In een artikel ‘Eén restzetel is geen restzetel?’ geeft Nora Vissers aan dat “de (recente) gemeenteraadsverkiezingen het bekende beeld van enorme versplintering laten zien”. Concreet noemt zij Utrecht en Maastricht met zestien fracties. Vooral de Utrechtse raad met tien éénmansfracties is Vissers een doorn in het oog. Om het aantal éénmansfracties te verminderen en de bestuurskracht te verbeteren, pleit Vissers ervoor om in de meeste gemeenten alleen partijen toe te laten die de kiesdeler behalen. Voormalig Minister van BZK Uitermark diende dit voorstel in en toen het kabinet Schoof viel werd het controversieel verklaard.
Aantal partijen stabiel
Vissers' pleidooi is niet overtuigend. Allereerst omdat – zoals ook aangegeven in een artikel met Tjerk Budding en Vera van Schie – de fragmentatie van de raad sinds de laatste verkiezing eerder is af- dan toegenomen. Het is gebruikelijk om politieke fragmentatie met behulp van twee kengetallen te analyseren, te weten het absoluut aantal en het effectief aantal politieke partijen in de gemeenteraad. Het aantal politieke partijen in een gemeenteraad steeg weliswaar de afgelopen twintig jaar van 6,5 in 1998 naar 8,0 in 2018, maar is sindsdien praktisch stabiel. De stijgende fragmentatie tussen 1998 en 2018 hangt voor ongeveer de helft samen met de opkomst van onafhankelijke lokale politieke partijen. De andere helft hangt samen met de versplintering op nationaal niveau. Er zitten dus steeds meer nationale partijen in de gemeenteraad. Sinds 2018 is het absoluut aantal partijen in het lokale partijlandschap redelijk stabiel met een gemiddelde van rond de acht partijen. Tussen 2022 en 2026 was sprake van een fractionele daling, te weten van 8,1 naar 8,0.
Effectieve aantal partijen neemt juist af
En dit beeld van toenemende fragmentering blijkt in tegenspraak te zijn met de ontwikkeling van het effectieve aantal partijen. Het effectieve aantal politieke partijen is het gewogen aantal partijen door rekening te houden met de relatieve omvang van elke partij. Landelijk gezien is juist sprake van een daling van 6,1 in 2022 naar 5,8 in 2026 (d.i. circa 5%). De belangrijkste oorzaak daarvan is het samengaan van PvdA en GroenLinks in het merendeel van de gemeenten. In 88% van de gemeenten waar de partijen beide vertegenwoordigd waren in de raad van 2022, hebben ze samen deelgenomen aan de lokale verkiezingen van 2026. Zonder deze wijziging is het aantal effectieve partijen in 2022 en in 2026 overigens praktisch hetzelfde.
Collegevorming
Vissers stelt dat “een college vormen met de steun van een meerderheid moeilijker wordt naarmate er meer partijen in die raad zitten”. Voor de collegevorming lijkt het bepalen van het effectieve aantal partijen een betere maat dan het aantal partijen. Bij de gemeente Utrecht is zelfs een aanzienlijke daling te zien van het aantal effectieve partijen van 8,9 in 2022 naar 6,2 nu. Het is juist dat vier éénmansfracties (FVD, UtrechtNu!, Utrecht Solidair en Stadsbelang) niet meer in de raad van Utrecht zouden komen bij een nieuwe kiesdrempel maar deze partijen lijken geen rol te spelen bij collegevorming. Ook in Den Haag zouden vier éénmansfracties (Volt, CU/SGP, SP en FVD) niet in de raad komen, maar zijn (waarschijnlijk) de grotere fracties aan zet bij de collegevorming.
Heeft de kiezer er baat bij?
Zou de kiezer gebaat zijn bij het invoeren van een lokale kiesdrempel? Volgens haar geven niet-stemmers aan dat ze niet zeker zijn welke partij zij moeten kiezen én minder partijen maakt de keuze makkelijker. Dit zou betekenen dat minder partijen een hogere opkomst betekent. Uit buitenlands onderzoek in Portugal en Tsjechië blijkt daarentegen dat de opkomst van onafhankelijke lokale partijen tot een hogere opkomst heeft geleid. Uit Nederlandse data van het CBS blijkt dat één extra partij (al dan een niet lokale partij) op de kieslijst de opkomst van de gemeenteraadsverkiezingen met 0,57 procentpunt verlaagt. Onderzoek van mij met collega’s laat zien dat landelijke radicaal-rechtse en lokale partijen vaak in dezelfde vijver vissen van ontevreden kiezers. Kleinere partijen kunnen dus kiezers mobiliseren die anders niet opkomen. Voor de conclusie van Vissers is het mijns inziens nog te vroeg.
Voordeel grotere partijen
Relevant is de kritiek van de Raad van State (RvS) op het voorstel ‘Wet aanscherping vereisten toewijzing restzetels’. De RvS vreest dat deze aanscherping gevolgen heeft voor de representativiteit van decentrale vertegenwoordigende organen. Zo is het voorstel van het kabinet om deze toewijzing van restzetels in te voeren voor gemeenteraden, provinciale staten, algemene besturen van waterschappen en eilandsraden in Caribisch Nederland. Eerder stelde mevrouw Vissers voor om voor kleinere gemeenten en openbare lichamen met minder dan 25.000 inwoners (én minder dan 19 zetels) de huidige toewijzing van restzetels te handhaven. In het artikel gaat Vissers in op het effect van deze kiesdrempel voor het aantal éénmansfracties in gemeenten met meer dan 100.000 inwoners en niet op de verdeling van de extra restzetels. Omdat restzetels worden verdeeld volgens het principe van het grootste gemiddelde zijn grotere partijen in het voordeel. In Den Haag zou Hart voor den Haag nu niet drie maar vier restzetels behalen. In gemeenten tussen 25.000 en 100.000 inwoners met de helft van de kiesgerechtigden en gemiddeld minder partijen zou dit effect nog groter kunnen zijn. Het is nog veel te vroeg om te concluderen dat dit wetsvoorstel – ook na haar aanpassing – de representativiteit niet onder druk kan zetten.
Hoe nu verder?
Saillant is het antwoord van minister Uitermark op het rapport van de RvS. Uitermark acht het van belang om “tot een uniforme wijze van restzetelverdeling te komen voor alle decentrale vertegenwoordigende organen”. Daarmee worden alle gemeenten en openbare lichamen over één kam geschoren, hetgeen ook blijkt uit het voornemen om de bepaling bij kleine gemeenten dat alle partijen niet meer dan één restzetel mogen ontvangen te schrappen. Het is te hopen dat de nieuwe minister van BZK Pieter Heerma dit wetsvoorstel heroverweegt. Terecht vraagt de RvS zich af of er geen betere alternatieven voor deze aanpassing van de kiesdrempel zijn, zoals bevordering van fractievorming en onderlinge samenwerking. Bij deze heroverweging kan een evaluatie van de recente uitslag, de collegevorming en hoe de opkomst wordt beïnvloed door het partijlandschap behulpzaam zijn. Omdat een aanpassing van de kiesdrempel invloed heeft op de representativiteit, is het belangrijk het effectieve aantal mee te nemen in de overwegingen.
Raymond Gradus is hoogleraar bestuur en economie van de publieke en non-profit sector aan de Vrije Universiteit Amsterdam