Montesquieu Instituut: van wetenschap naar samenleving

Hoe zat het ook alweer met de opmaat naar de Brexit?

In de voorgestelde Internal Market Bill stelt de Britse regering voor om de mogelijkheid te scheppen voor ministers om af te wijken van specifieke afspraken uit de Withdrawal Agreement met de EU op het gebied van het NoordIIerse Protocol, dat een open grens met Ierland dient mogelijk te maken.

De aanloop

Het Goede Vrijdagakkoord van 1998 leidde tot rust en vrede in Noord Ierland en kon bouwen op de openstelling van de binnengrenzen in de EU met de komst van de Europese Unie na 1992, inclusief de doorontwikkeling van interne markt en douane-unie. En zo hadden unionisten en nationalisten in Noord-Ierland effectief beide een beetje hun zin: open grenzen met Ierland en met Groot-Brittannië. Dat gegeven, en die basis voor vrede en stabiliteit, kwamen in gevaar toen het Verenigd Koninkrijk als geheel koos voor de Brexit. Een exit uit de interne markt en de douane unie zou immers de grens op het Ierse eiland noodzakelijkerwijs weer in het leven roepen en de nationalisten­alarmeren; en een speciale status voor Noord-Ierland met open grenzen naar Ierland zou moeten leiden tot een grens in de Ierse zee tussen Noord-Ierland en Groot-Brittannië.

Het leek haast een onoplosbare puzzel, maar de onderhandelaars stonden een jaar geleden voor niets en verzonnen een creatieve oplossing, squaring the circle, en stelden beide zijden tevreden en boden beide onderhandelingspartijen, EU en VK, een uitweg. Die uitweg werd vastgelegd in een Protocol on Ireland and Northern-Ireland bij de Withdrawal Agreement, door beide partijen bekrachtigd en dus een bindende internationale overeenkomst. De oplossing was dat Noord Ierland onderdeel wordt/blijft van de Britse douane-unie en tevens onderdeel blijft van de interne markt van de EU. Dat wil zeggen, geen harde grens op het eiland tussen Ierland en Noord-Ierland, mogelijk gemaakt omdat Noord-Ierland onderdeel blijft uitmaken van de interne markt ten aanzien van de dienaangaande geldende regels. En als het Verenigd Koninkrijk handelsverdragen gaat afsluiten, kunnen die ook gelden voor Noord Ierland, omdat dat deel uitmaakt van de Britse douane-unie.

Wel moeten er dan dus controles gaan plaatsvinden ten aanzien van goederen die vanuit Groot-Brittannië naar Noord-Ierland gaan (en dus de interne markt van de EU binnenkomen). Ook gaan de EU-invoerrechten gelden voor goederen die vanuit Groot-Brittannië Noord-Ierland binnenkomen, tenzij zij louter bestemd zijn voor Noord-Ierland. Ook voorziet het Protocol in een zogenoemd consent mechanism, waarbij het Noord-Ierse parlement een beslissende stem heeft over de voortdurende toepasselijkheid van EU recht.

Internal Market Bill

En wat is recentelijk nu voorgesteld ten aanzien van deze regeling? Begin september kwam de regering Johnson met een Internal Market Bill 2019-211, met daarin het oogmerk om enkele bepalingen van de Withdrawal Agreement ongedaan te kunnen maken. Dat leidde niet alleen tot beroering bij de EU, maar ook bij juristen (de juridisch adviseur, Sir Jonathan Jones, van de Britse regering trad zelfs af), en eveneens binnen de Conservatieven en zelfs bij oud-premiers van het VK. Om aan de kritiek, en dan vooral uiteraard de kritiek binnen de eigen partij, enigszins tegemoet te komen, werd het voorstel fluks gewijzigd door de regering door het parlement een stem te geven in het ongedaan maken van de Withdrawal Agreement via een zogenoemde affirmative resolution procedure.

Wat is er nu voorzien ten aanzien van mogelijke afwijkingen van het Noord-Ierse Protocol bij de Uittredingsovereenkomst? Bepaald is dat de minister bevoegd is om export-verklaringen voor goederen die verhandeld worden tussen Noord-Ierland en Groot-Brittannië niet toe te passen of te wijzigen; daarnaast geeft het de Britse ministers de bevoegdheid om vast te stellen of goederen die verscheept worden vanuit Groot-Brittannië naar Noord-Ierland het risico lopen om doorverhandeld te worden naar Ierland (in welk geval controle dient plaats te vinden volgens het Noord-Ierlandprotocol; alsmede door de minister de bevoegdheid te geven te bepalen hoe staatssteun in Noord-Ierland wordt toegepast, inclusief staatssteun voor Britse bedrijven die opereren in Noord-Ierland.

De juridische argumentatie

De regering gaf als volgt de juridische beweegredenen en argumenten weer:

 

Clauses 42 and 43 of the Bill give HMG the power to make regulations to (i) disapply or modify the application of any exit procedures that would otherwise be applicable to goods moving from Northern Ireland to Great Britain, and (ii) make regulations setting out how the provisions of the Northern Ireland Protocol on State aid are to be given effect for the purposes of domestic law. The clauses provide that these powers may be exercised in a way that is incompatible with provisions of the Withdrawal Agreement. Clause 45 of the Bill expressly provides that these clauses, and any regulations made under them, have effect notwithstanding any international or domestic law with which they may be incompatible or inconsistent. This ‘notwithstanding provision’ partially disapplies Article 4 of the Withdrawal Agreement because it removes the possibility of challenge before domestic courts to enforce the rights and remedies provided for in the Withdrawal Agreement. The effect is to disapply the EU law concept of ‘direct effect’. This is the case regardless of whether any regulations made under clause 42 or 43 of the Bill are in fact incompatible with the Withdrawal Agreement.

It is an established principle of international law that a state is obliged to discharge its treaty obligations in good faith. This is, and will remain, the key principle in informing the UK’s approach to international relations. However, in the difficult and highly exceptional circumstances in which we find ourselves, it is important to remember the fundamental principle of Parliamentary sovereignty.

Stand van zaken

De stand van zaken is op dit moment dat de wet twee lezingen heeft gehad in het Lagerhuis en tot 22 september is bediscussieerd in Committee Stage; daar kwamen nog een groot aantal andere amendementen aan de orde. Het vervolg is de report stage op 28 september en daarna de third reading en stemmingen. Vervolgens is het Hogerhuis aan zet en kan er een ping pong ontstaan wanneer er in beide Huizen verschillend wordt gestemd over voorstel en amendementen. Uiteindelijk heeft het Lagerhuis formeel het laatste woord, maar de vraag is wel of en in hoeverre er binnen de Conservatieven gehoor gegeven gaat worden aan juridische kritiek vanuit het Hogerhuis.

Status van verdragen in het Verenigd Koninkrijk

Naar Brits recht heeft een verdrag nationaal effect indien het in een nationale wet is getransformeerd. Dat laat naar nationaal recht de mogelijkheid om die getransformeerde wetgeving weer te amenderen, want zulks valt binnen het perspectief van de ‘sovereignty of parliament’. Vandaar de eerdere Brexitwetgeving en deze Internal Market Bill die tal van regelingen moet treffen om de internationale afspraken in de Withdrawal Agreement tot nationale toepasselijke regels te maken en verder uit te werken. In die zin past deze wet in het perspectief van de Brexit en van ‘taking back control’ en het uitoefenen van de nationale soevereiniteit.

Internationaal recht

Naar internationaal recht, en vanuit de onderhandelingssituatie die op dit moment nog gaande is tussen EU en VK over de situatie na de aanstaande Brexit, is de stap om nu al regelingen te treffen om het (eventueel? of structureel?) mogelijk te maken af te wijken van de in de uittredingsovereenkomst neergelegde afspraken, opvallend en juridisch bizar.

Tenzij Johnson uit is op een harde Brexit, op mogelijk gedoe ten aanzien van Noord-Ierland (want de nationalisten zullen deze mogelijkheid met als consequentie het ontstaan van een hardere grens tussen Noord-Ierland en Ierland, bepaald niet in dank afnemen). Maar, dan zal Johnson daarvan waarschijnlijk de schuld aan de EU geven.

Op zichzelf is het opnemen van die afwijkingsbepalingen nu ook overbodig: die hadden immers ook over enkele jaren, als de nood aan de man is, kunnen worden opgenomen als wijziging van de ‘Internal Market Act’. Dus waarom nu? Om de EU de Speculaas Piet te kunnen geven als er een harde Brexit komt met alle gedoe van dien die ook nog eens bovenop de schade door de Corona-epidemie komt? Om te profiteren nu van zijn relatief grote meerderheid in het parlement? Maar met het risico van het zijn van een onbetrouwbare handelspartner met het risico dat de VS er als grote sponsor van het Goede Vrijdagakkoord aanleiding inziet om geen verdere handelsverdragen met het VK te sluiten. Qua internationale politiek manoeuvreert Johnson zich van de ene afhankelijkheid (EU) naar de andere, want na een harde Brexit zijn handelsverdragen cruciaal voor het VK. Voor het internationale recht is het evenmin bepaald een feestelijk moment: China treedt het verdrag met het VK over de status van HongKong met de voeten door de introductie van de veiligheidswetgeving en het uitstellen van verkiezingen; en om dan als land te laten weten het uittredingsverdrag nu al a priori te willen kunnen en gaan negeren, is een gotspe.

Waarom eigenlijk?

Wat de winst is? Een harde grens tussen Noord-Ierland en Ierland? Een zichtbaar meningsverschil binnen de Conservatieven? Johnson heeft na zijn verkiezingszege niet alleen vrienden gemaakt binnen zijn eigen partij: onvrede van ontslagen ministers, en eerder het uit de partij zetten van (harde-Brexit sceptici), maken zijn positie er niet sterker op, en de ruzie nu over het faciliteren van een schending van een pas een jaar oude overeenkomst, helpt dan niet. Het compromis van de ‘affirmative resolution’ helpt dan niet echt want laat onverlet dat de wet de escape al expliciet mogelijk maakt. En zoals ik schreef: waarom nu? De escape kan later altijd nog naar Brits recht worden toegevoegd, al blijft het dan een schending van internationaal recht. Geen deal tussen de EU en het VK over de Brexit? Mogelijk geen handelsverdrag met de VS?

 

Aalt Willem Heringa is hoogleraar vergelijkend staats-en bestuursrecht aan de Universiteit van Maastricht.


[1] https://services.parliament.uk/Bills/2019-21/unitedkingdominternalmarket/