Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Nederlandse ambtenaren in de Europese arena: De mythe van de vrijzwevende Eurocraat ontkracht

De afgelopen jaren is de discussie over de kwaliteit en de effectiviteit van de Nederlandse inbreng in de Europese beleidsarena bijna onophoudelijk gevoerd. Bijvoorbeeld op grote dossiers als de eurocrisis en het EU-Associatieverdrag met Oekraïne, maar ook op meer technische dossiers als de veiligheid op de werkplek en Europees erkende beschermde natuurgebieden. De inbreng op deze dossiers van de lidstaten komt voor het overgrote deel van nationale ambtenaren, onder de politieke verantwoordelijkheid van hun minister. In die zin zijn nationale ambtenaren een weinig zichtbare maar dominante ruggengraat van het EU-beleidsproces.

Omdat Europa fysiek en mentaal verder afstaat van Den Haag, bestaat er een sinds lange tijd een beeld van ambtenaren die ten aanzien van EU beleid grotendeels zelfsturend zijn, in het beste geval vanuit de eigen interpretatie van de regeringsagenda, in het slechtste geval hun eigen agenda nastreven (zie Geuijen et al. 2008). Anekdotisch is de ambtenaar die in de trein op weg naar Brussel de nationale inbreng op een papiertje bepaalt. Maar in hoeverre komt dit beeld overeen met de werkelijkheid? Hoe ervaren ambtenaren hun beleidsvrijheid op EU-dossiers in vergelijking met puur binnenlands beleid? En welke factoren bepalen de mate waarin ambtenaren meer of minder beleidsvrijheid hebben bij hun optreden in de EU-arena? Dit is van belang vanuit het oogpunt van de politieke controle op de beleidsvorming in Europa, maar ook vanuit het oogpunt van de ambtelijke professionaliteit.

1.

Enquêteonderzoek onder rijksambtenaren

Onderstaande analyse is gebaseerd op ons Eurocrats 2.0 survey-onderzoek: een recente, grote enquête naar EU-gerelateerde taken en de opvattingen van Nederlandse ambtenaren over EU-integratie. Dit project is een samenwerking van Sebastiaan Princen (Universiteit Utrecht), Ellen Mastenbroek (Radboud Universiteit) en ondergetekende. De enquête is deels ontworpen als herhaling van de enquête uit 2006 over EU-gerelateerde activiteiten en opvattingen over de organisatorische ondersteuning van EU-werkzaamheden (Mastenbroek en Princen 2010). Daarnaast hebben we vragen opgenomen naar EU-gerelateerde loyaliteiten, voorkeuren ten aanzien van het integratieproces en de houding van ambtenaren ten aanzien van de naleving van EU-beleid.

De enquête is afgenomen in november 2015, in het kader van het zogenoemde Flitspanel, het instrument van het Ministerie van BZK voor periodieke enquêtes onder overheidspersoneel over onderwerpen die te maken hebben met de personele aspecten van de overheid. De enquêtes van het Flitspanel werden uitgevoerd door GfK, een wereldwijd bureau voor marktonderzoek. Voor een uitgebreide methodologische verantwoording, zie Van den Berg et al., 2016.

We hanteren de volgende twee hypothesen:

  • 1) 
    Hoe meer tijd een ambtenaar zelf aan EU-gerelateerde activiteiten besteedt, hoe meer discretionaire vrijheid hij ervaart. De redenering achter deze hypothese is dat hoe groter het deel van de werkzaamheden EU-werkzaamheden zijn, hoe meer de ambtenaar ervaren en vertrouwd is met het EU beleidsproces, en hoe meer hij of zij de ruimte krijgt en neemt om een eigen koers te varen ten aanzien van de inbreng en beslissingen die hij of zij op het eigen terrein neemt.
  • 2) 
    Hoe meer geëuropeaniseerd de beleidssector is, hoe meer discretionaire vrijheid de ambtenaar ervaart. De redenering achter deze hypothese is dat hoe meer geëuropeaniseerd een beleidssector is, hoe ‘gewoner’ het binnen de beleidssector is om in en met Europa zaken te doen, en hoe losser men zal omgaan met de mandatering van ambtenaren.

2.

Bevindingen

Van alle rijksambtenaren die zich bezighouden met EU-gerelateerde zaken ervaart slechts 8 procent dat zij méér vrijheid hebben om een eigen beleidsstandpunt in te nemen als het om EU-beleid gaat dan als het om binnenlands beleid gaat. 41 procent vindt juist dat deze vrijheid minder is bij EU-beleid en 51 procent ervaart geen verschil.

 
figuur 1 ambtenaren

Figuur 1. Mate waarin geëuropeaniseerde rijksambtenaren het eens zijn met de stelling: Als het gaat om EU-beleid heb ik als ambtenaar meer vrijheid om een eigen beleidsstandpunt in te nemen dan als het gaat om binnenlands beleid (N=429)

De bevindingen per hypothese in grote lijnen:

  • 1) 
    Mate van individuele Europeanisering: Uitgesplitst naar mate van individuele Europeanisering, zien we geen duidelijk verband tussen mate van Europeanisering en beleidsvrijheid. Ambtenaren die zich een groter deel van hun tijd aan EU-zaken besteden, ervaren dus niet systematisch méér of minder beleidsvrijheid dan ambtenaren die slechts een beperkt deel van hun tijd aan de EU besteden.
 
figuur 6 ambtenaren

Tabel 6. Gepercipieerde individuele beleidsvrijheid bij EU-zaken, uitgesplitst naar mate van individuele Europeanisering (rood = minder dan bij binnenlands beleid; groen = meer dan bij binnenlands beleid).

  • 2) 
    Mate van sectorale Europeanisering: De figuur hieronder laat in de linker kolom de rangschikking zien van beleidsonderwerpen van zeer hoog geëuropeaniseerd tot zeer laag geëuropeaniseerd, en in de rechterkolom dezelfde beleidsonderwerpen, nu gerangschikt van die onderwerpen waarbinnen de meeste respondenten een hogere mate van beleidsvrijheid ervaren bij EU-activiteiten dan bij binnenlandse activiteiten, tot aan de beleidsonderwerpen waarbinnen de meeste respondenten dat juist niet ervaren. De pijlen verbinden de rangordes voor een bepaald onderwerp. Indien de meeste pijlen horizontaal zouden lopen, geeft dit aan dat beleidsvrijheid als hoger wordt ervaren in hoog-geëuropeaniseerde sectoren, en als lager in laag-geëuropeaniseerde sectoren, en zouden we steun vinden voor de hypothese. In de praktijk blijkt echter, dat eerder het omgekeerde het geval is: Over het algemeen wordt in de hoog-geëuropeaniseerde sectoren de beleidsvrijheid voor EU-activiteiten als lager ervaren dan in laag-geëuropeaniseerde sectoren.
 
figuur 8 ambtenaren

Figuur 8. De rangschikking van beleidsonderwerpen naar mate van Europeanisering (l) en mate van gepercipieerde individuele beleidsvrijheid bij EU-zaken (r) vergeleken

3.

Conclusie

Deze bevindingen spreken het bestaande beeld tegen dat Nederlandse ambtenaren die in en met Europa zaken doen, zelfgestuurde beleidsentrepreneurs zijn met weinig aansturing of controle vanuit hun departement. De anekdote van de ambtenaar die in de trein naar Brussel zijn eigen inbreng namens de Nederlandse regering bepaalt, wordt dus niet door deze data ondersteund. Wat eerder aan de hand lijkt te zijn is dat in sectoren waar veel in en met de EU wordt gewerkt, men zich meer bewust is van het belang van een heldere en precieze mandatering, omdat dit bevorderlijk is voor een gewenste inhoudelijke uitkomst, en voor een goede en geloofwaardige reputatie in de ogen van de vertegenwoordigers van de andere lidstaten en van de Europese instellingen. Hoe helderder het politieke mandaat vanuit het thuisfront, hoe meer kans de ambtenaar heeft om het beleidsproces succesvol te beïnvloeden.

4.

Literatuur

Berg, C.F. van den (2011) Transforming for Europe : the reshaping of national bureaucracies in a system of multi-level governance. Leiden: Leiden University Press.

Berg, C.F. van den, S.B.M Princen, en E. Mastenbroek (2016) Aan de knoppen maar uit de pas? Euroscepsis en euro-enthousiasme onder Nederlandse ambtenaren Res Publica, vol. 58, no. 4: 397-422

Geuijen, K., P. ‘t Hart, S. Princen, K. Yesilkagit (2008) The New Eurocrats: National civil servants in EU policy-making. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Mastenbroek, E. en Princen, S.B.M. (2010), Time for EU matters: The Europeanization of Dutch central government. Public Administration, 88: 154–169. doi:10.1111/j.1467-9299.2010.01797.x