Recent heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie uitspraak gedaan in een zaak over Hongaarse wetgeving die de verspreiding van informatie over homoseksualiteit en genderdiversiteit richting minderjarigen beperkte. Met dat arrest heeft het Hof een constitutioneel belangrijke stap gezet. Voor het eerst behandelde het artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) – de bepaling waarin de fundamentele waarden van de Europese Unie (EU) zijn vastgelegd – als een zelfstandige en juridisch afdwingbare norm. Die bepaling noemt onder meer waarden als menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid en respect voor mensenrechten.
Daarmee gaat deze uitspraak over veel meer dan Hongaarse wetgeving over homoseksualiteit en genderdiversiteit alleen. Op de achtergrond speelt een fundamentelere vraag: wie bepaalt uiteindelijk wat de Europese waarden betekenen?
Volgens het Hongaarse parlement en de Hongaarse regering van premier Viktor Orbán en zijn partij Fidesz diende de wet ter bescherming van kinderen en nationale morele opvattingen. De Europese Commissie zag daarin juist discriminatie op grond van seksuele gerichtheid en genderidentiteit en een schending van fundamentele Europese waarden. Het Hof sloot zich nadrukkelijk bij dat laatste standpunt aan.
Van politieke naar juridische waardenbescherming
Het Hof beperkte zich in deze zaak niet tot een toetsing aan specifieke bepalingen van Unierecht en het Handvest van de grondrechten van de EU, maar plaatste de zaak expliciet – en zonder dat dit strikt noodzakelijk was voor de uitkomst – in het kader van artikel 2 VEU. Lange tijd werd deze bepaling vooral gezien als een politieke norm, waarvan handhaving primair aan de politieke instellingen van de EU voorbehouden was. Daarvoor bestaat de procedure van artikel 7 VEU, die uiteindelijk kan leiden tot sancties tegen een lidstaat.
Met dit arrest benadert het Hof artikel 2 VEU echter nadrukkelijk juridisch. Het presenteert de waardenbepaling van de Unie als een fundamentele constitutionele norm van de Europese rechtsorde die rechtstreeks juridisch afdwingbaar is.
Bovendien koppelt het Hof deze waarden aan de ‘identiteit’ van de Unie als rechtsgemeenschap. Nationale identiteit verdient volgens het Hof alleen bescherming voor zover zij niet in strijd komt met de fundamentele waarden van de Unie, die uitdrukking geven aan de identiteit van de EU. Identiteitsclaims van de lidstaten kunnen schendingen van die waarden dus niet rechtvaardigen.
Wie bepaalt wat Europese waarden betekenen?
Dat fundamentele waarden zijn opgenomen in het EU-verdrag, betekent nog niet dat daarmee ook vaststaat wat die waarden in concrete gevallen precies inhouden en vereisen. Begrippen als menselijke waardigheid, vrijheid en gelijkheid zijn belangrijke constitutionele idealen, maar tegelijk open en abstracte concepten die ruimte laten voor uiteenlopende interpretaties.
Bovendien kunnen waarden met elkaar botsen. In de Hongaarse zaak ging het niet alleen om menselijke waardigheid, gelijkheid en de rechten van minderheden – de waarden die het Hof noemt – maar bijvoorbeeld ook om democratie en vrijheid, en de nationale invulling daarvan op basis van bepaalde morele opvattingen over de inrichting van de samenleving.
Met dit arrest geeft het Hof een duidelijk antwoord op de vraag wie uiteindelijk bepaalt wat de fundamentele waarden van de Unie in concrete gevallen vereisen: het Hof zelf – al gaf het daarbij wel aan zich te beperken tot ‘kennelijke en bijzonder ernstige schendingen’ van de waarden van de Unie.
Daarmee begeeft het Hof zich steeds nadrukkelijker op een terrein dat traditioneel sterk politiek van aard is en waarin fundamentele vragen spelen over moraliteit, identiteit en de inrichting van de Europese politieke gemeenschap. Juist daarom ligt deze ontwikkeling gevoelig. Over de concrete invulling van Europese waarden bestaat binnen Europa geen consensus. Dat bleek ook tijdens de procedure zelf: vrijwel alle West-Europese lidstaten voegden zich aan de zijde van de Europese Commissie, terwijl vrijwel alle Oost-Europese lidstaten dat niet deden. Achter de juridische taal van bescherming van Europese waarden gaan diepe politieke conflicten schuil.
Vanuit democratisch oogpunt rijst dan uiteraard de vraag of fundamentele keuzes hierover niet primair thuishoren in het politieke proces, waar verschillende waarden en maatschappelijke opvattingen tegen elkaar kunnen worden afgewogen.
Grenzen aan juridische integratie
Het Hof presenteert respect voor de fundamentele waarden van de Unie nadrukkelijk als voorwaarde voor wederzijds vertrouwen tussen lidstaten en daarmee voor het functioneren van de Europese rechtsorde zelf. Tegelijkertijd probeert het Hof die waarden steeds verder juridisch te concretiseren en af te dwingen. Daarbij beschouwt het de waardenbepaling van artikel 2 VEU steeds meer als een autonome constitutionele norm waarvan het zelf de uiteindelijke hoeder is.
We raken hier aan de grenzen van wat rechtspraak kan bereiken. Volgens artikel 2 VEU gelden de fundamentele waarden van de Unie omdat zij gemeenschappelijk zijn aan de lidstaten. De normatieve fundamenten van de Unie worden dus uiteindelijk ontleend aan de nationale constitutionele orden en politieke tradities van de lidstaten zelf. Toch ontwikkelt het Hof de betekenis van deze waarden steeds nadrukkelijker vanuit de interne logica van het EU-recht zelf. Daarmee lijkt het Hof er impliciet van uit te gaan dat verdere politieke en maatschappelijke integratie uiteindelijk wel zal volgen uit juridische integratie.
Maar juist daarin schuilt een risico. Het geloof in de integrerende kracht van het recht kan ertoe leiden dat het Hof vooruitloopt op maatschappelijke en politieke ontwikkelingen waarvoor binnen Europa geen daadwerkelijk gedeeld draagvlak bestaat. Conflicten die diep geworteld zijn in cultuur, identiteit en morele overtuigingen laten zich bovendien niet duurzaam oplossen met een beroep op Europese waarden en via juridische procedures alleen. Dergelijke procedures kunnen maatschappelijke tegenstellingen zelfs verder politiseren en verharden.
Ongeacht hoe men over de concrete uitkomst van deze zaak denkt, is enige scepsis over de bredere stappen die het Hof in deze uitspraak zet daarom wel op zijn plaats. Uiteindelijk kent ook het recht grenzen. Een steeds verdergaande juridisering van Europese waarden betekent nog niet dat burgers binnen Europa zich ook daadwerkelijk sterker gaan identificeren met die waarden – en met de uitleg die het Hof daaraan geeft.
Maarten Stremler is universitair docent constitutioneel recht aan de Universiteit Maastricht.