Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Toast bij het feest van de Europese democratie

maandag 27 mei 2019, 13:00.
Auteur: Jan Schinkelshoek en Aalt Willem Heringa

Er is geen alternatief voor Europa. Maar er is veel achterstallig onderhoud. Het is hoog tijd voor een fikse opknapbeurt. Pleidooi voor een democratisch elan.

Er was eens - het is al weer heel wat jaren geleden - een minister met een lange staat van dienst in het parlement, ook het Europese, die op verkiezingsdag traditiegetrouw een slagroomtaart bestelde. Terwijl de stembussen open waren, sneed hij de taart aan. ‘Verkiezingen zijn het feest van de democratie’, placht hij te zeggen. En nam een hap!

Is er op 23 mei, de dag dat Nederland naar de stembus gaat voor het Europese Parlement, aanleiding om taart te bestellen? De Europese democratie hapert. Dat heeft niet alleen iets met het Parlement te maken, het zit dieper. Juist een instelling als het Europese Parlement zou binnen een haperende democratie als de Europese zo’n belangrijke rol kunnen spelen - als motor, als krachtbron, aanjager.

De democratie is niet op sterven na dood, zoals sommigen vrezen. Ook in Europa niet. Uit allerlei barometers en vertrouwensmeters blijkt nog steeds dat kiezers vertrouwen hebben in de democratie. Het knelpunt zit bij de beoefenaars van de democratie, de politici. En ook Europa ligt niet op apegapen. Er is, al wisselt dat tussen lidstaten, vertrouwen in de Europese Unie. Maar dat vertrouwen is afhankelijk van de vraag of de EU zekerheid en daadkracht kan leveren.

Er tekent zich een boeiende paradox af. Breed ziet men in dat de EU nuttig en nodig is. Maar wat steekt is dat Europese besluiten zo ver weg genomen worden - door niet bepaald erg transparante gremia als Europese Commissie, Europese Raad, Eurogroep en Euro-trilogen. Daar zit een ‘gat’ – noem het een ‘democratie deficit’ – dat het Europese Parlement zou kunnen, zou moeten vullen.

Laten we eerlijk zijn: de laatste jaren is de Europese Unie er niet transparanter op geworden. Het Europese Parlement heeft sinds een decennium een eigen, structurele plaats in de wetgevingsprocedure. Dat is democratische winst. Maar nog altijd gaat datzelfde parlement niet over eigen wetgevingsinitiatieven, niet over de EMU, niet over de Eurogroep, niet over de bankenunie, niet over buitenlands beleid, niet over een echt budgetrecht, niet over het budgettaire toezicht zoals de EU dat uitoefent over de lidstaten. Wetgevingscompromissen worden gesloten in achterkamertjes, met de Raad en de Europese Commissie.

Transparant?

Ook binnen het Europese Parlement is het niet een en al transparantie. Er is een ingewikkeld spel rond de vorming van Europese fracties dat waarschijnlijk kiezers volledig ontgaat. De verkiezing is er een voor het Europees Parlement, maar verloopt feitelijk via nationale partijen.

Onhelder is ook de rol van het Europees Parlement bij de samenstelling van de Europese Commissie. Juridisch zijn de regels wel helder. Maar of en hoe het Parlement (net zoals in 2014) kan afdwingen dat de kandidaat van zijn keuze voorzitter van de Commissie wordt, is twijfelachtig.

Ook is het niet zo dat de Commissie een politieke signatuur krijgt die de uitslag van verkiezingen voor het Europees Parlement op een of andere manier weerspiegelt. Het zijn nationale regeringen die kandidaten voordragen. En de kleur van een nationale kandidaat hangt eerder af van nationale verhoudingen dan van Europese.

Niet alleen met de Europese Commissie, maar ook met die andere instelling, de Europese Raad, heeft het Europese Parlement een, laten we zeggen, ingewikkelde verhouding.

De Europese Raad, de verzamelde regeringsleiders, geeft binnen de Unie stem aan de lidstaten. Benoemt de eigen President. En geeft vorm aan de strategie en het beleid van de EU. Dat is begrijpelijk vanuit het perspectief als verdragsorganisatie, als samenwerkingsverband van een reeks landen. Maar het is minder gelukkig vanuit de gedachte dat de Europese burgers via verkiezingen die koers beogen uit te zetten.

Concurrentie

Wat het nog minder helder maakt, is de voortdurende concurrentie tussen de Unie en de lidstaten.

Vooral ook de rol van de nationale parlementen - ook onze ‘eigen’ Tweede Kamer - maakt de Europese democratie diffuus. Volgens de Europese verdragen hebben de nationale parlementen ook een rol binnen de Unie te spelen. Bijvoorbeeld door de nationale ministers ter verantwoording te roepen, door als parlement contact op te nemen met de Europese Commissie over wetten en andere voornemens. Maar hoe doen parlementen dat? Als behartigers van het nationale belang, als nationale representatie. Of ook als behartigers van EU-legitimatie?

Deze altijd wat schizofrene, dubbele legitimiteit speelt extra op als het spannend wordt. Als er nationale verkiezingen zijn geweest waarvan de uitslag ingaat tegen afspraken, besluiten, regels, toezichtprocedures van de EU, als ‘Brussel’ iets wil dat in het nationale parlement slecht valt, als - noem maar op. Naar Europees recht gaat het EU-belang voor, maar dat botst met het nationale burgerperspectief van via verkiezingen uitgeoefende nationale zeggenschap.

Alternatieven

Nee, erg groot kan de taart voor het feestje van de Europese democratie niet uitvallen. Valt er wel wat te vieren?

Er zijn er die ervoor pleiten om het project Europese Unie te verlaten, de EU op de helling te zetten, of om te staken met een verdere ontwikkeling. Maar hoe verstandig is dat? Natuurlijk zijn er alternatieven, maar die zijn vele malen slechter. Alleen samen kunnen we sterk staan.

Ook omdat het om meer dan economie en handel gaat. De Europese Unie is minstens zo zeer een waardenunie. Democratie en rechtsstaat verdienen onze vanzelfsprekende inzet - zowel binnen de Unie als geheel als binnen de lidstaten. Dat is misschien wel het krachtigste argument voor uitbreiding. Meer dan ooit.

Zonder een EU zal het Europese territorium uiteenvallen, worden verkaveld, door andere actoren worden beheerst en misschien wel verdeeld. Intern doen problemen en uitdagingen hun desintegrerend werk. Extern neemt de druk van Rusland [ook militair], China [handel] en zelfs van bondgenoot VS [politiek] toe.

‘Verbetermanagement’

Inderdaad, er is geen andere optie dan te blijven nadenken over verbeteringen. Hoe de Europese Unie effectiever te maken? Hoe instituties te versterken? Hoe procedures te verbeteren? Hoe behoorlijk beleid te ontwikkelen? Hoe crises te voorkomen?

Dat is meer dan een technocratisch of bureaucratisch getoonzet ‘verbetermanagement’. Het heeft alles te maken met de kwaliteit van Europese democratie. Te lang zijn de democratische, rechtstatelijke en transparante kant van de Europese integratie verwaarloosd. Te lang heeft, zeker de laatste tien jaar, alles-wat-met-Europa-te-maken-had in het teken van crisisbestrijding gestaan: de financiele crisis, de bankencrisis, de eurocrisis, de economische crisis, de Griekse crisis. Die democratische verwaarlozing heeft het draagvlak aangetast - en daarmee de effectiviteit.

Dat kan het niet anders betekenen dan een grotere rol voor het Europese Parlement, ook ten opzichte van de Europese Raad, de Raad, de Eurogroep en de Europese Monetaire Unie.

Dat kan niet anders betekenen dan meer parlementaire bevoegdheden, in elk geval waar het om het initiatiefrecht van wetgeving gaat.

Dat kan niet andere betekenen dan dat regeringen, ook al zijn ze van onszelf, zich niet moeten mogen onttrekken aan parlementaire controle op EU-niveau.

Dat kan niet anders betekenen dan dat Europa in het algemeen en het Parlement in het bijzonder opener zal moeten communiceren met z’n burgers.

Dat kan niet anders betekenen dan dat er ‘echte’ Europese partijen komen, als democratische krachtcentrales achter Europese integratie.

Dat kan niet anders betekenen dan dat Europese verkiezingen Europeser worden - met inhoudelijke Europese programma’s, met voorstellen om de EU dichterbij de burger te brengen.

Dat kan niet anders betekenen dat de uitslag van Europese verkiezingen ook af te lezen is aan de strategie van de nieuwe Europese Commissie en ook de keus van de nieuwe Commissievoorzitter.

Democratisch elan

Het is, anders gezegd, hoog tijd voor een democratisch elan binnen de Europese Unie. Het is iets dat iedereen, ook in Brussel, met de mond zal belijden. Tot op het vermoeiende af. Maar het blijkt steeds weer af te stuiten op een onzichtbare, mee-verende, taaie muur van weerstand. Ook na de Europese verkiezingen van 2019 zullen die anonieme tegenkrachten niet wegsmelten. Het blijft moeizaam. Maar er is geen alternatief dan door te ploeteren.

Er is geen alternatief dan Europa.

Eurosceptici en pleitbezorgers van minder of geen EU hebben geen echt alternatief. Anders dan tegen te zijn. Hoe zou Europa, teruggeworpen op zichzelf, moeten overleven? Zonder EU redden de grote lidstaten het vermoedelijk wel, maar voor de kleinere blijft er weinig bescherming over in de Hobbesiaanse wereld van de internationale (wan-)orde. Pleitbezorgers van nationale soevereiniteit bepleiten de kleren van de keizer: iets dat niet bestaat, omgeven met een waas van romantiek. In de harde werkelijkheid is het een garantie voor bestaansonzekerheid. Meer te zeggen over minder, overgeleverd aan de internationale macht van de sterkste. Liever minder zeggenschap over meer, grotere bescherming van alles wat ons dierbaar is - toch?

Het idee achter Europa is zo veel jaar na al die verwoestende oorlogen actueel, actueler dan ooit. Maar het project behoeft wel het nodige achterstallige onderhoud. Plus een fikse opknapbeurt. Dat vergt inzet, overtuigingskracht, volharding en een vleugje optimisme. Laten we op de dag van de Europese verkiezingen toch maar een stukje taart aansnijden.

Aalt Willem Heringa is hoogleraar staatsrecht aan de Universiteit van Maastricht, Jan Schinkelshoek is oud-lid van de Tweede Kamer. Zij vormden de eindredactie van een bundel beschouwingen over de staat van de Europese Unie aan de vooravond van de verkiezingen voor het Europese Parlement, gepubliceerd door het Montesquieu Instituut in Den Haag.

1.

Deze bijdrage stond in