het meest verwondert aan de aanbiedingsbrief van het kabinet-Schoof en het regeerakkoord van het kabinet-Jetten, is dat er in het geheel geen aandacht wordt geschonken aan de aanbevelingen uit het WODC-rapport die zien op een verdere bescherming van de demonstratievrijheid. We lichten de meest prangende aanbeveling uit: de artikelen 5 en 7 van de Wet openbare manifestaties dienen in overeenstemming te worden gebracht met internationale mensenrechtenverdragen door de bevoegdheden te schrappen op grond waarvan de burgemeester een demonstratie kan verbieden of beëindigen vanwege het niet (tijdig) aanmelden van een demonstratie of vanwege het in strijd handelen met een opgelegde beperking. Het verbieden of beëindigen van een demonstratie is uitsluitend toegestaan wanneer dit in het licht van een van de legitieme beperkingsdoelen noodzakelijk is in een democratische samenleving, zo bepaalt onder meer artikel 11 lid 2 EVRM.

Enkele jaren geleden heeft de minister van BZK reeds toegezegd de Wet openbare manifestaties op dit punt aan te passen.¹⁰⁾ Mogelijk dat het nakomen van deze toezegging als zo vanzelfsprekend wordt beschouwd, dat dit punt om die reden verder niet in de aanbiedingsbrief en het regeerakkoord is genoemd. Gelet op de toon waarmee de kabinetten- Schoof en -Jetten over het demonstratierecht spreken, betwijfelen we dat echter.

De demonstratievrijheid is een fundamenteel recht binnen de Nederlandse democratische rechtsstaat. Daarom zou het kabinet maatregelen dienen te treffen om dit vrijheidsrecht te beschermen en terughoudend moeten zijn met het verdergaand beperken van de uitoefening ervan, zo luidt de kernboodschap van het WODC-rapport. Helaas lijkt die boodschap bij het opstellen van de eerste kabinetsreactie en het schrijven van het regeerakkoord op de plank te zijn blijven liggen.

mr. dr. B. (Berend) Roorda, mr. N.J.L. (Noor Swart), mr. C.V.J. (Joachim) Bekkering en prof. dr. H.B. (Heinrich) Winter – medeauteurs van het WODC-onderzoeksrapport ‘Het recht om te demonstreren in de democratische rechtsstaat’ (zie ook www.demonstratierecht.nu)

• 1) 

  Kamerstukken II 2025/26, 34324, nr. 39 (aanbiedingsbrief WODC-onderzoek demonstratierecht, 19 december 2025).
• 2) 

  Uit het WODC-rapport (p. 234) blijkt dat burgemeesters en politie geen voorstander zijn van een wettelijk verbod op gezichtsbedekkende kleding bij demonstraties. Dat zij en ook het OM hier geen voorstander van zijn, bleek overigens ook al uit een brief van april 2025 van de (toenmalige) ministers van BZK en J&V (Kamerstukken II 2024/25, 34324, nr. 36).
• 3) 

  Inspectie Justitie en Veiligheid, ‘Faciliteren of begrenzen? Perspectieven op de functie van politie bij demonstraties’, 15 mei 2025, te raadplegen op www.inspectie-jenv.nl/documenten/2025/05/15/rapport-faciliteren-of-begrenzen, p. 28-31; WODC-rapport p. 198-199 en ook 410-411.
• 4) 

  Inspectie Justitie en Veiligheid, ‘Faciliteren of begrenzen? Perspectieven op de functie van politie bij demonstraties’, 15 mei 2025, te raadplegen op www.inspectie-jenv.nl/documenten/2025/05/15/rapport-faciliteren-of-begrenzen, p. 28-31.
• 5) 

  WODC-rapport p. 198.
• 6) 

  S.J. Wirken & S.T. Wirken, ‘Van repressie naar preventie. Een bestuursrechtelijk perspectief op demonstraties’, NJB 2025, 584.
• 7) 

  J.L.W. Broeksteeg, M.L. van Emmerik, M.A.D.W. de Jong en S.K. Hooijer, ‘Preventieve inzet bestuursrecht bij demonstraties: onrechtmatig en ongewenst’, NJB 2025, 1041; zie ook M.L. van Emmerik, ‘Juridische spelregels rond de demonstratievrijheid’, in: W. Bernasco e.a. (red.), Justitiële verkenningen. Demonstraties: in wet en praktijk, Amsterdam: Ministerie van Justitie en Veiligheid, WODC 2025, p. 11-29.
• 8) 

  Zie o.a. E.R. Muller e.a., Bestuur recht en veiligheid, Den Haag: Bju 2008, p. 57 e.v.; Nationale ombudsman, Geen winnaars, 14 juli 2016, rapportnr. 2016/060, met name p. 62-63; M.A.D.W. de Jong e.a., Orde in de openbare orde, Deventer: Kluwer 2017, p. 85-109 en p. 306-307.
• 9) 

  WODC-rapport p. 427-428.
• 10) 

  Kamerstukken II 2022/23, 34324, nr. 9, p. 7.