Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Grondwetsvoorstellen vooral reparatie-wetgeving

donderdag 3 oktober 2019, analyse van mr. Careljan Rotteveel Mansveld

De door het kabinet op 3 september jl. ter internetconsultatie voorgelegde voorstellen tot wijziging van de Grondwet lijken vooral het doel te hebben enkele geconstateerde gebreken in de Grondwet te verhelpen. Het gaat dan om een procedure-verduidelijking bij de behandeling in tweede lezing door de Tweede Kamer, het terugdraaien van de zittingsduur van de Eerste Kamer van 4 naar 6 jaar, het voorstel de tweede lezing te behandelen door de verenigde vergadering en het regelen van het kiesrecht van niet-ingezeten kiesgerechtigden voor de Eerste Kamer.

Tweede Kamer en tweede lezing

Al sinds het begin van deze eeuw loopt er een discussie in hoeverre een voorstel tot wijziging van de Grondwet in tweede lezing door een ‘volgende’ Tweede Kamer mag worden behandeld. De huidige constitutionele weg, in artikel 137 vastgelegd, is dat als een voorstel in eerste lezing is aangenomen de Tweede Kamer wordt ontbonden en dat de nieuw gekozen Kamer het voorstel in tweede lezing ‘overweegt’ en met tweederde meerderheid aanneemt.

Het kan voorkomen dat een Tweede Kamer – bijvoorbeeld na de val van een kabinet zoals in 2002 het kabinet-Balkenende I – weer zo snel ontbonden wordt dat het niet in de gelegenheid is geweest het voorstel in tweede lezing te behandelen. De Raad van State, in 2002 om advies gevraagd, stelde dat bijzondere omstandigheden, zoals vervroegde Tweede Kamerverkiezingen, geen constitutionele belemmeringen hoeven te zijn de behandeling in de nieuw gekozen Tweede Kamer voort te zetten.

Maar bij het in 2002 (in eerste lezing) ingediende initiatief-wetsvoorstel Halsema voor de invoering van een constitutionele toetsing maakte de Tweede Kamer het wel heel erg bont. In 2017 kwam de tweede lezing bij de derde gekozen Tweede Kamer in behandeling. Daarop vroeg de Kamer – die met de lange procedure toch wel in haar maag zat - wederom advies aan de Raad van State. Die viel terug op het eerdere advies, maar nuanceerde de conclusie: bij bijzondere omstandigheden kan een tweedelezingsvoorstel ook behandeld worden door een daaropvolgende Tweede Kamer. Maar als die Kamer niet aan de heroverwegingsplicht heeft voldaan, moet het voorstel vervallen worden verklaard.

En zo gebeurde ook: de Tweede Kamercommissie Binnenlandse Zaken zorgde er voor dat de Tweede Kamer instemde met het vervallen van het voorstel.

Het ter internetconsultatie voorgelegde voorstel neemt nu in het derde lid van artikel 137 de bepaling op dat alleen de Tweede Kamer die wordt gekozen na de bekendmaking van het voorstel in eerste lezing een besluit over het voorstel moet nemen. Dus nog strikter dan de Raad van State adviseerde. Doet deze Kamer dat niet, dan vervalt het voorstel van rechtswege.

Overigens verdwijnt ook de verplichte ontbinding van de Tweede Kamer uit de Grondwet maar moet een tweede lezing op nieuwe verkiezingen wachten. Iets wat in de praktijk al gebeurde.

Zittingsduur Eerste Kamer

Bij de Grondwetsherziening van 1983 werd de zitingsduur van de door de provinciale staten gekozen Eerste Kamer van 6 jaar – waarbij om de drie jaar de helft van de Eerste Kamer aftrad - naar 4 jaar. Aanvankelijk was het idee om tegelijkertijd de Eerste Kamer rechtstreeks te laten kiezen. Dat laatste voorstel haalde het niet, maar de zittingsduur werd wel naar 4 jaar gebracht met om de vier jaar volledige vervanging door indirecte verkiezingen.

Het politieke karakter van de Eerste Kamer nam daarmee toe. Dat komt vooral tot uiting bij de verkiezingen van de Provinciale Staten waarbij de verkiezing van de Eerste Kamer steeds meer centraal staat met de vraag of het kabinet nog wel een meerderheid in de Eerste Kamer heeft. Ook de campagne krijgt daardoor steeds meer een landelijk karakter. Overigens waarschuwde senator Vis bij de Grondwetsherziening in 1983 al voor deze sterkere politieke positie van de Eerste Kamer.

De Staatscommissie Parlementair Stelsel gaat in haar eindrapport uitvoerig in op deze zittingsduur maar komt uiteindelijk tot de conclusie de situatie te laten zoals die is en het bij 4 jaar te laten. De regering denkt daar anders over: de nadelen aan de zittingstermijn wegen zwaarder. Blijkbaar heeft het kabinet ook geen behoefte aan een te politieke Eerste Kamer en wil met dit terugdraaien de Kamer weer herstellen tot een echt college van reflectie en heroverweging.

Tweede lezing in verenigde vergadering

Op dit moment wordt een tweede lezing eerst in de Tweede Kamer en dan in de Eerste Kamer behandeld. In beide Kamers is een tweederdemeerderheid vereist. De Eerste Kamer bestaat uit 75 leden: dat betekent dus dat 26 indirect gekozen senatoren een wijziging van de Grondwet kunnen tegenhouden. Dat is ongewenst en de regering stelt nu een terechte reparatie voor door de tweede lezing in verenigde vergadering te laten behandelen. De verenigde vergadering bestaat uit 225 leden: 150 Tweede Kamerleden en de 75 Eerste Kamerleden. Dat zou betekenen dat als zelfs de hele Eerste Kamer tegenstemt toch nog een de stem van een Tweede Kamerlid nodig is om een voorstel te blokkeren.

Kiesrecht niet-ingezeten Nederlanders

Al in 1814 stond er in de Grondwet: De Staten-Generaal vertegenwoordigen het geheele Nederlandsche volk. Afgezien van een spellingsaanpassing staat dat nog steeds in artikel 50 van de Grondwet. Toch is de betekenis van het artikel gewijzigd: een mooi voorbeeld hoe een Grondwet kan wijzigen zonder dat de formele wijzigingsprocedure wordt gevolgd.

Was in 1814 het artikel een opdracht aan de Staten-Generaal de belangen van alle Nederlanders te vertegenwoordigen - in de oude Republiek vertegenwoordigden de Staten-Generaal de Provincies -, nu heeft het artikel de betekenis dat in de Staten-Generaal door alle Nederlanders gekozen vertegenwoordigers zitten. Dat is geleidelijk gegaan: in 1917 met de uitbreiding naar een algemeen mannenkiesrecht en in 1919 met het de invoering van vrouwenkiesrecht. Met de Grondwetswijzing van 1983 hebben ook kiesgerechtigden in het buitenland stemrecht gekregen.

Voor de indirecte verkiezingen van de Eerste Kamer was het voor kiesgerechtigden die niet in een provincie woonden en dus niet deelnamen aan de verkiezingen van Provinciale Staten niet mogelijk hun vertegenwoordigers te kiezen. Zo waren de bewoners van Oostelijk en Zuidelijk Flevoland – IJsselmeerpolders die tot de instelling van Flevoland in 1985 niet provinciaal waren ingedeeld – niet vertegenwoordigd in de Eerste Kamer. Hetzelfde overkwam de kiesgerechtigden van de Caribische eilanden Bonaire, St. Eustatius en Saba toen die op 10 oktober 2010 een ‘bijzonder gemeente’ van Nederland werden. Pas na veel wikken en wegen kiezen de kiesgerechtigden van deze eilanden – dit jaar voor het eerst – een kiescollege voor de Eerste Kamer. Deze kiescolleges kiezen dan net als de leden van de provinciale staten de leden van de Eerste Kamer.

De in het buitenland gevestigde kiesgerechtigden vormen nu nog een laatste groep die niet is vertegenwoordigd in de Eerste Kamer. De regering stelt nu in dit concept-wetsvoorstel voor ook hen een kiescollege te laten kiezen, dat op zijn beurt – net al bij de Caribische eilanden – de Eerste Kamer kiest. Een laatste reparatie zodat de Staten-Generaal dan echt het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigt.

De voorstellen kunnen tot 9 oktober 2019 bekeken en becommentarieerd worden op www.internetconsultatie.nl.

mr. Careljan Rotteveel Mansveld is projectmanager bij PDC en in die functie verantwoordelijk voor de constitutionele projecten van het Montesquieu Instituut.