Artikel 90 Grondwet: Grondwettelijke plicht tot actie in het Israëlisch-Palestijnse conflict

Artikel 90 van onze Grondwet (Gw) bepaalt dat “de regering de ontwikkeling van de internationale rechtsorde bevordert.” In deze bijdrage ga ik in op de betekenis en relevantie van deze constitutionele opdracht, in het bijzonder voor de verantwoordelijkheid van de Nederlandse regering om het respect voor de internationale rechtsorde te bevorderen binnen de context van het Israëlisch-Palestijnse conflict. Ik begin met een bespreking van de strekking van dit wetsartikel en kijk daarna hoe het in het huidige maatschappelijke en politieke debat wordt aangehaald. Zie over ditzelfde onderwerp trouwens ook het recent verschenen artikel van Leonard Besselink.

Artikel 90 Grondwet

Artikel 90 Gw is een opvallende bepaling. Tussen 1953 en 1983 was het, formeel gezien, de Koning die de taak had om de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen. Sinds de grondwetsherziening van 1983 ligt deze verantwoordelijkheid bij de regering. Nederland is bovendien het enige land ter wereld dat zijn regering via de Grondwet zo expliciet verplicht tot het bevorderen van de internationale rechtsorde. Maar wat betekent dat eigenlijk in de praktijk? Wat houdt die bevordering precies in, en hoe wordt van de regering verwacht dat zij daaraan invulling geeft?

Doordat artikel 90 vrij algemeen is geformuleerd, leent het zich niet goed voor directe werking of als basis voor een beroep bij de rechter. Dit blijkt onder meer uit het arrest van de Hoge Raad van 6 februari 2004 in de zaak van de Vereniging van Juristen voor de Vrede (VJV) e.a. tegen de Staat der Nederlanden. In die zaak verzochten de eisers de rechter om de Staat te verbieden nog langer medewerking te verlenen aan militair geweld door (bondgenoten van) de Verenigde Staten (VS) tegen personen die in verband werden gebracht met de aanslagen van 11 september 2001. Volgens de eisers was dergelijk handelen niet alleen in strijd met het VN-Handvest, maar ook met artikel 90 Gw, omdat het geweld volgens hen onverenigbaar was met dwingende normen van het internationaal recht (jus cogens).

De Hoge Raad oordeelde echter dat hij zich niet over deze inhoudelijke kwestie kon uitspreken. Over artikel 90 zei de Raad het volgende:

“Weliswaar behelst [artikel 90 Gw] een instructie aan de regering de internationale rechtsorde te bevorderen, maar noch dit noch enig ander artikel bepaalt op welke wijze hieraan uitvoering moet worden gegeven. In dit verband merkt de Hoge Raad op dat de onderhavige vorderingen van VJV c.s. betrekking hebben op vragen betreffende het beleid van de Staat op het gebied van buitenlandse politiek en defensie, welk beleid in sterke mate zal afhangen van politieke afwegingen in verband met de omstandigheden van het geval. Het is, ook waar het het geweldverbod betreft, niet aan de burgerlijke rechter om deze politieke afwegingen te maken en op verlangen van een burger de Staat (de regering) bepaalde handelingen ter uitvoering van politieke besluitvorming op het gebied van buitenlands beleid of defensie te verbieden of hem te gelasten op dit gebied een bepaalde gedragslijn te volgen” (para. 3.4).

Frans Langemeijer, destijds advocaat-generaal bij de Hoge Raad, ging in zijn conclusie van 14 november 2003 al uitgebreid in op de wetsgeschiedenis en betekenis van 90 Gw (paras. 3.7-11). Hij kwam tot dezelfde conclusie als de Hoge Raad. In zijn analyse citeerde hij ook uit de Memorie van Antwoord van 6 december 1979. Bij de grondwetswijziging was de regering voornemens het artikel volledig te schrappen, maar kwam daarop terug na bezwaren hiertegen van de PvdA, het CDA, de VVD en het GPV (meer over de opmerkelijke wetsgeschiedenis). In deze memorie werd uiteengezet waarom de regering van gedachten veranderd was. Minister-president Dries van Agt (CDA), de minister van Binnenlandse Zaken Hans Wiegel (VVD), en de minister van Buitenlandse Zaken Chris van der Klaauw (VVD) wilden allereerst verduidelijken dat “het begrip ‘internationale rechtsorde’ dient te worden verstaan in de ruime zin van een internationaal bestel gebaseerd op universeel geldende rechtsnormen”. Dit werd door hen nader uitgelegd, en deze uitleg is zo mooi idealistisch en kosmopolitisch, dat ik die graag volledig citeer:

“Sinds de Tweede Wereldoorlog heeft de Regering bij herhaling uitdrukking gegeven aan de overtuiging, dat een internationaal stelsel van geheel soevereine staten niet meer past bij de vraagstukken waarmee de huidige wereld zich geconfronteerd ziet en dat het daarom gewenst is dit stelsel om te bouwen tot een nieuwe wereldorde waarin nationale belangen zo nodig ondergeschikt gemaakt kunnen worden aan meer omvattende belangen. De tegen de achtergrond van déze overtuiging (die in ons land in brede kring wordt gedeeld) in 1953 in de Grondwet opgenomen bepaling inzake bevordering van de ontwikkeling der internationale rechtsorde doet dan ook in de eerste plaats uitkomen, dat in het Nederlandse constitutionele bestel de nationale soevereiniteit niet als een absolute norm wordt beschouwd. Tegelijkertijd omvat het streven naar een op universeel geldende rechtsnormen gebaseerd internationaal bestel ook naar onze mening het bevorderen van universele verwezenlijking van de rechten van de mens, en wel in de breedste zin van het woord, dat wil zeggen zowel de burgerrechten en politieke rechten als de economische, sociale en culturele rechten. Uit dien hoofde kan ook de bevordering van het welzijn der wereldbevolking hieronder worden begrepen. Wij menen derhalve dat door handhaving van de hier bedoelde bepaling tevens tot uitdrukking wordt gebracht dat mondiale solidariteit, als vermeld door de leden van de PvdA-fractie, een blijvend doel van het regeringsbeleid is.”

Dit geeft een goede indicatie van hetgeen met artikel 90 Gw werd beoogd. In de huidige tijd vind je zelden meer mensen met zo een toekomstgerichte, internationale blik die geloven in gedeelde menselijke waarden en de kracht van wereldwijde samenwerking. Maar artikel 90 staat gelukkig nog steeds in onze Grondwet, en ook de huidige regering moet dus blijven investeren in de ontwikkeling van de internationale rechtsorde. Dat zien we ook wel terug in meer recente beleidsdocumenten. Daaruit blijkt dat volgens de huidige regering een goed ontwikkelde internationale rechtsorde goed functionerende internationale instellingen vereist – zoals het Internationaal Gerechtshof en het Internationaal Strafhof, en internationale organisaties met een breed draagvlak – zoals de Verenigde Naties. Ook vereist het “naleving en waar nodig aanvulling van de internationale wet- en regelgeving en voortdurende inzet tegen straffeloosheid voor de meest grove mensenrechtenschendingen en het voorkomen van deze schendingen”. Hier moet de Nederlandse regering zich dus voortdurend voor inzetten.

Artikel 90 Grondwet en het Israëlisch-Palestijnse conflict

De laatste tijd wordt artikel 90 Gw veelvuldig aangehaald in het debat over de verantwoordelijkheid van Nederland om het internationaal recht te respecteren en te bevorderen in de context van de gebeurtenissen in de Gazastrook en op de Westelijke Jordaanoever. Zo riepen oud-ministers Jan Pronk, Jozias van Aartsen, Bernard Bot en Laurens-Jan Brinkhorst het kabinet in een brandbrief van 26 maart 2025 op om alles op alles te zetten om de oorlog in Gaza – die zij, mijns inziens terecht, als genocide bestempelden – te stoppen (meer informatie over het gebruik van de term ‘genocide’). Volgens hen was het passieve optreden van het kabinet-Schoof niet alleen moreel laakbaar, maar ook in strijd met artikel 90 Gw, het Genocideverdrag en uitspraken van het Internationaal Gerechtshof en het Internationaal Strafhof.

De verwijzingen naar artikel 90 Gw blijven echter niet beperkt tot opiniestukken en open brieven in de landelijke dagbladen. In het vervolg van deze bijdrage richt ik mij op verwijzingen naar dit grondwetsartikel in een aantal formele en institutionele contexten: Kamermoties, een invloedrijk briefadvies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV), de publieke uitingen van groep “Ambtenaren en de Grondwet”, en de nog lopende rechtszaak over de uit- en doorvoer van onderdelen van het F-35-gevechtsvliegtuig vanuit Nederland naar Israël.

Kamermoties over 90 Grondwet

Twee Kamermoties verwezen naar artikel 90 Gw. De eerste werd op 18 januari 2024 ingediend door Kati Piri (GroenLinks-PvdA), Jan Paternotte (D66), Sarah Dobbe (SP), Laurens Dassen (Volt), Stephan van Baarle (DENK) en Christine Teunissen (PvdD). Die motie luidde als volgt:

“constaterende dat de Nederlandse regering het bevorderen van de internationale rechtsorde in de Grondwet heeft staan; verzoekt het kabinet om, wanneer het Internationaal Gerechtshof voorlopige voorzieningen treft in de rechtszaak Zuid-Afrika versus Israël, deze bindende juridische uitspraak te respecteren en de naleving door direct betrokken partijen actief te bevorderen”

Deze motie kreeg 47 van de 150 stemmen, en werd dus verworpen. Alleen de links-progressieve partijen - GroenLinks-PvdA, D66, SP, DENK, PvdD en Volt – stemden voor.

De eerste zin van de motie verwees duidelijk naar artikel 90 Gw, terwijl de tweede zin vooruitliep op de voorlopige voorziening die het Internationaal Gerechtshof op 26 januari 2024 oplegde. De Nederlandse regering reageerde pas op 12 februari 2024 op deze voorziening, na aandringen vanuit de Kamer, met een voorzichtig geformuleerde verklaring waarin stond dat “Nederland de uitspraak respecteert en de partijen oproept de uitspraak na te leven.” Hoe die oproep precies werd vormgegeven, bleef echter onduidelijk.

Op 19 juli 2024 volgde een advies van het Internationaal Gerechtshof over de juridische gevolgen van het Israëlische beleid in de bezette Palestijnse gebieden. Het duurde dit keer aanzienlijk langer voordat de regering reageerde. Pas op 10 september 2024 stuurde minister van Buitenlandse Zaken Caspar Veldkamp (NSC) een brief aan de Kamer, waarin hij aangaf dat het advies bevestigde dat bepaalde bestaande Nederlandse maatregelen gerechtvaardigd waren. Het kabinet zou, zo stelde hij, “in de komende periode nader [analyseren] of aanleiding bestaat het huidige beleidskader aan te passen op basis van het advies van het Hof.” Daarna bleef het stil. Van een krachtige beleidsreactie was opnieuw geen sprake. Pas op 9 december 2024 kwam het kabinet met een echte, inhoudelijke reactie (daarover straks meer).

Om die reden diende Van Baarle op 10 oktober 2024 een tweede motie in:

“constaterende dat gezaghebbende adviezen van het Internationaal Gerechtshof het geldend internationaal recht uiteenzetten ten aanzien van de situatie op de Westelijke Jordaanoever; verzoekt de regering om in lijn met artikel 90 van de Grondwet het geldend internationaal recht te bevorderen en onverkort na te leven door, naast het voortzetten van de huidige inspanningen, internationaal draagvlak te zoeken voor aanvullende inspanningen om schendingen van het internationaal recht op de Westelijke Jordaanoever te beëindigen”

Deze motie werd wél aangenomen, met 103 van de 150 stemmen. Alleen de rechtse en christelijke partijen – PVV, ChristenUnie, FvD, SGP en JA21 – stemden tegen. Toch leidde ook deze aangenomen motie niet tot een wezenlijke herziening van het Nederlandse beleid.

In beide moties werd de Nederlandse regering opgeroepen om zich in te spannen om respect voor en naleving van uitspraken van het Internationaal Gerechtshof te bevorderen, een verplichting die gebaseerd is op artikel 90 Gw.

Adviesraad Internationale Vraagstukken over artikel 90 Grondwet

Op 23 oktober 2024 bracht de AIV een briefadvies uit aan ministerVeldkamp, getiteld Naar een nieuwe koers voor Nederland in het Israëlisch-Palestijnse conflict. In dat advies werd verwezen naar de constitutionele verplichting om respect voor de internationale rechtsorde te bevorderen:

“Nederland heeft in de loop van de geschiedenis een reputatie opgebouwd waar het gaat om internationaal-juridische vraagstukken. Als gastland van het Internationaal Gerechtshof en van het Internationaal Strafhof wordt ook van Nederland een actieve rol verwacht bij het bevorderen en naleven van het internationaal recht. Deze rol is ook vastgelegd in onze Grondwet, met als achterliggende rationale dat het hier ook om een direct Nederlands belang gaat” (p. 15).

In die laatste zin klinkt een duidelijke verwijzing door naar artikel 90 Gw. De AIV benadrukte in dezelfde brief bovendien het belang van consistentie bij het bevorderen van de internationale rechtsorde:

“De AIV benadrukt het risico van het hanteren van een dubbele moraal en ‘dubbele standaarden’ bij het bevorderen van respect voor mensenrechten en de naleving van internationaal recht in het algemeen. Het inconsistent inroepen en toepassen van regels van internationaal recht draagt sterk bij aan de ondermijning en politisering van dat recht en doet afbreuk aan het overkoepelende idee dat het internationaal recht voor alle staten gelijkelijk geldt en wordt toegepast. Het afgelopen jaar is inconsistentie in het inroepen en het toepassen van het internationaal recht door Europa en Europese staten herhaaldelijk internationaal-politiek aan de orde gesteld, inclusief door de Secretaris-Generaal van de VN, António Guterres. De inspanningen die Nederland en Europa bijvoorbeeld leveren om accountability-mechanismen te creëren in de oorlog in Oekraïne, blijven achterwege bij het Israëlisch-Palestijnse conflict. De onevenwichtige handhaving voedt anti-Europeanisme en anti-Amerikanisme in veel landen van het mondiale Zuiden” (p. 19).

Wat betekent dit nu concreet voor de rol van Nederland in het Israëlisch-Palestijnse conflict? De AIV kwam met een heldere aanbeveling aan de regering:

“Pleit zowel in binnen- als buitenland voor het naleven van de internationaalrechtelijke verplichtingen die voortvloeien uit onder andere de recente Advisory Opinion van het Internationaal Gerechtshof (19 juli 2024) en onderken dat het naleven en beschermen van het internationaal recht ook van geopolitiek belang is. […] Onderschrijf dat Nederland wat betreft het naleven van het internationaal recht een speciale positie heeft, gezien de rol als gastland van het Internationaal Gerechtshof en het Internationaal Strafhof en gezien de bepaling als vastgelegd in de Nederlandse Grondwet dat de regering de internationale rechtsorde dient te bevorderen” (p. 27).

Op 9 december 2024 stuurde minister Veldkamp de kabinetsreactie op het briefadvies van de AIV naar de Tweede Kamer. Daarin stelde hij onder meer:

“Op grond van artikel 90 van de Grondwet bevordert het kabinet de ontwikkeling van de internationale rechtsorde. Alle staten moeten zich houden aan het internationaal recht, en Nederland roept hiertoe dan ook consequent op, waaronder in multilaterale fora zoals de VN.”

In dezelfde brief ging het kabinet ook nader in op de juridische gevolgen voor Nederland van het advies van het Internationaal Gerechtshof van 19 juli 2024. Daarover concludeerde de minister dat “het kabinet het huidige nationale beleid nadrukkelijk zal blijven uitvoeren naar aanleiding van het IGH-advies” en dat het “in Europees verband de gesprekken zal voortzetten over juridische implicaties en eventuele aanvullende maatregelen op Europees niveau.”

Op basis van artikel 90 Gw is de Nederlandse regering verplicht andere staten aan te sporen hun verantwoordelijkheid binnen de internationale rechtsorde na te komen. Wat de Nederlandse regering tot nu toe heeft gedaan, is volstrekt onvoldoende. Het is hoog tijd dat zij eindelijk haar grondwettelijke plicht serieus neemt en daadkrachtig optreedt om de internationale rechtsorde écht te waarborgen. Luísa Netto en ik hebben dit nader uiteengezet in een blogpost op Verfassungsblog (Engelstalig) en in een bijdrage op Nederland Rechtsstaat (Nederlandstalig).

Ambtenaren over 90 Grondwet

Een groep ambtenaren heeft zich verenigd onder de naam “Ambtenaren en de Grondwet” en gebruikt artikel 90 Gw als fundament voor hun activisme. Dat blijkt onder meer uit hun LinkedIn-pagina, waar het volgende te lezen is:

“Wij zijn een groep Nederlandse ambtenaren die zich grote zorgen maken over het aanhoudende Israëlische offensief in Gaza – dat door het Internationaal Gerechtshof als plausibele genocide is bestempeld – en het Nederlandse beleid hierover. […] Als ambtenaren begrijpen wij het belang van het internationaal recht. Wij hebben een eed afgelegd aan de Grondwet, inclusief artikel 90 Gw, waarin staat dat de regering de internationale rechtsorde bevordert. Het is aan de politiek om het beleid te bepalen. Maar de politiek moet zich daarbij wel houden aan onze Grondwet en internationale verdragsverplichtingen. Het is aan overheidsfunctionarissen om politici erop te wijzen wanneer beleid (mogelijk) in strijd is met het internationaal recht. En die taak – die plicht – nemen wij zeer serieus. Wij verwachten van onze regering dat zij zich onvermoeibaar inzet voor een consistente naleving van het internationaal recht.”

Deze groep organiseert nu al gedurende meer dan 16 maanden wekelijks sit-ins bij het ministerie van Buitenlandse Zaken, telkens op donderdag om 12.00 uur. Zelf sprak ik op 25 juli 2024 bij een van deze sit-ins, en leverde ik een bijdrage aan het Herdenkingsprotest op 10 oktober 2024. De acties gaan nog steeds wekelijks door – omdat het, helaas, nog steeds nodig is om de regering eraan te herinneren dat zij een grondwettelijke plicht heeft: het consistent en proactief bevorderen van respect voor de internationale rechtsorde. Dat wil zeggen: een internationale orde gebaseerd op universeel geldende rechtsnormen en gedragen door mondiale instellingen als het Internationaal Gerechtshof en het Internationaal Strafhof.

Rechter over 90 Grondwet

De belangrijkste rechtszaak in dit verband is die van Oxfam Novib, Vredesbeweging PAX Nederland en The Rights Forum tegen de Staat. De kernvraag in deze procedure is of de Nederlandse rechter de Staat kan verplichten in te grijpen in de vergunningverlening voor de uit- en doorvoer van onderdelen van het F-35-gevechtsvliegtuig vanuit Nederland naar Israël, gelet op het duidelijke risico dat deze onderdelen bijdragen aan ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht. Over deze zaak schreef ik eerder een tweedelige blogpost op Opinio Juris.

Op 12 februari 2024 oordeelde het Gerechtshof Den Haag al dat de levering van F-35-onderdelen vanuit Nederland aan Israël moest worden gestaakt. Samen met Johanna Trittenbach en Jessica Dorsey schreef ik over dit arrest een annotatie. De Staat stelde cassatie in, en de zaak ligt momenteel voor bij de Hoge Raad. Op 6 september 2024 vonden de mondelinge pleidooien plaats. Samen met Niké Wentholt en Alma Mustafić schreef ik een kort verslag daarvan. Op 29 november 2024 bracht advocaat-generaal Paul Vlas zijn conclusie uit. In zijn analyse verwijst Vlas naar de eerder besproken uitspraak van de Hoge Raad van 6 februari 2004 in de zaak van de Vereniging van Juristen voor de Vrede tegen de Staat. Op basis van een argumentum e contrario concludeert hij dat het handelen van de Staat, zelfs op het gebied van buitenlandse politiek en defensie, wél door de rechter kan worden getoetst aan rechtsnormen, mits deze normen concreet aangeven op welke wijze de Staat invulling moet geven aan zijn bevoegdheid (para. 4.15). Artikel 90 Gw, waarnaar verwezen wordt, is daarvoor op zichzelf niet voldoende, maar kan wel een ondersteunende rol spelen.

De uitspraak van de Hoge Raad wordt binnenkort verwacht. Het zou zeer te verwelkomen zijn als de hoogste rechter artikel 90 Gw expliciet in zijn overwegingen zou betrekken.

Conclusie

Artikel 90 Gw is geen loze formulering, maar heeft in de praktijk wezenlijke betekenis. Het verplicht de Nederlandse regering ertoe om het internationaal recht te bevorderen, en de instituties die dat recht dragen – zoals het Internationaal Gerechtshof en het Internationaal Strafhof – te ondersteunen, en dit actief en consistent te doen. Juist wanneer andere staten, waar Nederland enige invloed op kan uitoefenen, zich niet aan deze regels houden en daarmee de verdere ontwikkeling van de internationale rechtsorde ondermijnen, is deze grondwettelijke opdracht van cruciaal belang.

Het is te verwachten – en helaas ook te vrezen – dat het belang en de relevantie van deze grondwettelijke bepaling in de toekomst alleen maar zullen toenemen. Daarmee zal ook de verplichting die eruit voortvloeit zwaarder op Nederland komen te rusten.

Een recent voorbeeld is de aanval van Israël en de Verenigde Staten op Iran, die begon op 13 juni 2025. Naar aanleiding daarvan dienden Dobbe, Teunissen en Van Baarle op 19 juni 2025 de volgende motie in:

“constaterende dat Israël op 13 juni een oorlog tegen Iran is begonnen; constaterende dat deze aanval in strijd is met artikel 2, lid 4 van het Handvest van de Verenigde Naties; overwegende dat het internationaal recht altijd de leidraad voor het Nederlandse buitenlandbeleid moet zijn; spreekt uit dat het internationaal recht, waaronder het Handvest van de Verenigde Naties, het enige kompas voor het Nederlandse buitenlandbeleid dient te zijn; verzoekt de regering hiernaar te handelen en grondwetsartikel 90 op te volgen”

De motie haalde het bij lange na niet. Slechts 38 Kamerleden stemden voor. Alleen GroenLinks-PvdA, SP, DENK, PvdD en Volt steunden het voorstel. Opvallend was dat zelfs D66 tegenstemde. Dat is ronduit zorgwekkend – en moeilijk te begrijpen. Vrijwel alle deskundigen zijn het er immers over eens dat de aanval van Israël en de VS op Iran onrechtmatig was. Toch koos NAVO-secretaris-generaal Mark Rutte ervoor om de Amerikaanse president Donald Trump te feliciteren en te bedanken voor dit “daadkrachtige optreden in Iran”, dat hij omschreef als “werkelijk buitengewoon en iets wat niemand anders durfde te doen.” Toen Rutte vervolgens werd gevraagd of hij de aanval in strijd achtte met het internationaal recht, antwoordde hij ontkennend. Er is dus nog veel werk aan de winkel. De plicht uit artikel 90 Gw is helder – het is nu aan de politiek om die serieus te nemen.

Otto Spijkers is universitair docent internationaal en Europees recht aan het Leiden University College (LUC), Faculteit Governance and Global Affairs van de Universiteit Leiden. Voordat hij bij het LUC kwam, was Otto hoogleraar internationaal recht aan het China Institute of Boundary and Ocean Studies van Wuhan University en het Research Institute of Environmental Law van deze universiteit. Voordat hij naar Wuhan ging, werkte hij bij het Utrecht Centre for Water, Oceans and Sustainability Law en het Netherlands Institute for the Law of the Sea van de Universiteit Utrecht. Hij schreef zijn proefschrift, getiteld The United Nations, the Evolution of Global Values and International Law, aan het Grotius Centre for International Legal Studies van de Universiteit Leiden.