Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Eindelijk een gedragscode voor de Eerste Kamer!

Westerse parlementen worden regelmatig opgeschrikt door integriteitsschendingen van hun leden. Soms is sprake van ernstige corruptieschandalen, soms leiden belangenconflicten tot ophef of veroorzaken misdragingen in de privésfeer publieke verontwaardiging. Het vertrouwen van burgers in hun volksvertegenwoordigers is in het algemeen al niet erg groot. Integriteitsschendingen kunnen dat vertrouwen (nog verder) ernstig aantasten. In die zin is het begrijpelijk dat in veel westerse parlementen tegenwoordig de behoefte wordt gevoeld om gedragsregels voor hun leden vast te stellen en om erop toe te zien dat die regels worden nageleefd.

De Raad van Europa heeft in de afgelopen 10 jaar veel werk gemaakt van de bevordering van integriteit bij de overheid, in het bijzonder in het parlement. Een werkgroep van de Raad, genaamd GRECO (Group of States Against Corruption), heeft de afgelopen jaren consciëntieus evaluatierapporten uitgebracht over de stand van zaken in de parlementen van de lidstaten, en aanbevelingen gedaan. Over de beide Kamers van het Nederlandse parlement bracht GRECO daarbij opvallend kritische rapporten uit. Dat was op zich niet zo verwonderlijk. De heersende gedachte in het Nederlandse parlement is altijd geweest dat het vooral een aangelegenheid van politieke partijen en Kamerfracties behoort te zijn om toe te zien op de integriteit van politici. De Kamers achtten het voldoende om slechts enkele registratieverplichtingen (o.a nevenwerkzaamheden, financiële belangen en giften) in het Reglement van Orde op te nemen, waarop overigens geen enkel toezicht bestond. Voor het overige bleken de beide Kamers onwillig om met de voorstellen van GRECO ( vaststelling van een gedragscode en instelling van een handhavingsmechanisme) daadwerkelijk aan de slag te gaan.

De afgelopen jaren werd steeds duidelijker dat de terughoudende opstelling van het parlement niet meer van deze tijd is. Ook in het Nederlandse parlement is het de laatste jaren steeds vaker voorgekomen dat leden in opspraak kwamen vanwege vermeende integriteitsschendingen. Politieke partijen en fracties bleken in de praktijk niet goed in staat om adequaat op te treden.

In de loop van 2018 hebben beide Kamers van het parlement, na de zoveelste kritische rapportage van GRECO, het onderwerp van een gedragscode met handhavingsmechanisme opnieuw intern aan de orde gesteld. Voor de Eerste Kamer speelde daarbij tevens een rol dat het onderzoekscollectief ‘Follow the Money‘ in september 2018 in een nogal pijnlijke onderzoeksrapportage overzichten van (vermeende) belangenverstrengeling van Eerste Kamerleden en slordige registratiepraktijken in beeld bracht. De interne beraadslagingen hebben ertoe geleid dat de Eerste Kamer onlangs (21 mei 2019) besloten heeft om haar Reglement van Orde te herzien, en een gedragscode vast te stellen met handhavingsmechanisme. De Eerste Kamer heeft daarmee, denk ik, een belangrijke stap voorwaarts gezet op het punt van van integriteitsbeleid. Hierna worden enkele aspecten uit de nieuwe gedragscode kort besproken.

De gedragscode bezien

Een ‘Tijdelijke commissie uitwerking gedragscode integriteit’ heeft in de Eerste Kamer de afgelopen maanden de opstelling van een gedragscode ter hand genomen en daarmee een belangrijke bijdrage geleverd aan de ‘cultuuromslag’ in de Senaat op het punt van integriteitsbeleid. De Tijdelijke Commissie overweegt in haar rapportage aan de Kamer treffend dat het gelet op het belang van de reputatie van de Kamer en het belang van de rechtseenheid nu gewenst is om een stap verder te zetten en de integriteitsregels op het niveau van de Kamer uit te breiden met een gedragscode. Voor het eerst aanvaardt de Kamer hiermee de eigen verantwoordelijkheid voor het stellen én handhaven van een gedragscode voor haar leden.

De Gedragscode integriteit Eerste Kamer opent in artikel 1 met de algemene bepaling dat de leden in het verlengde van hun ambtseed handelen in overeenstemming met beginselen van integriteit en betrouwbaarheid. Deze gedragsregel heeft duidelijk een heel ruime strekking en zal in de praktijk nader moeten worden geconcretiseerd. Blijkens de toelichting gaat het onder meer om aspecten zoals het respectvol met elkaar omgaan in de Kamer en transparant zijn over functies naast het Kamerlidmaatschap. De toelichting benadrukt dat leden geacht worden om vanuit hun politieke overtuiging het algemeen belang te behartigen en onafhankelijk te zijn. Daarmee is, denk ik, een zeer belangrijk uitgangspunt gegeven voor de beoordeling van de integriteit van de Kamerleden. Zij behoren in onafhankelijkheid het algemeen belang te behartigen, niet op persoonlijk gewin gerichte belangen die al of niet voortvloeien uit verplichtingen jegens derden. In de toelichting op artikel 1 wordt nog terecht opgemerkt dat het niet mogelijk is in deze gedragscode om andere functies of activiteiten onverenigbaar te verklaren met het Eerste Kamerlidmaatschap. Dat zou inderdaad slechts de wetgever (zie art. 57 GW) kunnen doen. Wel wordt in de toelichting opgemerkt dat de vraag gesteld kan worden of bepaalde functies zich verdragen met de vereiste onafhankelijkheid van leden. Overwogen wordt dat het in verband met de machtenscheiding ongewenst is dat Kamerleden tevens rechter zijn, of dat Kamerleden advieswerk verrichten voor ministeries (de casus Duthler). Aldus kan deze algemene bepaling van de gedragscode in de toekomst een belangrijk aanknopingspunt bieden voor de Kamer om een uitspraak te doen over de onwenselijkheid van bepaalde functies naast het Kamerlidmaatschap.

De gedragscode gaat vervolgens in artikel 2 nader in op het voorkomen van belangenconflicten, een regeling die tot voor kort in art 156a van het Reglement van Orde stond, maar nu is uitgebreid met activiteiten die de schijn van belangenverstrengeling kunnen oproepen, mijns inziens een belangrijke verbetering. Het tweede lid van deze gedragsregel bevat een noviteit. Het verplicht de leden, naar Brits voorbeeld, om in de debatten melding te maken van persoonlijke belangen. Ook deze bepaling biedt een belangrijke vernieuwing.

In artikel 3 van de gedragscode wordt eveneens een nieuw element van integriteitsbeleid geïntroduceerd, namelijk de verplichting voor de leden om in hun contacten met derden te waken voor oneigenlijke beïnvloeding. De bepaling regelt o.a. de omgang met lobbyisten. Vooralsnog wordt volstaan met een heel algemene normstelling.

De andere artikelen van de gedragscode bouwen voort op bestaande regelingen inzake registratieverplichtingen en verplichtingen tot geheimhouding en vertrouwelijkheid.

Belangrijk is ten slotte nog dat – eveneens revolutionair!- een handhavingsmechanisme wordt toegevoegd aan de gedragscode. De Huishoudelijke Commissie, bestaande uit de Kamervoorzitter en twee ondervoorzitters, wordt belast met het toezicht op de naleving van de gedragscode. Zij kan een oordeel geven of een lid overeenkomstig de gedragscode heeft gehandeld. Daarbij kan de Huishoudelijke Commissie aanbevelingen doen (artikel 11). De gedragscode voorziet daarbij in een procedure van behandeling van klachten. Een door de Kamer te benoemen onafhankelijke vertrouwenspersoon kan van advies dienen (artikel 12).

Tot slot

De Eerste Kamer verdient een compliment dat zij bereid is gebleken om verantwoordelijkheid te nemen voor de ontwikkeling van een eigen integriteitsbeleid ten aanzien van haar leden. Uiteraard kunnen bij enkele aspecten van de gedragscode kanttekeningen geplaatst worden. Zo is het de vraag of het verstandig is om het toezicht op de naleving op te dragen aan de voorzitter en de twee ondervoorzitters. Het gevaar van politisering is, zo leert de ervaring in het buitenland, altijd aanwezig. Om dit gevaar te redresseren verdient het de voorkeur een externe onafhankelijke instantie een belangrijke rol in het besluitvormingsproces te geven. Dit ontbreekt echter vooralsnog. Een andere kanttekening betreft het ontbreken van maatregelen/sancties, ingeval een Kamerlid de gedragscode schendt. In de toelichting wordt gesteld dat sancties niet te verenigen zijn met het vrije mandaat. Dat is -met alle respect- onzin. Het vrije mandaat veronderstelt dat Kamerleden onafhankelijk het algemeen belang behartigen, niet dat zij vrij hun gang kunnen gaan. Kamerleden vervullen een publieke functie. Voor hen gelden rechten en verplichtingen. Als zij de regels van hun Huis schenden, is de Kamer alleszins gerechtigd maatregelen te treffen, zoals de Kamer ook kan optreden als leden de orde verstoren. Maatregelen, zoals een berisping, een uitsluiting of schorsing, eventueel (bij wet te regelen) tijdelijke inhouding van de vergoeding voor Kamerleden, zijn zeker denkbaar. Maar dat is misschien een zaak van latere orde.

Eerst maar eens kijken hoe de gedragscode in de praktijk gaat werken…. en overigens is het te hopen dat de Tweede Kamer nu ook overstag gaat en verantwoordelijkheid neemt voor de vaststelling van een gedragscode!

Prof. Paul Bovend'Eert is hoogleraar Staatsrecht aan de Radboud Universiteit in Nijmegen.